Решение № 9860 от 12.10.2026 г. на ВАС по адм. д. № 6676/2026 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма „Региони в растеж 2014-2020“ (ОПРР) срещу Решение № 11329 от 23.03.2026 г. на Административен съд София - град (АССГ) по адм. дело №11658/2025 г. В ЧАСТТА, с която е отменено негово Решение № РД-02-14-1605 от 03.09.2024 г. по т. 1 и т. 3, с което не се извършва верификация и плащане на сумите 819 702,00 лева и 21 894, 67 лева по искане за окончателно плащане от 12.01.2024 г. по Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) № BG16RFOP001-3.002-0007-C08 от 17.01.2017 г. Касационният жалбоподател – ръководителят на УО на ОПРР 2014-2020 г., счита обжалваното решение за неправилно, постановено при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, в нарушение на материалния закон и необосновано – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Касаторът излага, че съдът неправилно е приел, че съотношението между безвъзмездната финансова помощ (БФП) и собствения принос не следва да се спазва при всяко отделно плащане и че е достатъчно в крайна сметка да не бъде надвишен общият размер на договорената БФП. Намира, че Управляващият орган изплаща финансовата подкрепа при спазване на съотношението по източници на финансиране, поради което разходите, предвидени като собствен принос, не могат да бъдат възстановявани с БФП, независимо от наличието на неусвоен ресурс по проекта. По отношение на т. 1 от процесното решение поддържа, че бенефициерът - Министерство на образованието и науката (МОН) е поискал възстановяване с БФП на авансово плащане към изпълнител, включващо и частта от разходите, която по бюджета е предвидена за собствен принос. Според него тази част е недопустима за възстановяване, тъй като при авансово плащане следва да бъде заявена само прилежащата част, финансирана с БФП. Посочва, че бенефициерът е бил предварително запознат с това правило и че при предходно искане за плащане е бил постановен аналогичен отказ, който не е бил обжалван. Касаторът оспорва и извода на съда, че липсата на надвишаване на общия размер на БФП обосновава допустимостта на разходите. Счита, че определящо е дали конкретният разход отговаря на условията за допустимост и е извършен в рамките на периода за допустимост, изтекъл на 31.12.2023 г. Излага, че поради забавеното изпълнение на проекта част от дейностите са реализирани след тази дата и съответните разходи не могат да бъдат възстановени с БФП, а следва да бъдат поети със собствени средства. Намира, че наличието на неусвоен ресурс не може да превърне недопустим разход в допустим. Счита за неправилни и изводите относно приетата по делото експертиза, тъй като заключението установявало единствено размера на договорените, извършените и верифицираните разходи, без да установява тяхната допустимост. Поддържа, че именно УО е извършил изискуемата проверка за съответствие на заявените разходи с одобрения бюджет и условията на програмата. По отношение на т. 3 касаторът твърди, че съдът неправилно е приел, че не е необходимо съотношението между БФП и собствения принос да се спазва при всяко плащане. Излага, че в случая се касае за реално извършени строително монтажни работи (СМР), при които самият бенефициер е разпределил разходите между БФП и собствен принос, но впоследствие е поискал възстановяване с БФП и на частта, определена като собствен принос. Посочва, че част от неверифицираните разходи са за индексация на цените по договорите с изпълнители, като бенефициентът изрично е декларирал, че тези разходи няма да бъдат отчитани с БФП. Сочи, че при проверката на окончателното искане за плащане УО е установил неправилно разпределение на разходите по източници на финансиране и многократно е указал на бенефициера да коригира отчетните документи и да намали заявената за възстановяване БФП със сумите, отнасящи се до собствения принос, но указанията не са изпълнени. Счита, че административният акт е мотивиран и законосъобразен, като отказът за верификация е основан на конкретни правила за допустимост и плащане, а не на формално или механично разделяне на отделните плащания. Поддържа, че УО може да възстановява единствено