Решение № 8507 от 19.8.2025 г. на ВАС по адм. д. № 2502/2025 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по подадената касационна жалба от Д. К., чрез пълномощника си, срещу решение 148 от 03.01.2025 г. по адм. дело 9100/2024 г. на Административен съд София-град. Касационният жалбоподател поддържа, че обжалваното решение е неправилно поради постановяването му в нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и е необосновано, представляващи касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК за отмяната му. Претендира присъждане на разноски по делото. Ответникът по касационната жалба заместник министърът на здравеопазването, чрез процесуалния си представител, представя писмен отговор, в който изразява становище, че обжалваното решение е правилно и не са налице сочените касационни основания за отмяната му. Претендира присъждане на разноски за юрисконсултско възнаграждение за касационната инстанция. Прокурорът от Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на пето отделение, като прецени данните по делото, доводите и възраженията на страните, намира, че касационната жалба е процесуално допустима като подадена в законния срок, от надлежна страна срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. За да се произнесе по съществото й, приема следното: С обжалваното решение Административен съд София-град е отхвърлил жалбата на Д. К. срещу заповед РД-18-47 от 31.07.2024 г. на заместник министъра на здравеопазването, с която е отказано признаването на специалност Кожни и венерически болести на Д. К.. По делото са установени следните фактически обстоятелства: Д. К., гражданин на Белгия, притежава удостоверение К/Л-23-26/15.08.2023 г., издадено от Министерство на здравеопазването, с което, на основание чл. 84, ал. 3 от Закона за признаване на професионални квалификации, е призната професионална квалификация лекар , придобита на 30.06.1999 г. в Украйна, Одески държавен медицински университет. Д. К. е подал заявление вх. УДО-С-1/02.01.2024 г. за признаване на специалност "Кожни и венерически болести", придобита в Украйна на 10.03.2020 г. В заявлението е посочена следната информация за придобита специалност: специалност Дерматовенерология , придобита на 10.03.2020 г. в Украйна. Продължителност на курса на обучение: 1. от 08.1999 г. до 06.2001 г.; 2. от 12.2006 г. до 12.2007 г.; 3. от 08.2010 г. до 07.2014 г. Заявлението на Д. К. е разгледано от Комисията за признаване на професионални квалификации по регулирани професии в системата на здравеопазването на заседание на 11.01.2024 г., съгласно протокол 26 от същата дата, т. 8. След оценка на представените документи, Комисията е приела да изиска заявителят да представи допълнително документите, изброени в решението, след което да се изиска становище от доц. д-р П. Кичикова за съответствието им с нормативните изисквания за придобиване на специалност Кожни и венерически болести в Р България. Д. К. е представил справка 1191 от 04.09.2019 г., издадена от Министерство на здравеопазването на Украйна, Одески национален медицински университет, за преминато обучение с обобщен хорариум за година 1980 учебни часа или общо 3960 часа за цялото обучение в следните направления: 1. Организация на дерматовенерологичните грижи за населението; 2. Обща амбулаторна дерматологична практика; 3. Диагностични принципи в дерматовенерологията; 4. Болести, предавани по полов път; 4. Имунодерматология и системни заболявания на съединителната тъкан в дерматологията; 5. Онкодерматология; 6. Дерматологична хирургия; 7. Алергодерматология; 8. Педиатрична дерматология; 9. Дермапатология; 10. Спешни случаи в дерматологията; 11. Инфекциозни кожни заболявания; 12. Микодерматология; 13. Физиотерапия в дерматологията; 14. Лабораторна диагностика в дерматовенерологията с лабораторен семинар; 15. Клинична фармакология в дерматологията; 16. Естетична дерматология. По преписката са приложени също писма с разяснения от Министерство на здравеопазването Украйна, сертификат 61 от МЗ Украйна, извлечение от програма за следдипломна квалификация и клинична ординатура, удостоверение за стаж от Лекари без граница , диплома по тропическа медицина. Доц. д-р П. Кичикова е представила становище по заявлението на д-р Д. К., в което е посочила, че: В Р България понятията кожни и венерически болести , дерматология , дерматовенерология , както и дерматология и венерология се използват като синоними на една и съща специалност. Нормативната уредба за придобиване на специалност по дерматовенерология в Р България включва обучение по специалността в акредитирани учебни заведения с продължителност на обучението 4 години. Учебните модули и тяхната продължителност са заимствани и съобразени с второто издание на т. нар Бяла книга по дерматология на Европейския дерматологичен форум от 2005 г., като са изброени същите и съответната продължителност на обучението. Общата продължителност на практическото обучението възлиза на 6944 часа. От предоставените към момента на изготвяне на становището документи и справки за д-р К. е ясно, че той е провел обучение за срок от две години в акредитирано учебно заведение Одески Национален медицински университет за периода 02.08.1999 г. 29.06.2001 г., като според справката обучението е с обобщен хорариум за година 1980 учебни часа или общо 3960 учебни часа за цялото обучение и не представя подробен план колко от тях са от теоретични и колко - практическо обучение. Представените документи за преминат допълнителен стаж по специалността в рамките на едногодишни курсове към Лекари без граница са оценени положително, но не се приемат като време на клинично обучение по специалността, т. к. не са проведени в акредитирана клиника/катедра към съответен медицински университет. В заключение в становището си д-р Кичикова сочи, че от анализа на представените документи следва, че заявителят е провел обучение за срок от 2 години по специалността, което е по-малко от 2/3 от продължителността на обучението в Р България в акредитирани учебни заведения и не позволява признаване на специалността Дерматовенерология поради съществените количествени и качествени несъответствия в преминатото обучение и последващи атестации в Украйна. Комисията за признаване на професионални квалификации по регулирани професии в системата на здравеопазването е разгледала на заседание на 16.05.2024 г. заявлението на д-р К., съгласно протокол 34/16.05.2024 г., т. 6, и като се е позовала на постъпилото становище на доц. д-р Кичикова и на основание чл. 80 във вр. § 3а, ал. 1 ЗППК, е предложила на министъра на здравеопазването да откаже признаване на специалност Кожни и венерически болести на Д. К.. С обжалваната пред административния съд заповед РД-18-47 от 31.07.2024 г. заместник министърът на здравеопазването, на основание чл. 84, ал. 4 вр. § 3а, ал. 1 ЗППК и предложението по т. I, подточка 6 от протокол 34/16.05.2024 г. на Комисията за признаване на професионални квалификации по регулирани професии в системата на здравеопазването, е отказал признаването на специалност Кожни и венерически болести на Д. К.. В мотивите на заповедта е посочено, че д-р К. е поискал признаване на специалност Кожни и венерически болести , придобита в Украйна през 2001 г. Изложени са подробно правните разпоредби, относими към казуса, националните изисквания за придобиване на заявената специалност и са обсъдени данните за преминато обучение за придобиване на специалност в Украйна. В обстоятелствената част е обсъдена освен архивна справка 1191/04.09.2019 г., издадена от Одеския Национален медицински университет и извлечение от образователно-научната програма за подготовка на специалист в клинична ординатура докторантура, по която заявителят се е обучавал за периода 01.08.2010 г. 30.07.2014 г. в Националната медицинска академия за следдипломно образование П. Л. Шупик , Украйна. В тази връзка е прието от органа, че обучението за придобиване на специалност е различно от обучението в докторантура, като придобитите в чужбина научни степени се признават от министъра на образованието и науката. Поради това е прието, че преминатото от д-р К. обучение възлиза едва на 1 година и 11 месеца, т. к. проведеното в периода 01.08.2010 г. 30.07.2014 г. обучение за докторантура не може да се вземе предвид при определяне на общата продължителност на обучението по специалността. Констатираните несъответствия със съдържанието на обучението, определено в утвърдената от министъра на здравеопазването учебна програма по реда на Наредба 1 от 2015 г. за придобиване на специалност в системата на здравеопазването са съществени и не могат да бъдат компенсирани чрез полагане на изпит за правоспособност или стаж за приспособяване, т. к. проведеното обучение от 1 година и 11 месеца (3960 учебни часа) е крайно недостатъчно за упражняване на посочената специалност, обучението по която в Р Българи е 4 години, равняващо се на 9258 учебни часа. При тези фактически обстоятелства съдът е приел от правна страна, че обжалваната заповед не страда от пороците по чл. 146, т. 1 5 АПК. Съдът е приел, че заповедта е издадена от компетентен орган заместник-министър на здравеопазването, на основание чл. 4, ал. 1 и 2 ЗППК и съгласно заповед РД-01-293/23.04.2024 г., с която министърът на здравеопазването е делегирал компетентността си за издаване актове по признаване на професионална квалификация на заместник-министъра на здравеопазването. Заповедта е издадена в писмена форма, съдържа фактически и правни основания за издаването й, волята на административния орган е ясно изразена, като при формирането на същата не са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила и на материалния закон. Съдът е приел, че приложим в случая е Законът за признаване на професионални квалификации и въведената с него Директива 2005/36/ЕО. Посочил е, че нормативните изисквания за придобиване на професионална квалификация "лекар - специалист" са определени в Наредба 1 от 2015 г. за придобиване на специалност в системата на здравеопазването, с която освен изискванията на Директива 2005/36/ЕО, са въведени и допълнителни изисквания за придобиване на квалификация "лекар - специалист". Обучението в специалност "Кожни и венерически болести", съгласно т. 30, раздел 1 от приложение 1 към чл. 1, ал. 2 от Наредба 1 от 2015 г. е с продължителност 4 години, като практическото обучение по клинични специалности се провежда на пълно работно време чрез лично участие на специализанта. Съдът е обсъдил е приложимата нормативна уредба и установените фактически обстоятелства по спора, при което е достигнал до извод, че жалбоподателят не покрива нормативните критерии за признаване на специалност Кожни и венерически болести . Отхвърлил е като неоснователно възражението на оспорващия, че административният орган е следвало да му предостави възможност за компенсационните мерки съгласно чл. 83, ал. 1 ЗППК, по съображения, че проведеното обучение на лицето е едва 1 година и 11 месеца, което е по-малко от 2/3 от продължителността на обучението в Република България и това несъответствие не може да бъде компенсирано чрез полагане на изпит за правоспособност или стаж за приспособяване. Намерил е за неоснователни и доводите в жалбата, че административният орган е следвало да зачете обучението от 01.08.2010 г. до 30.07.2014 г., тъй като видно от приложените документи, д-р К. се е обучавал в докторантура със съвместно обучение в клинична ординатура и това обучение е насочено към придобиване на научна степен "доктор", като включва образователни, научни, клинични и педагогически компоненти, което е съвсем различно от обучението за придобиване на конкретна специалност. В допълнение съдът е посочил, че е налице разминаване и между самите модули по учебната програма, тъй като има модули, през които лицето изобщо не е преминавало обучение и които модули са сред задължителните в обучението за придобиване на специалност "Кожни и венерически болести" в Република България. При тези съображения съдът е приел, че решението на административния орган по признаването да откаже признаване на специалност на заявителя кореспондира с приложените към административната преписка относими писмени доказателства и е прието в съответствие с материалния закон. Така мотивиран съдът е постановил обжалвания резултат. Недоволен от първоинстанционното решение, касационният жалбоподател поддържа, че съдът неточно е интерпретирал доказателствения материал по делото и е достигнал до погрешни и необосновани правни изводи за законосъобразност на оспорения административен акт. Излага доводи, че не са обсъдени в пълнота представените писмени доказателства по делото и неправилно са отхвърлени направените възражения от оспорващия във връзка с данните за преминато обучение по заявената специалност през периода от 01.08.2010 г. до 30.07.2014 година. Намира за лишени от подкрепа в доказателствата по делото и необосновани изводите на съда относно различните модули на обучение и преминатия стаж от оспорващия като основание да се откаже признаване на специалност. Счита за неправилни съображенията на съда, с които е отхвърлил доводите му, че административният орган е следвало да предложи компенсаторни мерки, както и че изискването за продължителност на обучението не по-малко от 2/3 от общо необходимите учебни часа по националната уредба не е относимо към заявителя, т. к. това е условие, което се съдържа в Наредба 4 от 2011 г., а тя не намира приложение спрямо граждани на Европейския съюз. Върховният административен съд намира, че решението на първоинстанционния съд е неправилно поради постановяването му при неточен анализ на доказателствения материал и неправилно тълкуване и прилага на материалния закон. Безспорно е установено по делото, че касаторът е гражданин на държава членка на Европейския съюз, който е придобил професионална квалификация лекар в трета държава, призната с удостоверение К/Л-23-26/15.08.2023 г., издадено от Министерство на здравеопазването. Поради това, както правилно приел и съдът, приложим по отношение на признаването на заявената от оспорващия специалност Кожни и венерически болести е Законът за признаване на професионални квалификации. Съгласно чл. 2, ал. 1 ЗППК законът се прилага за гражданите на държави членки и на трети държави, които са придобили професионални квалификации в други държави членки и в трети държави и желаят да упражняват регулирана професия в Република България като самостоятелно заети или като наети лица. Предвид заявлението на д-р Д. К., гражданин на държава членка, за признаване на специалност Кожни и венерически болести , придобита в трета държава, за него е приложима общата система, уредена в Глава I на закона - чл. 24 и сл. ЗППК. В Закона за признаване на професионалните квалификации не е уредена нарочна процедура по признаване на професионална квалификация на лекар специалист, т. нар. специалност , т. е. подчинена е на общия ред по чл. 77 и сл. ЗППК. Съгласно чл. 79 и сл. ЗППК органите по признаване създават експертни комисии, които разглеждат подадените заявления и документи за признаване на професионална квалификация, като в състава на комисиите могат да бъдат привличани и външни консултанти. Комисиите разглеждат документите за признаване на професионална квалификация и представят пред органа по признаване мотивирано предложение за признаване или за отказ от признаване на професионална квалификация в съответствие с изискванията на този закон чл. 80 ЗППК. В чл. 83, ал. 1 ЗППК е предвидено, че когато доказателствата за професионална квалификация имат съществени несъответствия с изискванията на този закон, комисиите предлагат на органа по признаване да предостави възможност на заявителя да премине стаж за приспособяване или да се яви на изпит за признаване на правоспособност. В обсъждания казус комисията по чл. 79, ал. 1 ЗППК е приела да предложи на органа по признаването да откаже признаване на професионална квалификация по заявената специалност от д-р К. по съображения, че са налице съществени несъответствия със законовите изискванията за необходимия минимум усвоени учебни часове. Решението си комисията е обосновала със становището на доц. д-р Кичикова. В становището си обаче д-р Кичикова изобщо не е коментирала представеното от заявителя Извлечение от образователно-научната програма за подготовка на специалист в клинична ординатура докторантура, по която д-р К. (Д. Д. Ю., по делото е представен документ за идентичност на лицето) се е обучавал в докторантура със съвместно обучение в клинична ординатура от 01.08.2010 до 30.07.2014 г., издадено от Министерство на здравеопазването Украйна. Трябва да се отбележи, че от данните по административната преписка не може да се прецени дали документът е бил предоставен при изготвяне на експертното становище Също така документите за това обучение, което е едновременно с научна и професионална насоченост, не са били предмет на обсъждане и от експертната комисия. Не е подложен на оценка и представения по преписката Сертификат на лекар специалист 61, издаден от Министерство на здравеопазването на Украйна, издаден в уверение на това, че на 10.03.2020 г. Д. Д. Ю. е преминал атестация за определяне на знанията и практичните навици пред атестационната комисия към Национална медицинска академия за следдипломно образование П. Л. Шупик и със заповед на Национална медицинска академия за следдипломно образование 188 от 16.03.2020 г. му се присъжда квалификация на лекар-специалист по специалността Дерматовенерология , с валидност до 10.03.2025 г. От приложеното извлечение от образователно-научната програма и издадения въз основа на преминатото обучение сертификат 61, може да се направи заключение, че неговата насоченост не е само за придобиване на научна степен, поради което органът по признаването е бил длъжен да изложи мотиви във връзка с компонентите на обучението в клинична ординатура като част от обучителната програма и обсъди значението на изискването, залегнало в програмата, след завършване на образователната програма, но преди защитата на дисертацията, докторантът да положи държавен изпит за присъждане или потвърждаване на званието лекар специалист, както и на издаденият въз основана на него сертификат 61. В допълнение следва да се посочи, че не са обсъдени и останалите писмени документи, представени от касатора, с изключение на стажа в Лекари без граници . Тези обстоятелства е следвало да бъдат разгледани от експертната комисия при оценката на степента на съответствие с националните изисквания за придобиване на специалност и мотивирано да бъдат кредитирани или отхвърлени с предложението до административния орган да издаде съответния акт. Едва в оспорената заповед за първи път се коментират обстоятелствата, свързани с обучението в клинична ординатура и то само с оглед насочеността на същото за присъждане на научна степен, но не и тази за присъждане на специалност. При липсата на цялостно обсъждане на релевантните за казуса факти, изложените мотиви в оспорената заповед са едностранчиви и не обосновават постановения отказ. Съдът не е констатирал тези пропуски при проведеното административно производство, вместо това е приел в решението си, че е налице разминаване между модулите в учебните програми, като има модули, през които лицето изобщо не е преминавало обучение, но които са задължителни в обучението за придобиване на специалност Кожни и венерически болести в страната ни, без да посочи конкретни факти, на които основава извода си. Още повече такава оценка изисква специални знания, което е намерило отражение в законовите разпоредби относно състава на експертните комисии, т.е. съдът не разполага с необходимите професионални знания и опит, за да направи собствена оценка на тези обстоятелства. Ето защо възраженията на касатора за необоснованост изводите на съда по отношение на различията в модулите на обучение в програмите за придобиване на специалност са основателни. Неправилно също съдът е отхвърлил възраженията на касатора, че при констатирани съществени различия в обучението по заявената специалност законодателят е предвидил възможност на заявителя да се предложат компенсаторни мерки, които неправилно са му отказани. В обжалваната заповед и актовете на помощните органи изобщо не е обсъждано приложението на чл. 83, ал. 1 ЗППК. В експертното становище на д-р Кичикова, на което се позовава в решението си експертната комисия, са изложени съображения за недостатъчност на учебните часове за придобиване на заявената специалност, но както в становището, така и в предложението на комисията и в обжалваната заповед няма мотиви защо се приема, че при постигнатото ниво на обучение от заявителя не е възможно предлагането на компенсаторни мерки. В закона не е предвиден критерий, свързан с продължителността на проведеното от заявителя обучение за професионална квалификация или специалност сравнено с изискваното в Република България, който да обоснове постановяването на отказ, без да се предложат мерки за постигане на съответствие с националните изисквания за придобиване на заявената специалност. Такъв е предвиден в чл. 7, ал. 1, т. 4 от Наредба 4 от 27.05.2011 г., издадена от министъра на здравеопазването, според който лицето не се допуска до изпит, ако продължителността на проведеното от заявителя обучение за професионална квалификация или специалност е по-малко от 2/3 от изискваното в Република България. Наредба 4 от 27.05.2011 г. урежда условията и реда за допускане и явяване на изпит по чл. 186, ал. 3, т. 3 от Закона за здравето на граждани на трети държави, придобили професионална квалификация по медицинска професия и/или специалност в системата на здравеопазването в трета държава, които желаят да упражняват медицинска професия в Република България. По силата на чл. 2, ал. 1 от Наредбата, тя не намира приложение по отношение на граждани на държави - членки на Европейския съюз, на другите държави - страни по Споразумението за Европейското икономическо пространство и Швейцария. В обобщение, противно на приетото от решаващия съд, от данните по делото се налага извод, че в административното производство не е установено по несъмнен начин наличието на такова съществено несъответствие между съдържанието на преминатото обучение и изискванията за придобиване на професионална специалност, което не може да бъде преодоляно с предвидените мерки в чл. 83, ал. 1 ЗППК. Видно от приложените протоколи от заседания на експертната комисия, е, че в други случаи комисията е прилагала предвидените в закона възможности на заявители, които в съществена степен не са покрили националните изисквания за придобиване на специалност и в този смисъл основателни са доводите на касатора, че сходните случаи следва да се решават от административния орган в съответствие с принципите по чл. 8 и 13 АПК за равенство, последователност и предвидимост. Съгласно чл. 83, ал. 1 3 ЗППК когато доказателствата за професионална квалификация имат съществени несъответствия с изискванията на този закон, комисиите предлагат на органа по признаване да предостави на заявителя възможност да премине стаж за приспособяване или да се яви на изпит за признаване на правоспособност. В случай че заявителят писмено декларира съгласието си с мерките по ал. 1, срокът по чл. 84 спира да тече до представянето на доказателства за изпълнението им. Условията и редът за провеждане на стажа за приспособяване и на изпита за правоспособност и за тяхното оценяване се определят с акт, издаден от органа по признаване, освен ако друго е предвидено в специален закон. Дефиницията на съществени несъответствия се съдържа в чл. 29, ал. 2 ЗППК, според която съществено различие по ал. 1, т. 2 е налице, когато обучението, преминато от заявителя, се характеризира със съществени несъответствия по съдържание и продължителност в сравнение с продължителността и/или съдържанието на обучението, изисквано в Република България, и придобитите в резултат на това обучение знания, умения и компетентности не съответстват на необходимите за упражняване на професията. Правилото на чл. 29, ал. 1, т. 2 ЗППК, към което препраща ал. 2, регламентира, че органът по признаване може да изиска от заявителя да премине стаж за приспособяване с продължителност до три години или да положи изпит за признаване на правоспособност в случаите, когато обучението, удостоверено с доказателствата за професионални квалификации, обхваща съществено различно съдържание от изискваното в Република България. По същество текстът на чл. 29, ал. 1 и 2 ЗППК съответства на член 14 от Директива 2005/36/ЕО, чиито разпоредби са въведени в закона, съгласно § 5 ДР на ЗППК. Директива 2005/36/ЕО е насочена към изграждане на единна система за признаване на професионални квалификации, като се запазва възможността за всяка една държава-членка да въвежда специални изисквания за лицата, упражняващи определена професия на тяхната територия, на основание на професионални правила, мотивирани с обществения интерес. За държавите - членки няма пречка да признават в съответствие със своята нормативна уредба професионални квалификации, придобити извън територията на ЕС от граждани на трети страни. При всички случаи обаче признаването трябва да се осъществява при спазване на минималните квалификационни изисквания установени за съответните професии. В тази връзка в член 14 на Директивата е предвиден компенсаторен механизъм в случаите, когато молителят не отговаря на условията за признаване на професионална квалификация по регулирана професия. В практиката си Върховният административен съд последователно сочи, че правилото на чл. 29, ал. 1 ЗППК трябва да бъде прилагано винаги, когато доказателството за професионална квалификация е издадено в трета държава и обучението, удостоверено с него, обхваща съществено различно съдържание от изискваното в Република България. Това разбиране почива на целта на Директива 2005/36/ЕО, залегнала и в националната правна уредба да се гарантира достъп и упражняване в Република България на регулирани професии, доколкото друго не е предвидено в специален закон или в правото на Европейския съюз. Ето защо съдът неправилно е отхвърлил като неоснователно възражението на жалбоподателя, че органът по признаването не е спазил разпоредбите на чл. 29 и 30 ЗППК, приемайки, че е налице съществено различие в преминатото обучение в трета държава. Административният орган в нарушение на административнопроизводствените правила и материалния закон е отказал признаване на професионална специалност на заявителя, без да обсъди в цялост данните по административната преписка във връзка с преминатото обучение от заявителя и без да изложи убедителни мотиви, основани на релевантната нормативна уредба относно неприлагане на процедурата по чл. 29 30 ЗППК. Съдът, като не е установил допуснатите нарушения неправилно е приел, че обжалваната заповед не страда от пороците по чл. 146, т. 3, 4 и 5 АПК и е постановил неправилно съдебно решение, което следва да бъде отменено. Предвид изложеното обжалваното решение следва да се отмени и вместо него се постанови друго решение, с което да се отмени оспорената Заповед РД-18-47 от 31.07.2024 г. на заместник министъра на здравеопазването и се върне преписката на органа за ново произнасяне съобразно дадените в настоящото решение задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. С оглед изхода на спора и своевременно направеното искане за присъждане на разноски, Министерството на здравеопазването следва да заплати на Д. К. направените разноски пред касационната инстанция в размер на 670лв. Водим от горното, Върховният административен съд, състав на пето отделение,