Решение № 13733 от 17.12.2024 г. на ВАС по адм. д. № 7907/2024 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Сдружение "Бизнес център - Марица", чрез пълномощник, против решение 2999 от 19.07.2024 г., постановено по адм.д. 218/2024 г. на Административен съд - Хасково, с което съдът е отхвърлил подадената от сдружението жалба срещу решение РД 02-14-112/02.02.2024 г. на ръководителя на Националния орган (НО) по Програма за трансгранично сътрудничество ИНТЕРРЕГ V-A "Гърция - България 2014-2020" за определяне на финансова корекция. Според касатора решението е нищожно, недопутимо и неправилно поради допуснато от съда съществено нарушение на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 1, 2 и 3 АПК. Касационният жалбоподател твърди, че съдът не е извършил проверка относно валидното подписване на административния акт с електронен подпис, поради което е достигал до необоснован извод относно компетентността на органа и формата на акта. Твърди, че ползваният формат на подписване по никакъв начин не удостоверява, че е налице действителен подпис и от представените по делото доказателства не се установява кой е авторът на подписа на електронния документ. Според касатора решението за определяне на финансова корекция не му в връчено в оригинал, а само копие на хартиен носител, въпреки че е създадено като електронен документ. Твърди също, че липсва правно основание за прилагане на Закона за управление на средствата от европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ), като сочи, че е осъществена недопустима процедура, която не е регулирана от закона при издаването на акта. Сочи, че конкретното възлагане е извън приложимите процедури по реда на ЗУСЕФСУ. Релевира доводи и за материална незаконосъобразност на решението на първоинстанционния съд. Твърди, че съдът не се е произнесъл по отношение на възражението му, свързано с обстоятелството, че не може да се определя финансова корекция по отношение на неверифицирани суми. Сочи, че не е нанесена вреда на средствата от ЕСИФ, тъй като разходът извършен от бенефициера не е платен, а е отказана верификация на средствата. Поддържа довода си, че не е установен конфликт на интереси по смисъла на чл. 61 от Регламент (ЕС) 2018/1046, тъй като решението за подписване на договори с лица, сред които и А. Н. - П. е взето с мнозинство, а не еднолично. Сочи относима според него практика на ВАС. Според касаторът сключването на граждански договори с лица, за които е допустимо сключването на трудови договори, не следва да съставлява ситуация на конфликт на интереси. Оспорва правната квалификация на нередността и определената финансова корекция. По подробно изложени възражения иска отмяна на обжалваното решение. Претендира разноски по приложен списък. Ответникът ръководителят на Управляващия орган (УО) по Програма за трансгранично сътрудничество ИНТЕРРЕГ V-A "Гърция - България 2014-2020", чрез пълномощник, оспорва касационната жалба по съображения, изложени в писмен отговор. Претендира разноски за защита от юрисконсулт и прави възражение за прекомерност на исканите от касационния жалбоподател разноски. Представителят на Върховната прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното: Страните не спорят по фактите. Спорът е по приложението на закона. Съдът е установил, че по Програма за сътрудничество ИНТЕРРЕГ V-А Гърция - България 2014-2020 между Управляващия орган на Оперативните програми по цел "Европейско териториално сътрудничество на Министерството на развитието и инвестициите на Република Гърция и Сдружение "Бизнес център - Марица", като водещ бенефициер по проект "EURO bio REGION MARITZA EVROS EU 2 BIO Инвестиционен приоритет 3а" е сключен договор за субсидия от 13.01.2021 г. Съгласно т.1.1 от договора на водещия бенефициер се предоставя субсидия за изпълнение на проекта, одобрен съгласно решението, взето от Комитета за наблюдение на Програмата за сътрудничество. Според т.1.3 водещият бенефициер поема задължението да изпълни проекта в сътрудничество с още един бенефициер Федерация на професионални, занаятчийски и търговски асоциации на ЕС. На основание договора за субсидия между водещия бенефициер и бенефициера е сключено споразумение за партньорство. Видно от справка в Регистъра на юридическите лица с нестопанска цел, Сдружение "Бизнес център - Марица", е регистрирано като юридическо лице с нестопанска цел. Органи на управление на сдружението са: Общо събрание (ОС), Управителен съвет (УС), Председател на УС и Контрольор. Членове на УС са Р. Г. Й. председател на УС, А. С. Н.-П. зам. председател на УС и Ж. Д. Х. - зам. председател на УС. Общото събрание на сдружението се състои от 7 негови членове, сред които и тримата членове на УС. Във връзка с изпълнението на дейностите по проекта между Сдружение Бизнес център - Марица , представлявано от Ж. Д. Х., от една страна, и А. С. Н.-П., от друга, е сключен граждански договор, с който сдружението е възложило на А. Н.