реално извършени и допустими разходи при спазване на всички условия на програмата. Моли съда да отмени обжалваното съдебно решение и да постанови друго, с което да отхвърли жалбата на МОН срещу решение от 03.09.2024 г. В ЧАСТТА по т. 1 и т.3. Претендира направените разноски по делото за всички инстанции съгласно представен списък. Прави възражение за прекомерност на платеното от ответната страна адвокатско/юрисконсултско възнаграждение, в случай, че същото не съответства на фактическата и правна сложност на делото съобразно решение на Съда на Европейския съюз (СЕС) по дело С-438/22. Ответникът по касационната жалба – Министерството на образованието и науката, счита същата за неоснователна. Прави възражение по всеки от доводите в касационната жалба, като счита, че не са налице твърдените касационни основания за отмяна на съдебното решение. Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира разноски. Ответникът се представлява от експерт С. Йоцова. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника, и провери съдебното решение, в обжалваната му част, с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима – подадена е в срока по чл. 211 АПК от надлежна страна, срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. За да постанови обжалваното решение първоинстанционният съд приема за установено от фактическа страна, следното: На 17.01.2017 г. между Управляващия орган на ОПРР 2014-2020 г. и Министерството на образованието и науката в качеството му на бенефициер е сключен АДБФП № BG16RFOP001-3.002-0007-C08 в максимален размер до 18 557 000 лв. по процедура BG16FOP001-3.002 „Подкрепа за професионалните училища в Република България“ по приоритетна ос 3 „Регионална образователна инфраструктура“ на ОПРР 2014-2020 г. за изпълнение на Проектно предложение № BG16FOP001-3.002-0007 „Обновяване и модернизация на регионалната образователна инфраструктура чрез подобряване на материално-техническата база на 11 държавни професионални гимназии в системата на МОН в областите Видин, Монтана и Плевен“. На 12.01.2024 г. от МОН е подадено искане за окончателно плащане. УО на ОПРР е извършил проверка за допустимост на заявените разходи по искане за окончателно плащане от 12.01.2024 г., което било придружено от окончателен технически и финансов отчет. В резултат на извършената верификация е постановено Решение № РД-02-14-1605 от 03.09.2024 г., с което е отказана верификация и плащане на разходи в общ размер на 946 658,01 лв. Отказът е структуриран в пет отделни пункта както следва: по т. 1 – не се извършва верификация и плащане на сумата 819 702,00 лв. на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 от Закона за управление на средствата от европейски финансиране при споделено управление (ЗУСЕФСУ, в приложимата редакция преди изм. ДВ бр. 39 от 27 май 2022 г.), при приложение на § 70 от ЗИД на ЗУСЕСИФ, във връзка с чл. 84 и чл. 82, ал. 1, т. 1 от Общите условия към АДБФП и чл. 2, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № Н-3 от 22.05.2018 г. за определяне на правилата за плащания, за верификация и сертификация на разходите, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по оперативните програми и програмите за европейско териториално сътрудничество (Наредба №Н-3 от 22.05.2018 г.), с мотив, че в окончателното искане за плащане са включени разходи за авансово плащане по договор за инженеринг и върху частта от собствения принос на бенефициера; по т. 2 – не се извършва верификация и плащане на сумата 22 349,78 лв. на основание чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ, при приложение на § 70 от ЗИД на ЗУСЕСИФ, във връзка с чл. 84 и чл. 82, ал. 1, т. 5 от Общите условия, поради констатирани разлики между актувани и реално изпълнени строително-монтажни работи; по т. 3 – не се извършва верификация и плащане на сумата 21 894,67 лв. на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ, при приложение на § 70 от ЗИД на ЗУСЕСИФ, във връзка с чл. 84 и чл. 82, ал. 1, т. 1 от Общите условия към АДБФП и чл. 2, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № Н-3 от 22.05.2018 г., като са включени за възстановяване като БФП разходи върху