Решение № 5201 от 24.4.2024 г. на ВАС по адм. д. № 103/2024 г.

Производството е по чл. 208 и следващите АПК. Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Агенцията за публичните предприятия и контрол, чрез неговия пълномощник срещу решение 6483 от 31.10.2023 г. по адм. дело 4520/2023 г. на Административен съд София-град. Счита обжалваното решение за неправилно като постановено при наличие на касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК, без да сочи конкретни от тях. Претендира от съда отмяната му и постановяване на ново по съществото на спора, с което да се отхвърли жалбата срещу издадената от касатора заповед и да му се присъдят разноски по делото. Ответната страна М. Дончева чрез своя процесуален представител намира касационната жалба за неоснователна и претендира присъждане на сторените от нея разноски пред касационната инстанция. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за правилност на съдебното решение. Касационната жалба е подадена в срок и е процесуално допустима. За да се произнесе по съществото на касационната жалба, разгледана съгласно чл. 218, ал. 1 АПК с оглед наведените основания за отмяна, настоящата инстанция взе предвид: Първоинстанционният съд е бил сезиран с жалба от М. Дончева срещу заповед 17/24.04.2023 г., издадена от изпълнителния директор на Агенцията за публичните предприятия и контрол, с която на основание чл. 107, ал. 2 и чл. 108 от Закона за държавния служител (ЗДСл) и във връзка с Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация (НУРОИСДА), е прекратено служебното правоотношение на оспорващата на длъжност директор на дирекция Административна при Агенция за публичните предприятия и контрол, считано от 24.04.2023 г., поради получена на 31.03.2023 г. най-ниска годишна оценка на изпълнението на длъжността неприемливо изпълнение. С обжалваното решение съдът е отменил оспорената заповед. За да постанови този резултат, решаващият съд е развил следните доводи: Оспорената заповед е издадена от компетентен орган, но при допуснати съществени нарушения на процедурата по оценяването по чл. 107, ал. 2 ЗДСл, които да са основание за неговата отмяна. Пороците обхващат изискванията за изготвяне на работен план, провеждането на междинната среща, както и несъответствието на дадената при нея оценка с тази от заключителната среща и определяне на годишна оценка на изпълнението на длъжността. По този начин са нарушени изискванията на чл. 76, ал. 6 ЗДСл и на чл. 1, ал. 2, чл. 12, ал. 2 и ал. 3 НУРОИСДА. Така постановеното решение е обосновано. В този аспект съдът е обсъдил всички доказателства по делото в тяхната съвкупност и съотносимост. Приетите за установени фактически констатации се подкрепят от доказателствата по делото. Такава е и фактическата констатация, че според представената по делото длъжностна характеристика за директора на дирекция Административна, същият е непосредствено подчинен на изпълнителния директор и главния секретар на АППК. Съгласно индивидуален работен план за 2021 г., междинна среща от 02.07.2021 г. и годишна среща от 27.01.2022 г., за предходния атестационен период служителката е получила максимална оценка - изпълнението надвишава изискванията. На междинна среща на 25.07.2022 г. в текущия атестационен период, Дончева е получила коментари от оценяващия ръководител за изпълняване на заложените в работния план цели, при положени максимални усилия и отговорност във връзка с изпълнението на всички поставени задачи в работния план, както и по отношение организацията и координацията в дирекция Административна, с позитивна нагласа и активно отношение към работата, като проявява аналитичност и креативност. Оспорената заповед е издадена по повод поставена оценка неприемливо изпълнение на служителя при годишната оценка на изпълнението проведена на 20.03.2023 г., след състоялата се на тази дата заключителна среща, придружено от коментар на контролиращия ръководител с оценка неприемливо изпълнение с мотиви от 31.03.2023 г. Оценката на оценяващия ръководител за неприемливо изпълнение на задълженията е обоснована: по т. 1 от индивидуалния работен план (ИРП) на служителя с липса на стартирана вътрешна процедура за провеждане на обществена поръчка за доставка на нетна електрическа енергия и избор на координатор за балансираща група на свободния пазар на електроенергия, в резултат на което се е стигнало до преминаване на доставките на електроенергия към АППК към доставчик от последна инстанция; по т. 2 от ИРП често оспорване на препоръките и бележките на лицето, изпълняващо функциите по финансов контрол в АППК, като по този начин се предизвикват конфликти и се забавя и затруднява процеса на организация по изготвяне, съгласуване и одобряване на документите; по т. 3 от ИРП оспорва задълженията си по отношение на автопарка на АППК; по т. 4 от ИРП неглижиране на участието в работната група (по изпълнението на мерките, предвидени с Риск-регистъра за 2020 г.), неизпълнение на задължения във връзка с идентифициране на рисковете, отнасящи се до дирекция Административна, като по този начин тежестта от тази дейност е прехвърлена на други членове на групата; по т. 5 от ИРП служителят често е допускал лоша комуникация с ръководителите на останалите звена в АППК, водеща до конфликтни ситуации и затрудняване на работните процеси, не е създал необходимата организация във връзка с изпълнението на задълженията на АППК, предписани в т. 3 и т. 4 от Констативен протокол от 27.10.2021 г. на Държавна агенция Архиви, не е създал организация на всички дейности по Рамков договор 19/21.08.2020 г. между АППК и Информационно обслужване АД, като част от тях са извършвани от други директори, след назначаването на служител на длъжност младши експерт в дирекцията не са предприети ефективни действия по въвеждането му в работния процес, поради което назначения служител изпълнява непълноценно задълженията си по длъжността, в някои от изброените случаи изискуемите документи са изработени некачествено; по т. 6 от ИРП е налице неглижиране на темите и въпросите, касаещи работата на комисия Антикорупция, където организацията е осъществявана от други дирекции и от главния секретар; служителят е показал за преобладаващата част от компетентностите, изискващи се за длъжността, знания умение и поведение, неотговарящи на изискванията в приложение 1 и 1а НУРОИСДА: по отношение на изискуемата стратегическа компетентност, служителят често не обръща внимание на събития и процеси, които имат ключово значение за бъдещето на АППК, затруднява се при определяне на стратегически цели и планове, няма ясни приоритети и често допуска нецелесъобразно разпределение на ресурсите; по отношение изискуемата лидерска компетентност, служителят често се държи грубо и с неуважение към служителите, обикновено не разяснява целите и не информира служителите за предстоящи промени, рядко делегира важни задачи и правомощия, често променя позицията си и избягва да поема отговорност за получените негативни резултати, пренебрегва необходимостта от мотивиране на служителите; по отношение изискуемата управленска компетентност, служителят се затруднява да формулира реалистични и ясни цели и отговорности на служителите, плановете на дирекция Административна често не съответстват или не са обвързани със стратегическите цели на АППК, не умее да приоритизира задачите и често ги възлага на неподходящи изпълнители, не осигурява добра координация между служителите, често упражнява слаб контрол върху изпълнението на задачите, рядко успява да намери ефективно решение и обикновено се нуждае от помощ при справяне с проблемите; по отношение на изискуемата компетентност за ориентация към резултати, служителят често определя нереалистични срокове и пренебрегва изискванията за качество, често не използва наличните ресурси по ефективен начин, в много случаи не е добре информиран за изпълнението на задачите, като създава риск за пропускане на важни срокове, а в някои случаи пропуска такива, не търси и рядко дава обратна информация на заинтересуваните страни, лесно се отказва при възникнали проблеми и затруднения, често не търси начини на повишаване на продуктивността и качеството на работата; по отношение изискуемата компетентност за преговори и убеждаване, служителят представя становища, които не са добре структурирани и обосновани, рядко постига съгласие при водене на преговори, не съобразява стила си на комуникация