-П. дейности по горепосочения проект - услуги на стойност 8 957 лв. По регистриран сигнал за нередност ръководителят на НО е извършил проверка, изложил е констатациите си в изготвен доклад на помощния орган, с който е запознал бенефициера. Последният е подал възражение срещу направените констатации. С оспореното пред първоинстанционния съд решение РД-02-14-112/02.02.2024 г. ръководителят на НО е приел, че при провеждане на процедурата бенефициерът е допуснал нарушение на чл. 70, ал. 1, т. 1 от ЗУСЕФСУ, вр. с чл. 61 от Регламент 2018/1046. Посочил е, че бенефициерът е допуснал конфликт на интереси, доколкото се установява връзка между дружеството-бенефициер и изпълнителя по гражданския договор. Според органа А. С. Н.-П., като частно лице изпълнител по гражданския договор, обект на извършената проверка, същевременно е и член на сдружението, с право на глас в общото събрание и като заместник- председател на бенефициера Сдружение "Бизнес център - Марица" и член на работния екип по проекта и Ж. Д. Х., която е заместник - председател (заедно с А. С. Н.-П.) на сдружението, се намират в конфликт на интереси. Установяването на факта, че едно лице изпълнява едновременно функциите на възлагащ и изпълнител, е обосновало изводът на органа, че възложителят е допуснал конфликт на интереси с изпълнителя. В случая бенефициерът е бил длъжен да преустанови всяка дейност, която може да опорочи обективното и безпристрастно вземане на решение. Според административния орган е доказан икономически и частен интерес на бенефициера. Констатираното нарушения на националния закон органът е посочил като нередност по т. 1 от Приложение 2 към Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (загл. на Наредбата изм. ДВ, бр. 59 от 2024 год.) (Наредбата), за която е определил финансова корекция от 100% върху стойността на допустимите разходи по граждански договор от 03.04.2023 г. сключен с А. С. Н. П., на стойност 8 957 лв. Първоинстанционният съд е приел, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в предвидената в чл. 73, ал. 1 ЗУСЕФСУ писмена форма, при спазване на административнопроизводствените правила и в съответствие с материалноправните разпоредби. В отсъствие на спор за факти съдът е обосновал извод, че е изпълнен съставът на нередност по т. 1 от Приложение 2 към Наредбата, за която законосъобразно органът е определил финансова корекция, поради което е отхвърлил подадената от Сдружение "Бизнес център - Марица" като неоснователна. Съдът е приел за неоснователно възражението на жалбоподателя за нищожност на акта. Посочил е, че решението е издадено с валиден електронен подпис, а начинът на връчване на решението не обосновава извод за нищожността му, тъй като по отношение на връчения акт е упражнено в срок правото на жалба. Според административния съд е безспорно обстоятелството, че А. С. Н.-П. е член на УС на Сдружението и с нея жалбоподателят, партньор по проекта, в качеството на възложител е сключил договор, т.е. били налице данни за свързаност. Последната е участвала във вземането на решението от 27.01.2023 г., като по делото не се установява безспорно, че тя е гласувала въздържал се . Съдът е посочил, че установената връзка обуславяля наличието на интерес, който опорочава безпристрастното и обективно упражняване на функциите на финансов участник в изпълнението на бюджета на Съюза, като частният интерес, който възниква, води до облага от материален характер (доход в пари и имущество) за свързаното с бенефициера лице. Възложителят и изпълнителят били свързани лице, което влияело както по отношение възлагането на услугата по договора, така и по нейното изпълнение. Съдът е обосновал, че частният интерес на бенефициера, който възниква в следствие на облага от материален характер за свързаното с него лице, съставлява достатъчно основание за наличието на конфликт на интереси. Посочил е, че размерът на финансовата корекция е законосъобразно определен на основание Приложение 2, т. 1 от Наредбата за посочване на нередности. Приел е за неоснователно възражението на жалбоподателя, че не е осъществен един от елементите от фактическия състав на нередността, а именно вредата, доколкото разходите по договора са приети от органа като недопустими и не са верифицирани. С тези мотиви е отхвърлил жалбата като неоснователна. Касационният съдебен състав приема обжалваното решение за неправилно. Правилни са изводите на съда за компетентността на органа, формата на издадения акт и спазената от органа процедура по издаването му. Неправилен е изводът за съответствие на акта с материалноправните разпоредби и целта на закона. Неоснователни са доводите на касатора за нищожност на акта поради некомпетентност на издателя и неспазена формата за издаването му. Процесният административен акт, независимо от прилагането му към представената на съда административна преписка на хартиен носител, е създаден като електронен документ по смисъла на чл. 3 от Закона за електронния документ и електронните удостоверителни услуги (ЗЕДЕУУ). Решението е подписано с квалифициран електронен подпис. Проверка за валидността на електронните документи може да се извърши през Системата за електронно валидиране, разработена и поддържана от Държавна агенция Електронно управление . В административния акт на последната му страница е посочен формат на електронния подпис: .p7s, т.е. файлът е подписан с detached signature (документ и подпис в отделни файлове). В тази връзка е представен оптичен носител - 1 бр. CD, при визуализацията на който се установява, че дискът съдържа файл на административния акт с формат ".docx" и файл със същото наименование, съдържащ електронния подпис във формат "PKCS#7 Signature". Следователно административният акт е валидно подписан с електронен подпис от неговия издател М. С. О.. Компетентността на издателя на решението е доказана с представената заповед РД-02-14-684/28.06.2023 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, съгласно която на М. О. - директор на дирекция Управление и териториално сътрудничество е възложено да изпълнява функциите на ръководител на УО по програмите за териториално сътрудничество ИНТЕРРЕГ V-A Гърция - България 2014-2020 в пълен обем, действаща към датата на издаване на процесното решение 02.02.2024 г. Връчването на акта на неговия адресат на хартиен носител няма отношение към валидността на акта. Неоснователни са и доводите на касационния жалбоподател за недопустимост на съдебното решение. Изложените в тази насока аргументи, че съдът е формирал неправилен извод за валидност на административния акт, са неотносими към това касационно основание. Посочените аргументи имат отношение към правилността на съдебното решение и по-конкретно към приложението на материалния закон. Неоснователно е и възражението на касатора, че е налице недопустима процедура поради липса на правно основание за прилагане на ЗУСЕФСУ. В акта ясно е посочено, че нарушението се състои в сключване на договор в условията на конфликт на интереси, като нарушението е разгледано в контекста на определението за нередност. Доколкото става дума за конфликт на интереси по отношение на "бенефициер" (последният не е възложител по ЗОП и дефиницията на конфликт на интереси по ЗОП в случая не намира приложение), конфликтът е възможен именно във връзка с разходването на получените от бенефициера средства. С оглед на член 6 от Регламент 1303/2013 бенефициерът трябва да разходва получените средства от ЕСИФ законосъобразно, в случая това значи средствата, платени по договорите, да бъдат в съответствие с приложимото право и в частност с чл. 61 от Регламент 2018/1046. Касационната инстанция приема за правилен извода, че административният орган не е допуснал нарушение на административно производствените правила относно процедурата, предвидена в чл. 69 ЗУСЕФСУ. Предвид дадената възможност на бенефициера да представи своите писмени възражения по основателността и размера на финансовата корекция и при необходимост да приложи доказателства, при издаването на акта не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Актът съдържа подробни фактически и правни основания. Спорът е за съответствието на решението на ръководителя на НО с материалноправните разпоредби и конкретно дали чрез установените от органа факти на свързаност е осъществен състав на конфликт на интереси по смисъла на чл. 61 от Регламент 2018/1046. Понятието "конфликт на интереси" по смисъла на чл. 61 от Регламент (ЕС) 2018/1046 е свързано с принципите на добро финансово управление, прозрачност и равно третиране. Когато в такива норми е предвидено задължение за добро финансово управление, прозрачност и равно третиране, това включва целенасочени действия за справяне с конфликти на интереси, т.е. със случаи, при които лицата, участващи в изпълнението на бюджета, са в една от ситуациите, посочени в член 61 от Регламента, а именно когато способността на лицето да изпълнява ролята си безпристрастно и обективно е "опорочена по причини, свързани със семейния и емоционалния живот, политическа или национална принадлежност, икономически интерес или всякакъв друг пряк или косвен личен интерес". В т. 3.2.3 от Насоките на Европейската комисия относно избягването и управлението на конфликти на интереси съгласно Финансовия регламент (2021/С 121/01) се съдържа понятието "обективно". Съществуването на ситуация, която обективно се възприема като конфликт на интереси, се оценява независимо от намерението на заинтересованото лице. Предполагаемият конфликт на интереси по смисъла на чл. 61 от Регламент 2018/1046 е свързан с обективни обстоятелства, засягащи доверието в безпристрастността. То включва подлежащи на проверка фактически данни единствено за наличие на връзки между функциите и съответния интерес (решение 10906 от 09.11.2023 по адм.д. 5527/2023 г. на ВАС). Разпоредбата на чл. 61, т.3 от Регламента включва няколко хипотези на конфликт на интереси. Хипотезата при опорочаване на принципа за безпристрастност и обективност "по всякакъв друг пряк или косвен личен интерес" е по-широка и в този случай органът би бил задължен да изследва съдържанието на такава твърдяна връзка. Възприетият от органа факт, че едно лице изпълнява едновременно функциите на възлагащ и изпълнител по договора, като достатъчен да обоснове конфликт на интереси при сключването му във връзка с изпълнението на проекта в случая е неправилен. Задължението на държавите членки за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси следва от установените в член 63 от Регламент 2018/1046 техни задължения по споделеното управление, каквото с оглед на член 4, параграф 7 от Регламент (ЕС) 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) 1083/2006 на Съвета (Регламент 1303/2013), е управлението на Европейските структурни и инвестиционни фондове/ЕФСУ по смисъла на чл. 1, ал. 2 ЗУСЕФСУ. В съответствие със задълженията си, произтичащи от споделеното управление, националният законодател в член 2, ал. 2 ЗУСЕФСУ изрично е въвел забраната за конфликт на интереси при управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове при това със смисъла и съдържанието на член 61 от Регламент 2018/1046. В Насоките на Европейската комисия относно избягването и управлението на конфликти на интереси съгласно Финансовия регламент (2021/С 121/01) е посочено, че чл. 61 от Регламент 2018/1046 е пряко приложим в държавите членки, доколкото те участват в изпълнението на бюджета на ЕС. Направеният анализ на доказателствата води до извод за недоказаност на сочения от административния орган конфликт на интереси по смисъла на чл. 61 от Регламент (ЕС) 2018/1046, който е предполагаем чрез обективни обстоятелства и факти, които могат да бъдат проверени и които установяват връзки, икономическа свързаност между функциите и съответния интерес; интерес, който дава необосновано предимство чрез достъп до информация на планирани поръчки, независимо от дадените публичност и прозрачност на обявата за участие в процедурата по повод избора на изпълнител. Безспорно е установено, че Сдружение "Бизнес център - Марица", е регистрирано като юридическо лице с нестопанска цел и органи на управление на сдружението са: Общо събрание, Управителен съвет, Председател на УС и Контрольор. Безспорно е, че лицето А. С. Н.-П. е зам. председател на Управителния съвет. Мотивът на административния орган за установена свързаност между А. С. Н.-П. - зам. председател на Управителния съвет на Сдружение "Бизнес център - Марица" и сключения именно с нея граждански договор за услуги по проекта не изпълва състава на посоченото в акта нарушение. В случая Сдружение "Бизнес център - Марица" не е извършило незаконосъобразни действия, сключвайки граждански договор срещу съответно възнаграждение с лицето А. С. Н.-П.. Друг въпрос е дали получаването на това възнаграждение би било в съответствие с условията на финансиращата програма. Предвид член 6 от Регламент 1303/2013 бенефициерът трябва да разходва получените средства от ЕСИФ законосъобразно, а това значи средствата, платени по договора, да бъдат в съответствие с приложимото право и в частност с чл. 61 от Регламент 2018/1046. В случая твърденията на органа не са във връзка с допустимостта и основателността на направени по проекта разходи. Установените с акта безспорни факти не изпълват хипотезата на нарушение по чл. 70, ал. 1, т. 1 ЗУСЕФСУ, следователно не е допусната нередност по т. 1 от Приложение 2 към Наредбата за посочване на нередности, за която да бъде определена финансова корекция. Липсата на нарушение прави безпредметна проверката за правилното му квалифициране като нередност и съответно относно размера на финансовата корекция. Предвид изложеното решението на първоинстанционния съд следва да бъде отменено като постановено в нарушение на материалния закон. Вместо него, по същество, следва да бъде постановено друго, с което оспореният административен акт на ръководителя на НО бъде отменен като незаконосъобразен. С оглед изхода на правния спор своевременно направеното от пълномощника на касатора искане за разноските е основателно. Същото е доказано по размер, предвид приложените към представения списък за разноски документи за реализирането им. В полза на Сдружение "Бизнес център - Марица" следва да бъдат присъдени съдебни разноски в размер на 71, 66 лв. за платена държавна такса пред касационната инстанция. Направеното от ръководителя на Националния орган на Програма за трансгранично сътрудничество ИНТЕРРЕГ V-А Гърция - България 2014-2020 в писменото становище по делото възражение за прекомерност на претендираните от другата страна съдебни разноски е бланкетно, немотивирано и по същество неоснователно, предвид поисканата за присъждане само заплатената държавна такса в производството. Воден от горното, Върховният административен съд