частта от собствения принос на бенефициера; по т. 4 – не се извършва верификация и плащане на сумата 35 635,75 лв. на основание чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ, при приложение на § 70 от ЗИД на ЗУСЕСИФ, във връзка с чл. 22, ал. 1 от АДБФП и чл. 84, вр. чл. 82, ал. 1, т. 3 и т. 5 от Общите условия, поради недовършени дейности по обекти; по т. 5 – не се извършва верификация и плащане на сумата 47 075,81 лв. на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ, при приложение на § 70 от ЗИД на ЗУСЕСИФ, във връзка с чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ и чл. 7, ал. 3 от Постановление на Министерския съвет (ПМС) № 189 от 28.07.2016 г., поради надвишаване на допустимия размер на разходите за организация и управление. За изясняване на спорните обстоятелства по делото е назначена и приета съдебно-техническа експертиза, изготвена от вещо лице Р. Костов, неоспорена от страните. От заключението на вещото лице се установява, че размерът на договорените средства – БФП за основната дейност „проектиране и строителство“ по четирите обекта, включени в т. 1 от оспореното решение, е съответно: за ПГ по техника и електротехника „Христо Ботев“, гр. Монтана – 1 370 864,87 лв. с ДДС; за ПГ по строителство, архитектура и геодезия „Проф. арх. С. Стефанов“, гр. Монтана – 1 401 714,64 лв. с ДДС; за ПГ по механоелектротехника, гр. Плевен – 1 498 835,17 лв. с ДДС; за ПГ по механоелектротехника, гр. Кнежа – 726 123,31 лв. с ДДС. От същото заключение се установява още, че размерът на извършените от МОН разходи за основната дейност „проектиране и строителство“ за същите обекти е, както следва: за ПГ по техника и електротехника „Христо Ботев“, гр. Монтана – 2 284 774,79 лв.; за ПГ по строителство, архитектура и геодезия „Проф. арх. С. Стефанов“, гр. Монтана – 2 336 191,07 лв.; за ПГ по механоелектротехника, гр. Плевен – 2 498 058,62 лв.; за ПГ по механоелектротехника, гр. Кнежа – 1 210 205,50 лв. Установено е също, че отчетените пред УО на ОПРР средства за основната дейност по договора „проектиране и строителство“ за тези четири обекта възлизат съответно на: 794 001,11 лв.; 957 521,82 лв.; 1 498 835,17 лв.; и 694 068,10 лв., като всички разходи от окончателното искане за плащане на МОН по фактури на изпълнителя ПСГ АД са в общ размер 3 944 426,19 лв. Вещото лице е посочило и размера на верифицираните от УО средства по четирите обекта, а именно: за ПГ по техника и електротехника „Христо Ботев“, гр. Монтана – 534 521,80 лв.; за ПГ по строителство, архитектура и геодезия „Проф. арх. С. Стефанов“, гр. Монтана – 682 240,49 лв.; за ПГ по механоелектротехника, гр. Плевен – 1 190 299,94 лв.; за ПГ по механоелектротехника, гр. Кнежа – 540 625,82 лв. В хода на съдебното производство органът представя Заповед № РД-02-14-525 от 23.04.2024 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройство, с която издателят на акта е определен за ръководител на УО на ОПРР 2014-2020 г. Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд приема от правна страна, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, при спазване на изискванията за форма, без допуснати нарушения на административнопроизводствените правила. Съдът е приел, че жалбата на МОН е частично основателна. По отношение на т. 1 и т. 3 от оспорения административен акт е намерил отказите за незаконосъобразни поради неправилно приложение на материалния закон, докато по т. 2, т. 4 и т. 5 е счел жалбата за неоснователна. По т. 1 съдът е приел, че отказът за верификация на сумата от 819 702,00 лв. с ДДС е основан на неправилно възприето от административния орган разбиране, че съотношението между БФП и собствения принос следва да се спазва при всяко отделно авансово плащане. Намерил е, че приложимата нормативна и договорна уредба не съдържа изрично изискване всяко отделно плащане по проекта да възпроизвежда точно съотношението между двата източника на финансиране, определено в бюджета. Съдът е счел, че релевантно за допустимостта на разходите е крайното финансово изпълнение на проекта, включително дали при окончателната финансова равносметка е надвишен договореният размер на БФП или е налице изменение на