Решение № 7345 от 3.7.2025 г. на ВАС по адм. д. № 11356/2024 г.

Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Интеркапитал Маркетс АД, седалище и адрес гр. София, [улица], чрез процесуален представител, срещу Решение 1185 от 09.10.2024 г., постановено по адм. дело 493/2024 г. по описа на Административен съд София област. С обжалваното решение съдът е отхвърлил жалбата на дружеството срещу Решение 184-ИП от 28.03.2024 г. на Комисията за финансов надзор (КФН/Комисията), с което на основание чл. 276, ал. 1, т. 16 от Закона за пазарите на финансови инструменти (ЗПФИ), спрямо Инвестиционен посредник (ИП) Интеркапитал Маркетс АД е приложена принудителна административна мярка (ПАМ) - забрана за извършване на дейност в Република Полша чрез установяване на клон, при свободно предоставяне на услуги и чрез обвързан агент за срок от две години. Касаторът счита обжалваното решение за неправилно, постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила, в нарушение на материалния закон и необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди, че КФН е допуснала нарушение, като е използвала обстоятелствата от проведена проверка от страна на полския регулаторен орган като единствено основание за прилагане на ПАМ, в противоречие на чл. 276, ал. 1 ЗПФИ. Сочи, че изводите на КФН се основават на констатации от извършена регулярна проверка, приключила единствено с отправени препоръки, които нямат санкционен характер. Счита, че прилагането на най-тежката принудителна мярка е в нарушение на принципа за съразмерност по чл. 6, ал. 2 АПК. Твърди, че в хода на производството по издаване на ПАМ, КФН не е изследвала характеристиките на полското наказателно производство, което приключва единствено с издадени препоръки, които нямат санкционен характер и не подлежат на съдебен контрол от компетентния полски съд. Обратно на приетото от съда твърди, че Решение 876 от 21.08.2023 г. на Варшавската фондова борса (ВФБ), с което се суспендира участието на ИП Интеркапитал Маркетс" АД в регулирания пазар, не е послужило като основание за издаване на ПАМ, дори и като косвено такова. В тази връзка счита, че в производството по издаване на ПАМ, в нарушение на чл. 35 АПК, не са изяснявани каквито и да е факти и обстоятелства, касаещи суспендирането на присъствието на ИП на ВФБ, а единствено КФН е констатирала наличието на решението за суспендиране, без да е изследвала дали има извършени нарушения, или не. Твърди, че съдът се е позовал на аргументите на КФН, като по никакъв начин не е анализирал съответствието на предприетите действия с надзорните правомощия на Комисията, регламентирани в чл. 44 ЗПФИ. Счита, че първоинстанционният съд неправилно е приел, че извършването на отделна самостоятелна проверка на място в клона на ИП не е законово въведено. Сочи, че КФН не е инициирала собствена проверка на дейността на клона, нито е извършила такава на място в Полша, съответно, в съответствие с чл. 44 ЗПФИ, КФН е следвало да предприеме мерки, само в случай че бъде уведомена от полския регулаторен орган (UKNF) за установени от него нарушения. Оспорва извода на съда, че всеки един документ, издаден от регулаторния орган в Полша, получен от регулаторния орган в България, може да бъде преценен като уведомление по чл. 86 от Директива 2014/65/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 година относно пазарите на финансови инструменти и за изменение на Директива 2002/92/ЕО и на Директива 2011/61/ЕС (Директива 2014/65/ЕС). Сочи, че липсва уведомление от полската комисия, няма данни полският регулатор да е предприел каквито и да било действия срещу клона на ИП, не е извършена самостоятелна проверка от страна на българската КФН - нито на място, нито дори дистанционно, което показва, че не е налице нито една предпоставка КФН да упражни своите правомощия за прилагане на ПАМ. Счита, че съдът неправилно възприема предоставените от ИП документи от проверката на клона, изискани в хода на съвсем различно нотификационно производство като своеобразно уведомление", даващо право на КФН да предприеме мерки. В тази връзка сочи, че чл. 44, ал. 2 ЗПФИ недвусмислено урежда правомощието за действия, когато съответният компетентен орган на приемащата държава уведоми комисията за извършени нарушения от инвестиционния посредник, каквото уведомление никога не е постъпвало в КФН. Според касатора като е издала ПАМ, вместо да се произнесе по производството по нотификация, КФН е нарушила императивната разпоредба на чл. 43, ал. 3 ЗПФИ и чл. 19 на Регламент за изпълнение (ЕС) 2017/2382 на