с нивото и реакциите на участниците в срещи и дискусии, при участие в дискусии и водене преговори прекъсва другите, не уважава мнението им и не им дава възможност да го изразят; по отношение изискуемата компетентност за работа в екип служителят обикновено не разяснява добре целите на служителите в дирекцията и пренебрегва определянето на общи правила за работа, често пропуска да разпредели задълженията, в повечето случаи не успява да изгради добри работни взаимоотношения с колегите, често е нетолерантен към различни гледни точки, в случай на необходимост рядко оказва подкрепа на другите, не е склонен да споделя полезна информация и знания, често подценява приноса на колегите; по отношение на изискуемата дигитална компетентност, служителят не ползва софтуерните счетоводни продукти, с които работи счетоводният екип, който е част от дирекцията. Контролиращият ръководител също е изложил мотиви за неизпълнение на целите по индивидуалния работен план и изискваните от служителите компетентности от служителите на ръководни длъжности съгласно приложение 1 и 1а НУРОИСДА. Служителят в полето за коментар е изразил несъгласие с поставената оценка и изложените мотиви, като е подал и отделно писмено възражение. Съгласно чл. 107, ал. 2 от ЗДСл органът по назначаването може да прекрати служебното правоотношение без предизвестие с държавен служител, получил възможно най-ниската годишна оценка на изпълнението на длъжността, в едномесечен срок от получаване на окончателната оценка. Редът за оценяване на изпълнението на длъжността се определя с наредба на Министерския съвет чл. 76, ал. 11 ЗДСл. По реда на чл. 3, ал. 2 от НУРОИСДА ежегодното оценяване на изпълнението на длъжността на всеки служител в държавната администрация се извършва от оценяващ ръководител под наблюдението и контрола на контролиращ ръководител и на синдикалната организация на работниците и служителите в администрацията. Според чл. 76, ал. 2 ЗДСл, повторено и в чл. 6, ал. 1 НУРОИСДА, оценяването на изпълнението на длъжността обхваща периода от 01 януари до 31 декември на съответната година, а съгласно чл. 8, ал. 1 НУРОИСДА за служителите на ръководни длъжности, каквато в случая е заемала оспорващата, включва следните етапи: 1. изготвяне и съгласуване на индивидуален работен план в началото на периода; 2. междинна среща и 3. заключителна среща и определяне на годишна оценка на изпълнението на длъжността. Според чл. 9, ал. 1 от НУРОИСДА изготвянето и съгласуването на индивидуалния работен план се извършват съвместно от оценяващия ръководител и от оценявания, като се отчитат основната цел, преките задължения, управляваните ресурси и компетентностите, определени в длъжностната характеристика на длъжността, заемана от оценявания. Съгласно ал. 2 от същата разпоредба в индивидуалния работен план се определят целите, срокът и изискванията/критериите за изпълнението, които оценяваният трябва да постигне през периода. Годишната оценка следва да е извършена от оценяващия ръководител безпристрастно и компетентно въз основа на обективно установими факти и обстоятелства (чл. 18 от НУРОИСДА), да е мотивирана (чл. 18 и чл. 20 от НУРОИСДА) и да намери отражение в съответния формуляр по образец (чл. 19, ал. 1, т. 1 във връзка с приложение 2 от НУРОИСДА. За поставяне на оценка Неприемливо изпълнение, следва да са налице едновременно двете условия на чл. 16, т. 5, б. а и б. б НУРОИСДА служителят не е изпълнил преобладаващата част от целите в индивидуалния си работен план на нивото на изискванията/критериите, определени в него, като неизпълнението е предизвикано от обстоятелства, зависещи от служителя; е показал за преобладаващата част от компетентностите знания, умения и поведение, неотговарящи на изискванията в приложение 1 и приложение 1а от НУРОИСДА. Спрямо установените фактически констатации съдът правилно е приложил материалния закон, поради което решението е и материалнозаконосъобразно. В този смисъл изводът му за материална незаконосъобразност на обжалваната заповед се споделя и от касационната инстанция. Процедурата по атестиране действително е проведена при съществени нарушения на административнопроизводствените правила. При изготвяне на индивидуалния работен план е нарушена разпоредбата на чл. 76, ал. 6 ЗДСл и чл. 9 НУРОИСДА. В представения по делото индивидуален работен план са посочени общи задължения за служител на такава позиция, а не конкретни, постижими и измерими по обем, качество и срокове цели, което е довело до невъзможност за извършване на мотивирана оценка на изпълнението на длъжността. Броят на заложените в него цели е девет, което надхвърля ограничението за най-много седем броя цели, въведено с чл. 9, ал. 4 НУРОИСДА. Съдържанието на индивидуалния работен план в графа описание на целите в една част преразказва преки задължения на жалбоподателя по т. V от длъжностната характеристика за заеманата от жалбоподателката длъжност директор на дирекция Аминистративна, а в друга единствено сочи участието на служителя в различни дейности на агенцията или за изготвянето на доклади. Така разработеният индивидуален работен план не позволява извършването на оценка за качеството на изпълнената от служителя работа за атестационния период, която оценка съгласно чл. 14, ал. 1 НУРОИСДА следва да отчита степента на постигане на целите от индивидуалния работен план и показаните компетентности. С административната преписка е представен коментар на оценяващия ръководител от проведената на 26.07.2022 г. междинна среща, в който изрично е отбелязано изпълнение от служителката на поставените в работния план цели, полагане на максимални усилия и отговорност във връзка с изпълнението на всички поставени задачи в работния план както и по отношение на организацията и координацията в дирекция Административна, с позитивна нагласа и активно отношение на работата, като проявява аналитичност и креативност. Със сходно съдържание са коментарът от междинната атестационна среща през 2021 г. и мотивите на годишната оценка за същата година. Следователно, с проведената междинна среща през 2022 г. не са отправени оплаквания към жалбоподателката по повод изпълнение на служебните й задължения или за конкретни нейни действия, който се нуждаят от корекция, съгласно изискването на чл. 12, ал. 3 от НУРОИСДА. В мотивната част от годишната оценка на държавния служител е посочено, че се наблюдава сериозно влошаване на качеството на изпълнение на задълженията на служителя през второто полугодие на 2022 г. в сравнение с изпълнението им през първото. Въпреки това, в по-голямата си част мотивите за постановяване на най-ниската възможна оценка почиват на общи твърдения за забавяне, затрудняване, неучастие или лоша комуникация и грубо поведение на служителя. Част от оплакванията, включително и тези на разпитаните по делото свидетели, касаят периоди преди провеждането на междинната атестационна среща, но не фигурират сред съображенията на оценяващия ръководител. Последният е бил длъжен да извърши оценката на изпълнението на длъжността безпристрастно и компетентно въз основа на обективно установими факти и обстоятелства - чл. 76, ал. 7 от ЗДСл. Не е налице констатираното от първоинстанционния съд нарушение на изискването по чл. 3, ал. 2 НУРОИСДА - оценяването на изпълнението на длъжността на всеки служител в държавната администрация да се извършва от оценяващия ръководител под наблюдението и контрола на контролиращ ръководител и на синдикалната организация на работниците и служителите в администрацията. В случая на проведената на 26.07.2022 г. междинна среща като оценяващ ръководител е участвал изпълнителния директор на агенцията, който по закон се явява контролиращият ръководител. Нарушението не е съществено, доколкото по т. 2 от длъжностната характеристика на служителката, заеманата от нея длъжност е непосредствено подчинена както на главния секретар, така и на изпълнителния директор на АППК. Предвид изложеното, правилен е и изводът на съда, че заповедта за прекратяване на служебното правоотношение на държавния служител е незаконосъобразна. Решението като правилно следва да се остави в сила. С оглед изхода на спора пред касационната инстанция, в полза на ответника М. Дончева следва да се присъдят направените и своевременно претендирани разноски, представляващи адвокатско възнаграждение в размер на 1000 (хиляда) лева. Воден от горното, Върховният административен съд, второ отделение,