финансовия баланс в полза на бенефициера. Самото временно разпределение на конкретно плащане между БФП и собствен принос, различно от договореното съотношение, не обуславя само по себе си недопустимост на разхода. В тази връзка съдът е намерил, че по делото не се спори относно реалното извършване и плащане на процесните разходи, а спорът е относно начина на тяхното разпределение между двата източника на финансиране. Кредитирал е заключението на назначената и приета без възражения от страните експертиза и въз основа на нея е приел, че отчетените по четирите обекта средства са верифицирани от УО в по-нисък размер, поради което не е установено бенефициерът да е получил БФП над договорения размер на ниво проект. При тези данни съдът е приел, че административният орган не е доказал наличие на надвишаване на договорената БФП, а е основал отказа единствено на възприетата от него методика за разпределение на отделните плащания. Поради това е счел, че отказът по т. 1 е постановен при неправилно приложение на материалния закон. По т. 3 съдът е достигнал до аналогичен извод. Приел е, че отказът за верификация на сумата от 21 894,67 лв. с ДДС също е основан на разбирането, че при всяко отделно междинно плащане следва да бъде спазено съотношението между БФП и собствения принос, определено в бюджета на проекта. Намерил е, че и в тази част административният орган не оспорва реалното извършване на СМР и плащането на съответните суми, а единствено приема, че част от тях представлява собствен принос, неправилно заявен за възстановяване като БФП. Съдът е счел, че приложимата нормативна и договорна уредба не установява изискване всяко отделно междинно плащане механично да възпроизвежда договорената пропорция между двата източника на финансиране. Съдът е приел, че и по т. 3 решаващо е дали при крайното финансово изпълнение е налице надхвърляне на общия размер на договорената БФП, а не начинът, по който отделните плащания са разпределени във времето между БФП и собствения принос. Тъй като по делото не е установено такова надхвърляне, нито административният орган е доказал, че при окончателната финансова равносметка бенефициерът е получил БФП над договорения размер, съдът е счел отказа по т. 3 за незаконосъобразен поради неправилно приложение на материалния закон. По изложените съображения, първоинстанционният съд е обосновал извод за незаконосъобразност на акта В ЧАСТТА му по т. 1 и т. 3. Решението е правилно. Неоснователни са твърденията на касатора за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Наведените доводи фактически имат отношение към задължението на съда да обсъди всички относими факти и обстоятелства, както и към задължението му да изложи мотиви – чл. 172а, ал. 2 АПК. Видно от мотивите на обжалваното съдебно решение, съдът е обсъдил относимите доказателства, както и е изложил мотиви за направените от него изводи. Доколко обосновани са изводите на съда и доколко съответстват на материалния закон е въпрос не на спазване на процесуалните правила, а на обоснованост и съответствие на решението с материалния закон. С оглед на горното доводите на касатора за допуснато от съда съществено нарушение на съдопроизводствените правила са неоснователни. Уредбата на производството по верификация на разходи се съдържа в чл. 60 - 68 ЗУСЕФСУ. Съгласно цитираните разпоредби междинни и окончателни плащания се извършват след верифициране с цел потвърждаване допустимостта на извършените разходи и при наличие на физически и финансов напредък на проекта. Чрез междинни и окончателни плащания се възстановяват само допустими разходи, верифицирани от управляващия орган. Съгласно чл. 62, ал. 3 ЗУСЕФСУ УО извършва верифициране на разходите въз основа на проверка на документите, представени към искането за плащане и на проверки на място, когато това е приложимо. За да откаже верифицирането на разхода по т. 1 и т.3, органът сочи като правно основание чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ, във вр. с чл. 84 и чл. 82, ал. 1, т. 1 от Общите условия към АДБФП и чл. 2, ал. 1 и 2 от Наредба №Н-3. Административният орган конкретно е посочил фактическото основание за неверифициране на