Комисията от 14 декември 2017 година за определяне на технически стандарти за изпълнение по отношение на стандартните формуляри, образци и процедури за предаването на информация в съответствие с Директива 2014/65/ЕС на Европейския парламент и на Съвета, като не е предоставила информацията на компетентен орган в Полша в законовия срок. От друга страна счита, че издавайки най-тежката ПАМ, основана изцяло на обстоятелства и несъответствия, за които дружеството не е било информирано, КФН нарушава и принципите на съразмерност, на достъпност, публичност и прозрачност, на последователност и предвидимост в административния процес. Според касатора в хода на производството Комисията в нито един момент не е констатирала проблеми, законови несъответствия или нарушения при извършваната от клона дейност, което да обоснове прилагането на ПАМ. Твърди допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила тъй като съдът не е обсъдил всички доказателства по делото, както и възраженията и доводите му в хода на съдебното производство, а единствено е преповторил изложеното от КФН, без да формира собствени мотиви. Прави искане съдът да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да отмени оспорения административен акт, алтернативно да върне делото за ново разглеждане от първоинстанционния съд. Ответникът по касационната жалба Комисията за финансов надзор, чрез процесуален представител, в съдебно заседание и в депозирани по делото писмени бележки, изразява становище за неоснователност на подадената жалба. Излага подробни възражения на релевираните от касатора доводи. Прави искане обжалваното решение да бъде оставено в сила. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение, като прави възражение за прекомерност на евентуално претендираните разноски от касатора. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника, и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна, срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, жалбата е основателна. От представените в първоинстанционното производство доказателства се установява следното: На 19.02.2003 г. с Решение 39-ИП на Държавната комисия за ценни книжа е издаден лиценз на Интеркапитал Маркетс АД за извършване на инвестиционните дейности и услуги по чл. 54, ал. 1, т. 1 и 4 и ал. 5, т. 1 - 5 от Закона за публично предлагане на ценни книжа (ЗППЦК). На 14.02.2006 г. с Решение 119-ИП на КФН, на основание §138 от Преходните и заключителни разпоредби на Закона за изменение и допълнение на ЗППЦК, във връзка с чл. 62, ал. 1 ЗППЦК (отм)., на дружеството е издаден нов лиценз за извършване на инвестиционните дейности и услуги по чл. 54, ал. 2, т. 1, 2, 4, 5 и т. 7 от отм. ЗППЦК, и на допълнителните услуги по 54, ал. 3, т. 1 - 6 от отм. ЗППЦК. В действащото към настоящия момент законодателство посочените инвестиционни услуги и дейности съответстват на посочените в чл. 6, ал. 2, т. 1,2, 4, 5 и 7 и ал. 3, т. 1 - 5 ЗПФИ. На 18.09.2013 г. е постъпило уведомление с вх. РГ-03-204-10 от ИП Интеркапитал Маркетс" АД относно намерението му да извършва дейност като ИП чрез създаване на клон на територията на Република Полша. На 19.02.2014 г. Полският регулаторен орган - Urzqd Komisji Nadzoru Finansowego (UKNF) е уведомен за намерението за установяване на клона на ИП. На 17.09.2015 г. от ИП Интеркапитал Маркетс АД е постъпило уведомление вх. РГ-03-204-21 за промяна на адреса на клона в Република Полша и на неговия управител. UKNF е уведомен от КФН за промените през месец октомври 2015 г. На 17.02.2016 г. с писмо вх. РГ-03-204-5 от ИП Интеркапитал Маркетс" АД са представени документи за промяна на услугите и дейностите, извършвани от клона на ИП Интеркапитал Маркетс" АД в Република Полша. UKNF е уведомен от КФН през месец март 2016 г., че ИП чрез клона може да предоставя на територията на Република Полша дейности и услуги по чл. 6, ал. 2, т. 2 и ал. 3, т. 1 и 4 ЗПФИ. Полският регулаторен орган - UKNF е извършил проверка на дейността на клона на ИП Интеркапитал Маркетс АД за периода от 1 януари 2019 г. до 8 декември 2022 г. Съставен е Протокол от 28.04.2023 г., с който са установени констатации в 38 пункта на националния компетентен орган на Полша във връзка с дейността на клона на ИП Интеркапитал Маркетс" АД за периода на извършената от UKNF проверка. На 17.05.2023 г. ИП е подал становище, в което подробно е изложил възражения по констатациите. На 20.06.2023 г. UKNF е дал отговор на възраженията, в който мотивирано е отхвърлил по-голямата част от тях. В резултат UKNF е издал Анекс от 20.06.2023 г. към протокола и препоръки. На 11.03.2024 г. с Писмо вх. 32-00-65, UKNF изрично е уведомила КФН, че направените от ИП възражения по констатациите от проверката са отхвърлени от компетентния орган в цялост, като е взет предвид само един маловажен въпрос. На 20.06.2023 г. във връзка с констатираните нарушения, председателят на UKNF е издал Препоръки за отстраняването на същите нарушения от страна на ИП Интеркапитал Маркетс АД, като документът съдържа 39 препоръки. При извършена справка на интернет страницата на Варшавската фондова борса (ВФБ) е установено, че Управителният съвет на борсата, със свое Решение 876 от 21.08.2023 г. е суспендирал, за неопределено време, участието на ИП Интеркапитал Маркетс АД в регулирания пазар. С посоченото решение брокерските нареждания, подадени на борсата и в Алтернативната система за търговия от ИП Интеркапитал Маркетс АД и неизпълнени до 21.08.2023 г. включително, престават да бъдат валидни, като от 22.08.2023 г. брокерските нареждания, подадени на борсата и в Алтернативната система за търговия от ИП Интеркапитал Маркетс АД, няма да бъдат приемани. По делото не са представени доказателства за отмяна на посочената забрана за участие в търговията на ВФБ. На 08.06.2023 г., по искане на ИП, в КФН е проведена среща с представители на Интеркапитал Маркетс АД. На 29. 06. 2023 г. с писмо вх. РГ-03-204-12 ИП Интеркапитал Маркетс АД е уведомил КФН за намерението си да закрие клона си в Полша, като продължи да предоставя инвестиционни дейности и услуги в същата държава членка при условията на свобода на предоставянето по чл. 34 от Директива 2014/65/ЕС. На 27.07.2023 г. от ИП е изискано да представи допълнителни документи и информация, свързани с начина на уреждане на отношенията с клиентите на клона. На 01.08.2023 г. ИП е представил допълнителни документи и информация. На 28.08.2023 г. от ИП отново е изискано представянето на допълнителни документи и информация във връзка с уреждането на отношенията с клиентите на клона. На 05.10.2023 г. ИП е предоставил за втори път изискани допълнителни документи и информация. На 03.11.2023 г. от ИП е изискано да предостави документи и информация относно въпроси, свързани с уреждането на отношенията с клиенти на клона, като ИП не е представил част от документите и информацията, изискани на 03.11.2023 г. На 18.12.2023 г. ИП е уведомил КФН, съгласно разпоредбата на чл. 17, §1 от Регламент за изпълнение (ЕС) 2017/2382, за настъпила промяна в данните по нотификацията на клона в Полша - промяна на адреса на клона. На 28.12.2023 г. от ИП е изискано да представи документи от извършената от UKNF проверка. На 04.01.2024 г. ИП е представил изисканите документи от проверката на UKNF на полски език, като за последното се е обосновал с големия им обем и предоставения кратък срок. На 16.01.2024 г. от ИП е изискано да представи документите от проверката на UKNF в превод на български език. Отделно е изискано да бъде предоставена информация за мерките, предприети в изпълнение на дадените в резултат на проверката на UKNF препоръки. С оглед на извършеното на 18.12.2023 г. за уведомяване за промяна на адреса на клона, е изискано да бъдат представени документи и информация за основанието за ползването на новия адрес на клона на ИП в Полша, за деня, от който ще започне ползването на същия и кои служители на клона ще се прехвърлят на новия адрес. На 16.02.2024 г. ИП е представил документите от проверката на UKNF в превод на български език, от които са установени констатации в 14 пункта на националния компетентен орган на Полша във връзка с дейността на клона на ИП Интеркапитал Маркетс" АД за периода на извършената от UKNF проверка - от 1 януари 2019 г. до 8 декември 2022 г. Не е представена информация за предприети мерки за изпълнение на дадените от UKNF препоръки, като е посочено само, че в резултат на проверката дружеството е взело решение за редуциране на дейността си в Полша и започване на процедура по закриването на клона, включително преустановяване на работата с клиенти, подписването на нови договори, на приемането на нареждания и на сключването на сделки. КФН е изискала информация от ИП Интеркапитал Маркетс АД относно предприетите мерки по изпълнението на дадените препоръки, като ИП не е заявил да е предприемал действия в тази насока. Вместо това ИП се е ориентирал към преустановяване на дейността на клона. На 14.03.2024 г. КФН с решение по Протокол 19 е открила административно производство за издаване на индивидуален административен акт за прилагане спрямо ИП Интеркапитал Маркетс" АД на принудителна административна мярка. На 14.03.2024 г. ИП Интеркапитал Маркетс АД е уведомен за образуването на административното производство и му е предоставен петдневен срок, от датата на получаването на писмото, за възражения. Уведомлението е получено на 18. 03. 2024 г. На 20.03.2024 г. ИП Интеркапитал Маркетс АД е представил възражения. На 28.03.2023 г. с Решение 184-ИП на Комисията за финансов надзор, на основание чл. 13, ал. 1, т. 21 във връзка с чл. 15, ал. 1, т. 1 ЗКФН и чл. 276, ал. 1, т. 16 във връзка с чл. 279, ал. 1 във връзка с чл. 42 ЗПФИ, е приложила спрямо ИП Интеркапитал Маркетс АД принудителна административна мярка - забрана за извършване на дейност в Република Полша чрез установяване на клон, при свободно предоставяне на услуги и чрез обвързан агент за срок от две години. При тези факти първоинстанционният съд е приел от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в исканата от закона писмена форма, при спазване на административнопроизводствените правила и в съответствие с материалния закон и неговата цел. Съдът е приел, че КФН е обвързана от фактическите констатации от проверката в Полша, като е свободна единствено да прецени значението на установените факти с оглед на всички обстоятелства по случая и техните правни последици - с оглед на разпоредбите на българското законодателство. Приел е, че липсата на правна възможност констатациите от проверката да бъдат оспорвани по съдебен ред (доколкото полското законодателство не предвижда такава възможност), правилно е преценено от КФН като невъзможност същите да бъдат подложени на проверка и съответно - направен е извод за тяхната окончателност. Според съда констатираните нарушения от полския регулаторен орган, във връзка с които са издадени съответните документи, са довели до извод, че е налице висок риск от възникване и неоткриване на случаи на манипулация на пазара на финансови инструменти, при осъществяване на дейността на клона на ИП в Полша, както че съществуват груби недостатъци в системата за вътрешен контрол на клона. Прието е, че констатациите на UKNF се отнасят за множество извършени нарушения на ИП, за които са отправени 39 препоръки, обхващащи цялостната му дейност и които не са изпълнени, а вместо това ИП предприема действия по закриване на своя клон в Полша. Според съда извършените нарушения са съществени и КФН не може да пренебрегне констатациите на UKNF, предвид което прилагането на ПАМ по чл. 276, ал. 1, т. 16 ЗПФИ цели предотвратяването на потенциална опасност от извършването на последващи нарушения на ИП в Полша. В съдебното решение е изложено, че протоколът от извършената проверка на Полския регулаторен орган, не представлява уведомление по чл. 86 от Директива 2014/65/ЕС, но посочените в този протокол констатации не са пречка за образуване на производство по чл. 279 ЗПФИ, след като е установено, че конкретен инвестиционен посредник извършва дейност в нарушение на ЗПФИ, на актовете по прилагането му и на приложимите актове на Европейския съюз. Прието е, че суспендирането на членството на ИП във ВФБ е индикация за потенциално извършени и други нарушения от ИП, извън тези, установени в рамките на проверката на UKNF, което е допълнително косвено основание, обуславящо необходимост от прилагането на ПАМ. Според съда всички посочени обстоятелства обосновават прилагането на ПАМ по чл. 276, ал. 1, т. 16 ЗПФИ, като във фактическия състав по прилагането й не е необходимо наличието на извършено нарушение, а единствено потенциална опасност от извършването на такова. Въз основа на горното съдът е направил извод за законосъобразност на оспореното решение за прилагане на ПАМ и е отхвърлил жалбата срещу него. Решението е неправилно. Неоснователни са твърденията на касатора за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Наведените доводи фактически имат отношение към задължението на съда да обсъди всички относими факти и обстоятелства, както и към задължението му да изложи мотиви чл. 172а, ал. 2 АПК. Видно от мотивите на обжалваното съдебно решение, съдът е обсъдил относимите доказателства, както и е изложил мотиви за направените от него изводи. Доколко обосновани са изводите на съда и доколко съответстват на материалния закон е въпрос не на спазване на процесуалните правила, а на обоснованост и съответствие на решението с материалния закон. С оглед на горното доводите на касатора, за допуснато от съда съществено нарушение на съдопроизводствените правила, са неоснователни. Доводите на касатора за нарушение на материалния закон и необоснованост на съдебното решение са свързани с преценката на съда относно наличието на предпоставките за прилагане на ПАМ по чл. 276, ал. 1, т. 16 ЗПФИ. Целта на прилагането на принудителни административни мерки е да се предотврати или преустанови административното нарушение, както и да се предотвратят и отстранят вредните последици от него. Хипотезите, в които могат да се прилагат принудителни административни мерки, техният вид, компетентните органи, които може да ги приложат, начинът за тяхното прилагане, както и редът за обжалването им се уреждат в съответния закон или указ (чл. 22 и 23 от Закона за административните нарушения и наказания). В конкретния случай тези правила са регламентирани в дял трети Принудителни административни мерки. Административнонаказателна отговорност и имуществени санкции , глава двадесет и четвърта Принудителни административни мерки ЗПФИ. В съответствие с чл. 276, ал. 1 ЗПФИ, когато установи, че инвестиционен посредник е извършил или извършва дейност в нарушение на ЗПФИ и на приложимите актове на Европейския съюз, комисията може да прилага принудителни административни мерки, в това число тази по т. 16 - да забрани извършването на дейност от инвестиционен посредник чрез клон или при свободно предоставяне на услуги и да задължи инвестиционния посредник да представи в комисията план за уреждане на отношенията с клиентите си, както и доказателства за уреждането на тези отношения. Видно от оспорения административен акт, фактическите констатации на административния орган не са подведени под съответните правни норми, като липсват и доказателства, от които да е видно, че тези констатации са доказани и ИП извършва дейност в нарушение на конкретни разпоредби на ЗПФИ, на актовете по прилагането му и на приложимите актове на Европейския съюз. Посочено е единствено, че въз основа на представените на 16.02.2024 г. документи от проверката на UKNF, се установяват следните констатации на националния компетентен орган на Полша във връзка с дейността на клона на ИП Интеркапитал Маркетс АД за периода на извършената от UKNF проверка - от 1 януари 2019 г. до 8 декември 2022 г. , като са обективирани 14 констатации (т.6.1 до т. 6.14 от акта) възприети като нарушения, без да са посочени норми на националното или Европейското законодателство, които се считат за нарушени. Освен това не е ясно въз основа на какви обстоятелства са възприети въпросните 14 констатации, имайки предвид, че в протокола от 28.04.2023 г. на UKNF и отговора на депозираното по него становище, регулаторният орган е направил 38 констатации и впоследствие отправил 39 препоръки към ИП. Липсват мотиви, както и доказателства за частично изпълнение на препоръките или неприложимост на част от констатациите, за да може да се направи извод за възприемане на мотивите на полския регулаторен орган. Освен това липсва каквото и да е позоваване или препращане към издадените от UKNF протокол от 28.04.2023 г. и препоръки 20.06.2023 г. Посочените в акта правни основания също не обосновават наличието на фактическия състав за прилагане на ПАМ по чл. 276, ал. 1, т. 16 ЗПФИ. Разпоредбите на чл. 13, ал. 1, т. 21 във връзка с чл. 15, ал. 1, т. 1 ЗКФН и чл. 276, ал. 1, т. 16 във връзка с чл. 279, ал. 1 са свързани с правомощията на КФН за прилагане на принудителни административни мерки, което не е спорно. Единствената посочена като нарушена разпоредба е тази на чл. 44 ЗПФИ, но същата съдържа десет хипотези, а органът не е конкретизирал коя от тях счита за нарушена. Липсата на такава яснота обосновава извод за немотивираност на акта. В съответствие с горното следва извода, че оспореното решение на КФН е постановено в нарушение на процесуалните правила, указващи задължителното съдържание на административния акт, доколкото процесното решение не съдържа изискуемите се от чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК фактически основания за издаване на акта. Така констатираното процесуално нарушение е от категорията на съществените такива, доколкото ограничава правото на защита на жалбоподателя и обосновава незаконосъобразност на административния акт на собствено основание. По изложените съображения изводът на първоинстанционния съд за законосъобразност на оспорения акт е неправилен, поради което решението му следва да бъде отменено. Делото е изяснено от фактическа страна, поради което решението на КФН следва да бъде отменено като незаконосъобразно. Разноски от страна на касатора не са претендирани, поради което не следва да бъдат присъждани. Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд