Решение № 10408 от 9.08.2017 г. на ВАС по адм. д. № 3324/2016 г.

Решение № 10408 от 9.08.2017 г. на ВАС по адм. д. № 3324/2016 г., V о., докладчик председателят Здравка Шуменска Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 121 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Образувано е по касационна жалба на началника на Дирекция за национален строителен контрол (ДНСК), чрез процесуален представител юрисконсулт П. А., против решение № 351 от 19.01.2016 г., постановено по адм. дело № 8936/2014 г. по описа на Административен съд - С.-град (АССГ). В касационната жалба са изложени съображения за неправилност на първоинстанционното решение поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания за отмяна по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Иска се отмяна на обжалваното решение и постановяване на ново решение по същество, с което да бъде отхвърлена жалбата на Д. И. И. - Б. срещу заповед № РД-15-0210/19.08.2014 г. на началника на ДНСК. Ответната страна по касационната жалба - Д. И. И. - Б., чрез пълномощник по делото адв. П. Ч., оспорва същата като неоснователна и моли съдебното решение да бъде оставено в сила като правилно и законосъобразно. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Поддържа становище, че независимо от припокриването на функции, задължения и изисквания на съкратената длъжност с тези за длъжността "началник на отдел" на новообразуваните отдели в Дирекция "Оперативна дейност и контрол" (Дирекция "ОДК"), ДНСК, налице е намаление на бройките на заеманата от служителя длъжност, което обуславя реално съкращаване на длъжността по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, в съответствие с което органът по назначаването законосъобразно е упражнил правото на едностранно прекратяване на служебното правоотношение със служителя. Върховният административен съд, пето отделение, след като прецени допустимостта на касационната жалба и наведеното отменително основание и с оглед на чл. 218 АПК, приема за установено следното от фактическа и правна страна: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211 АПК и от надлежна страна по чл. 210 АПК, а разгледана по същество е основателна. С обжалвания съдебен акт АССГ е отменил заповед № РД-15-0210/19.08.2014 г. на началника на ДНСК, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСЛ е прекратено служебното правоотношение с инж. Д. И. И. - Б. на длъжност началник на отдел "Вътрешен контрол, регистър консултанти" в Дирекция "ОДК", ДНСК, считано от 20.08.2014 г. За да постанови този резултат, първоинстанционният съд е приел, че по делото не се доказва съкращаване именно на длъжността, заемана от Д. И. И. - Б., поради факта, че присъщите на тази длъжност функции продължавали да съществуват в рамките на Дирекция "ОДК", ДНСК, макар и не в същата система. Приел е също така, че предвид сходното положение на служителите, заемащи длъжностите "началник на отдел" на съществувалите до структурните промени в сила от 19.08.2014 г. четири отдела в Дирекция "ОДК", тези служители е следвало да бъдат третирани еднакво, като спазването на принципа за равенство налагало подбор и мотивирана преценка въз основа на него. По тези съображения е извел решаващ извод за незаконосъобразност на оспорената заповед, издадена от началника на ДНСК, на основание чл. 146, т. 4 и т. 5 АПК - противоречие с материалноправните разпоредби и несъответствие с целта на закона. Настоящата касационна инстанция намира така постановеното решение на АССГ за неправилно като постановено при неправилно тълкуване и прилагане на закона. Законосъобразна е преценката на първоинстанционния съд за издаване на оспорената заповед от компетентен административен орган, при спазване на предвидените от закона изисквания за форма и съдържание и без да са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Несъответстващи на приложимия материален закон обаче са изводите на съда относно прекратяване на служебното правоотношение с Д. И. И. - Б. при недоказано наличие на материалноправните предпоставки по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл и в нарушение на целта на закона. Между страните липсва спор относно факти. Спорът е правен и се свежда до правилното тълкуване и прилагане на закона при извършване на правната оценка на релевантните за делото факти и обстоятелства - налице ли е реално съкращаване по смисъла на ЗДСл на длъжността, заемана от Д. И. И. - Б. до 19.08.2014 г., вследствие въведените в Дирекция "ОДК", ДНСК структурни промени, съгласно Длъжностно разписание в сила от 19.08.2014 г. Безспорно установено от събраните по делото доказателства е, че наредените със заповед № РД-13-202/19.08.2014 г. на началника на ДНСК структурни промени в Дирекция "ОДК", считано от 19.08.2014 г., се изразяват в преструктуриране и намаляване броя на отделите (от четири съгласно Длъжностно разписание в сила от 01.08.2014 г. на три съгласно Длъжностно разписание в сила от 19.08.2014 г.), което неминуемо води и до съкращаване на една от бройките за длъжността "началник на отдел" в рамките на Дирекцията. Същевременно на мястото на съкратената бройка за длъжността "началник на отдел" е открита нова щатна бройка за длъжността "главен инспектор" в отдел "Оперативна дейност" на Дирекция "ОДК", ДНСК. Анализът на така осъществените структурни промени в Дирекция "ОДК", ДНСК в съответствие с приложимата нормативна уредба води до обоснованото заключение, че началникът на ДНСК, при упражняване на правото си по чл. 2, ал. 3 ЗДСл, е извършил такива промени в рамките на нормативно определената структура и численост на персонала на ДНСК, в резултат на които е постигната целта за оптимизиране на работата и подобряване оперативното управление на дейностите в Дирекция "ОДК" посредством намаляване на ръководните длъжности и уеднаквяване броя на отделите в трите дирекции на Централното управление на ДНСК - по три отдела във всяка от дирекциите "Финансово, административно-правно и техническо обслужване", "Оперативна дейност и контрол" и "Строителен и устройствен контрол". Независимо от запазването на общия брой на длъжностните позиции в Дирекция "ОДК" - тридесет и една съгласно длъжностните разписания, действали до и след 19.08.2014 г., налице е намаляване на бройките за длъжността "началник на отдел", което съставлява хипотеза на реално съкращаване на длъжността по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. Без значение за опровергаване на така направения извод е и фактът, че част от функциите, задълженията и изискванията, присъщи на съкратената длъжност, са запазени и разпределени между длъжностите "началник на отдел" на новообразуваните отдели в Дирекция "ОДК" - "Вътрешен контрол и изпълнение", "Специализирано обслужване, регистър консултанти". Това преразпределение на функции и задължения от съкратената длъжност към началниците на новообразуваните отдели се налага именно с оглед оптимизиране изпълнението на възложените на Дирекция "ОДК" дейности и задачи, като за тази цел е решено да бъде съкратена една щатна бройка за длъжност на ръководно ниво (началник на отдел "Вътрешен контрол, регистър консултанти") и открита нова щатна бройка за длъжност на експертно ниво ("главен инспектор" в отдел "Оперативна дейност"). Не могат да бъдат споделени съображенията на първоинстанционния съд, съгласно които запазването на функциите на нормативно премахнатия отдел "Вътрешен контрол, регистър консултанти", както и на част от функциите и задълженията на съкратената длъжност началник на този отдел, обуславя запазване и на самата длъжност като система от функции, задължения и изисквания (по смисъла на чл. 2, ал. 1 от Наредба за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията). Както бе посочено по-горе, в конкретния случай са касае за настъпили длъжностни промени, целящи подобряване ефективността и организацията на работа в съответното административно звено, при което не се заличават изцяло функциите, поверени на съкратения отдел, но същите се разпределят между два от съществуващите занапред три отдела, като същевременно не е налице друга, нова или вече създадена длъжност, която да обединява присъщите на съкратената длъжност функции, задължения и изисквания. Съгласно дефиницията, дадена в чл. 2, ал. 1 от Наредба за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията, и трайната съдебна практика, длъжността в администрацията, освен нормативно определена позиция, съставлява и съвкупност от определени изисквания и критерии, функции и задължения, обединени от характеристиката "системност". Поради това при длъжностни промени, с които се премахва нормативно определена длъжност, за да е налице запазването й, следва да се установи, че друга длъжност, макар и носеща различно наименование, разкрива в еднаква или достатъчно висока степен същата система от функции, задължения и изисквания. След съпоставка на длъжностните характеристики на съкратената длъжност, заемана от Д. И. И. - Б., и длъжностите "началник на отдел" на новообразуваните отдели в Дирекция "ОДК" се установява, че функциите на първата продължават да съществуват, но не в същата система (както сам отбелязва самият първоинстанционен съд), т. е. нарушен е задължителният елемент "системност" на определението за длъжността като съвкупност от определени функции, задължения и изисквания. Като дава различна от така мотивираната в настоящото решение правна оценка на фактите по делото, административният съд извежда решаващ извод в противоречие с приложимия материален закон. Незаконосъобразно е и заключението на съда, че при процесното преструктуриране в Дирекция "ОДК" служителите, заемащи длъжността "началник на отдел", е следвало да бъдат третирани еднакво съобразно принципа на равенство по чл. 8, ал. 2 АПК, което налагало извършването на подбор и мотивирана преценка въз основа на него. В ЗДСл не е предвидено изискване за извършване на подбор при съкращаване на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от с. з. Органът по назначаването има право на преценка в условията на оперативна самостоятелност за това кои от лицата, изпълняващи длъжности от предвидените за съкращаване, да бъдат освободени, независимо от професионален опит, служебен стаж, квалификации и други критерии. Въпрос на преценка за целесъобразност на органа по назначаването е да определя вида на длъжностите и броя за всяка една от тях в рамките на нормативно определените с устройствения правилник на съответната администрация структура и обща численост на персонала (чл. 2, ал. 3 ЗДСл във връзка с чл. 11 от Закона за администрацията). В съответствие с така установените нормативни правила, началникът на ДНСК е извършил структурни промени, изразяващи се в намаляване броя на отделите в Дирекция "ОДК" и съкращаване на една щатна бройка за длъжността "началник на отдел", на мястото на която е създадена нова щатна бройка за експертната длъжност "главен инспектор" в отдел "Оперативна дейност". Органът по назначаване не дължи мотивиране на решението си за това коя от няколкото длъжности да бъде премахната, съответно трансформирана в рамките на общата численост. За началника на ДНСК не е налице и задължение да извършва подбор между служителите, изпълняващи длъжността "началник отдел". Незаконосъобразно е заключението на административния съд и относно противоречието с целта на закона на оспореното прекратяване на служебното правоотношение с Д. И. И. - Б. Структурните промени в Дирекция "ОДК" са предприети в рамките на законоустановените правомощия на органа по назначаването и съответстват на целите за оптимизиране на администрацията чрез окрупняване на структурните звена и намаляване броя на длъжностите с ръководни функции, залегнали в Стратегията за развитие на държавната администрация 2014 г. - 2020 г. При тези данни, следва да се приеме, че заповед № РД-15-0210/19.08.2014 г. на началника на ДНСК за прекратяване на служебното правоотношение с Д. И. И. - Б. е издадена след осъществяване на предпоставките по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл - налице е реално съкращаване на длъжността, извършено по законоустановения ред от компетентен орган, и в съответствие с целта на закона. С оглед гореизложеното, административният съд, като приел, че оспорената пред него заповед е незаконосъобразна на основание чл. 146, т. 4 и т. 5 АПК, постановил неправилно съдебно решение. Същото следва да бъде отменено. В хода на съдебното производство съдът не е допуснал съществени нарушения на съдопроизводствените правила, които да налагат връщане на делото за ново разглеждане. Делото е изяснено от фактическа и правна страна. Спорът следва да бъде решен по същество от настоящата инстанция, като се отхвърли жалбата на Д. И. И. - Б. срещу заповед № РД-15-0210/19.08.2014 г. на началника на ДНСК за прекратяване на служебното й правоотношение. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, пр. 2 и чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение