Решение № 3659 от 17.03.2014 г. на ВАС по адм. д. № 16143/2013 г.

Решение № 3659 от 17.03.2014 г. на ВАС по адм. д. № 16143/2013 г., VI о., докладчик съдията Анелия Ананиева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Кирил Димитров Палазов от гр. София, срещу решение № 5890 от 26.09.2013 г., постановено по адм. дело № 7412/2012 г. по описа на Административен съд София - град, с което е отхвърлена жалбата му срещу заповед № РД-08-482 от 08.05.2012 г. на кмета на Столична община. Касаторът поддържа доводи за неправилност на съдебното решение поради нарушение на материалния и процесуалния закони - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Твърди, че неправилно съдът е отхвърлил жалбата му против заповед № РД-08-482/08.05.2012 г. на кмета на Столична община, като излага подробни съображения за нарушения при прилагането на чл. 51, ал. 6 и приложение № 11 на Наредбата за организация на движението на територията на Столична община и противоречието им с норми от по-висш ранг. Прави искане за неговата отмяна и да се постанови друг съдебен акт, с който да се отмени оспорената заповед на кмета на Столична община. Ответникът - кметът на Столична община, чрез юрк. Никова като процесуален представител изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неправилност на обжалваното решение. Върховният административен съд, шесто отделение, след като обсъди доводите в касационната жалба, становищата на страните и данните по делото, приема следното: Касационната жалба е процесуално допустима, като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и от надлежна страна, за която обжалваното решение е неблагоприятно. Разгледана по същество, е основателна по следните съображения: Предмет на съдебен контрол пред Административен съд София - град е заповед № РД-08-482 от 08.05.2012 г. на кмета на Столична община, с която е отказано на Кирил Димитров Палазов издаване на карта за преференциално паркиране на ППС, превозващо хора с увреждания в паркингите общинска собственост и в "Синя зона" на определените и обозначени за целта места по съображение, че лицето не отговаря на критериите по приложение № 11 към чл. 51, ал. 6 от Наредбата за организация на движението на територията на Столична община (НОДТСО). От фактическа страна е установено, че касационният жалбоподател Палазов е подал заявление вх. № 90/26.03.2012 г. до кмета на Столична община за издаване на карта за преференциално паркиране в откритите паркинги - зони с режим на кратковременно платено паркиране "синя зона" и паркингите - общинска собственост на територията на Столична община. Към заявлението е приложено влязло в сила Експертно решение № 0550/29.02.2012 г. на ТЕЛК общи заболявания, определящо му 56% намалена работоспособност със срок три години, при водеща диагноза неинсулинозависим захарен диабет и общо заболяване захарен диабет II тип; КДС - сензомоторна полиневропатия; АХ II ст., хипертонично сърце; чернодробна стеатоза; бъбречно-каменна болест; хр. пиелонефрит; деформираща спондилоза; дискова болест Л4-Л5, Л5-Ес1; двустранен лумбосакрален радикулерен синдром; двустранна гонартроза. С протокол № 413 от 05.04.2012 г. нарочна комисия, назначена със заповед на кмета на Столична община, е изготвила становище, с което е направила предложение на Палазов да се откаже издаване на карта за преференциално паркиране, тъй като не отговаря на условията на чл. 51, ал. 6 и приложение № 11 от НОДТСО - увреждането му не попада в нито една от предвидените групи увреждания, за които нормата допуска преференциално паркиране. Въз основа на това предложение е издадена обжалваната заповед с отказ да се уважи искането на Палазов, като са възприети съображенията на комисията. По реда на административния контрол първоначалният административен акт е оставен в сила от областния управител с писмо № към 07/78 12 от 27.06.2012 г. Въз основа на така установените факти и заключението на назначената по делото съдебно-медицинска експертиза съдът е приел от правна страна, че касаторът не отговаря на условията на чл. 51, ал. 6 и т. 1 от приложение № 11 от НОДТСО, а по отношение на него е осъществена единствено предпоставката относно величината на определения процент трайна неработоспособност. Изложил е мотиви, че възможността за извършване на движения и за придвижване без помощни средства, както и оценката за отсъствие на трайно оформен функционален дефицит, изключват Палазов от кръга на лицата по т. 1 от приложение № 11 от наредбата. Приел е за неоснователно възражението в жалбата относно позоваването на решение № 284 от 11.01.2013 г. по адм. дело № 3240/2011 г. на Административен съд София - град, с което са отменени чл. 51, ал. 5 и приложение № 11 към НОДТСО, приети с решение № 419/22.07.2010 г. на Столичен общински съвет. Съдът е извел правния извод, че съдебният акт не е влязъл в сила и противоречието на наредбата с акт от по-висока степен не е решен по окончателен начин, като дори и при влизането му в сила, отмяната има действие занапред, а материалната законосъобразност на административния акт се преценява към момента на издаването му съгласно чл. 142, ал. 1 от АПК. По тези съображения е отхвърлил оспорването на Палазов срещу заповед № РД-08-482 от 08.05.2012 г. на кмета на Столична община. Обжалваното решение е неправилно. Съгласно чл. 51, ал. 6 от НОДТСО (предишна ал. 5, в относимата редакция на разпоредбата, изм. с решение № 419 от 22.07.2010 г., действаща към датата на издаване на оспорената заповед), критериите за определяне на правоимащи лица при издаване на карти за преференциално паркиране на ППС, превозващи хора с увреждания в откритите паркинг - зони с режим на кратковременно платено паркиране "синя зона" и паркингите - общинска собственост са указани в приложение № 11 - неразделна част от наредбата. В приложимата в случая т. 1 на приложение № 11 към 51, ал. 6 от НОДТСО е предвидено, че лицата, които имат право на карти за преференциално паркиране трябва вследствие на увреждането да не могат да се придвижват без използването на инвалидна количка, ортопедични апарати, външни протези, патерици или чужда помощ, т. е. лица, които не са в състояние да заемат изправено положение на тялото без използване на технически помощни средства и имат трайно оформен функционален дефицит на строежа, придвижването и издръжливостта. Друго кумулативно изискване е процентът на трайно намалена работоспособност или вид и степен на увреждане, определени от ДЕЛК, ТЕЛК и НЕЛК да е над 50%. Безспорно е, че с ЕР № 0550/29.02.2012 г. на ТЕЛК на касационния жалбоподател са определени 56 % трайно намалена работоспособност, т. е. отговаря на второто изискване, но не е изпълнил първото изискване, регламентирано в т. 1 на приложение № 11. Според заключението на експертизата лицето няма трайно оформен дефицит на строежа и може да извършва активни действия в кръста и крайниците без специални помощни средства, както и да се придвижва без такива, като от изследванията се установява, че по хлъзгав, наклонен или влажен терен придвижването му ще бъде силно затруднено и ограничено. С оглед тези факти според чл. 51, ал. 6 и т. 1 към приложение № 11 от НОДТСО Палазов няма право на карта за преференциално паркиране в зоните за почасово платено паркиране - "синя зона" и паркингите - общинска собственост. Касационният жалбоподател поддържа, че административният съд е допуснал нарушение на материалния закон и не се е произнесъл по възраженията му, свързани с неправилното приложение на чл. 51, ал. 6 и т. 1 на приложение № 11 от НОДТСО, както и относно противоречието на посочената норма с разпоредби на по-висши по степен нормативни актове - Закона за интеграция на хората с увреждания, Конвенцията за хората с увреждания и Закона за защита от дискриминация. В отговора на касационната жалба процесуалният представител на ответника развива съображения, че в случая не е налице неравно третиране по отношение на хората с увреждания, както и не е налице дискриминация спрямо хората с по-ниска степен на увреждане, тъй като са поставени при равни условия с тези, на които се предоставят преференциите. Излага тезата, че диференцирането на ползвателите на социални преференции с цел подпомагане на хората с увреждания от отделни рискови групи, при отчитане на техните специфични потребности за водене на по - самостоятелен живот, е обективно оправдано и е в изпълнение на законовата цел по чл. 4, т. 2, т. 3 и 5 от Закона за интеграция на хората с увреждания (ЗИХУ). Настоящият съдебен състав приема, че обжалваното решение е постановено в нарушение на материалния закон. В случая от съществено значение за спора е разграничаването на диференциация и дискриминация. Съгласно § 1 от ДР на ЗИХУ "увреждане" е всяка загуба или нарушаване в анатомичната структура, във физиологията или в психиката на даден индивид. В чл. 2 от ЗИХУ е посочено, че този закон има за цел създаване на условия и гаранции за: 1. равнопоставеност на хората с увреждания; 2. социална интеграция на хората с увреждания и упражняване на правата им; 3. подкрепа на хората с увреждания и техните семейства; 4. интегриране на хората с увреждания в работна среда. В цитираната норма се използва понятието "увреждания", за да индивидуализира лицата, които са обект на закрила. Касационният жалбоподател притежава установена трайно намалена неработоспособност 56%, поради което той попада в категорията лица с увреждания по смисъла на ЗИХУ. В конкретния случай с въведените в приложение № 11 към чл. 51, ал. 6 от НОДТСО критерии правото на социално преимущество обаче ползва само определени групи лица - тези, които попадат в обхвата на приложение на нормата. Следователно, всички останали лица с увреждания, макар и да имат това качество по смисъла на § 1 от ДР на ЗИХУ, са изключени от въведената с подзаконовия нормативен акт преференция. Затова не може да бъде споделено становището на ответника за диференциране съобразно нуждите и възможностите на отделния индивид. В случая е налице неравноправно третиране в нарушение на регламентираните в чл. 3 от Конвенцията за хората с увреждания общи принципи и по-конкретно на принципите за равенство и забрана на дискриминация (чл. 5), както и достъпност (чл. 9). Правото на равно третиране е конституционно право съгласно чл. 6 от Конституцията на РБ, като то обхваща и равнопоставеността на хората с увреждания. Нарушени са основни законови и конституционни принципи, в резултат на което всички останали групи хора с увреждания, извън тези, отговарящи на критериите по приложение № 11 към чл. 51, ал. 6 от наредбата, са лишени от възможността да ползват социалната преференция. Една от формите, чрез които се осъществява интеграцията на хората с увреждания и чрез която те придобиват реална възможност да упражняват правата си, е задължението на държавата, вкл. и на органите на местното самоуправление, да изграждат и поддържат достъпна жизнена и архитектурна среда (чл. 4, ал. 4 от ЗИХУ). Неин елемент е и възможността за паркиране. Законово гарантираното право на преференциално паркиране на определените от общината места за паркиране на хората с увреждания има за цел да избегне по - неблагоприятно положение спрямо лицата, които са без увреждане и които ползват общински места за паркиране. Възприетото с чл. 51, ал. 6 и приложение № 11 от НОДТСО правило за разрешаване само на определена категория хора с увреждания да могат да упражняват законовото си право на достъпна жизнена среда представлява по-отношение на останалите лица с увреждания, в това число и по отношение на касационния жалбоподател, нарушение на чл. 2, т. 1 и т. 2, чл. 4, т. 4 и чл. 32 от ЗИХУ. Според чл. 3 от същия закон не се допуска пряка или непряка дискриминация по отношение на хората с увреждания. Наложеното с приложение № 11 ограничение представлява и непряка дискриминация по смисъла на чл. 4, ал. 3 от Закона за защита от дискриминация спрямо тези хора с увреждания, вкл. и по отношение касационния жалбоподател, без по делото да са представени доказателства, че това неравно третиране е обективно оправдано с оглед законовата цел и че средствата за постигане на тази законова цел са подходящи и необходими. Задължението за равно третиране е конституционно регламентирано и законово предвидено и несъобразяването на подзаконова норма с него прави същата неприложима съгласно чл. 5, ал. 1 от АПК и чл. 15, ал. 3 от Закона за нормативните актове (в този смисъл решение № 16131/8.12.2011 г. по адм. д. № 14828/2010 г.; решение № 9615/26.06.2013 г. по адм. д. № 3128/2013 г. на ВАС, седмо отделение). Като не е съобразил изложеното, а е приел, че разпоредбата на чл. 51, ал. 6 и приложение № 11 от Наредбата не са отменени с влязло в сила съдебно решение и към момента на издаване на заповедта тази норма е в съответствие с нормативните актове от по - висока степен, съдът е направил неправилен извод за законосъобразност на оспорената заповед. В случая по делото не е доказано, че неравното третиране е обективно оправдано с оглед законовата цел и че именно непредоставянето на преференцията на определена група хора с увреждания е подходящо и необходимо за постигане на тази законова цел средство. В тежест на органа е да установи тези обстоятелства, което не е направено. Касае се за нарушение на норми, прогласяващи принципа на равно третиране, задължителни за всички правни субекти, вкл. и за органите на местното самоуправление и на изпълнителната власт в общината. Този основен принцип не може да бъде нарушаван чрез въвеждане на ограничения с нормативен акт от по-ниска степен, предвиждащ критерии, които водят до ограничаване на правата на хора с увреждания. С оглед изложеното обжалваното решение, като постановено в нарушение на материалния закон, следва да бъде отменено. Тъй като делото е изяснено от фактическа и правна страна, то оспореният административен акт следва да бъде отменен, а преписката - да се изпрати на кмета на Столична община за произнасяне с оглед на задължителните указания по тълкуването и прилагането на закона. По изложените съображения и на основание чл. 222, ал. 1 във вр. с чл. 173, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,