разходите, а именно: авансовото плащане върху частта на собствения принос на бенефициера не съответства на заложените такива като БФП в бюджета на проекта и съответно е недопустимо за възстановяване като БФП. В съответствие с чл. 57, ал.1, т. 2 ЗУСЕФСУ (в приложимата редакция), разходите се считат за допустими, ако попадат във включени в документите по чл. 26, ал. 1 и в одобрения проект категории разходи. Съгласно чл. 84 от Общите условия към АДБФП, в случай, че се установи, че разходът не съответства на условията за допустимост по чл. 82, ал. 1 и 2 от Раздел XIII, УО на ОПРР не го одобрява (не верифицира), като уведомява за това бенефициера и при необходимост назначава допълнителна проверка. Чл. 82, ал. 1, т. 1 от посочените общи условия предвижда, че УО на ОПРР извършва проверка (верификация) на декларираните разходи в искането за междинно и окончателно плащане, което включва документална проверка на разходи, на изпълнени дейности по проекта/бюджетната линия (финансовия план) и на процедура за възлагане на обществени поръчки, и по преценка проверка на място на изпълнението на дейността, като се проверява съответствието на разхода с планираното в проекта/бюджетната линия (финансовия план). Посочените от органа прави основания по Наредба №Н-3 не могат да бъдат отнесени към правното основание за отказ от верификация по чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ, а реферират към това по чл. 57, ал.1, т. 4 ЗУСЕФСУ (в приложимата редакция), което в случая не е посочено като правно основание за издаване на акта и не следва да бъде обсъждано. В случая органът е смесил основанията за отказ за верификация на разходи и основанията за отказ за плащане на поисканите за възстановяване суми. Върховният административен съд неведнъж е имал възможност да посочи, че на верификация подлежат както разходите за сметка на безвъзмездната финансова помощ, така и тези, които се покриват от собственото финансиране на бенефициера. До различен извод не се достига и от съдържанието на разпоредбата на чл. 84 във връзка с чл. 82, ал. 1, т. 1 от Общите условия на АДБФП, на която се позовава органът, за да откаже верификация на разходите по т. 1 и т. 3 от оспореното решение. Установяването на допустимостта на разходите е предпоставка за вземане на решение от страна на ръководителя на Управляващия орган за извършване на плащане към бенефициера, т.е. за възстановяване на извършени разходи със средства от безвъзмездна финансова помощ в случая. Извършването на плащането, обаче, е последващо резултата от верификацията действие на органа и е обвързано с размера на предоставяната безвъзмездна финансова помощ и съотношението на източниците на финансиране по проекта. Поради това, сочените от органа чл. 84 и чл. 82, ал. 1, т. 1 от Общите условия към АДБФП, не могат да се приемат за годно правно основание за постановения отказ. Нещо повече, квалифицирането на описаните в т. 1 и т. 3 от акта разходи като такива за сметка на собственото финансиране на бенефициера, от една страна, води до извода, че съответният разход е принципно допустим, а от друга - че може да бъде основание единствено за отказ от възстановяване на разхода чрез средства от ЕФРР, но не и за установяването му като недопустим. Предвид изложеното и доколкото единственото фактическо основание за отказа от верификация по тази точка е установяването от страна на органа, че са предявени за възстановяване отчетени дейности, финансирани със собствени средства на бенефициера, то първоинстанционният съд е достигнал до правилен извод за материална незаконосъобразност на акта в тази му част. При тези съображения настоящият състав приема доводите на касатора за неправилност на първоинстанционното решение, поради нарушение на материалния закон и необоснованост, за неоснователни. Постановеното от първоинстанционния съд решение като правилно следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора и на основание чл. 143 АПК, Министерството на регионалното развитие и благоустройството – юридическото лице, в чиято структура се намира органът-касатор следва да бъде осъдено да заплати на Министерството на образованието и науката сумата от 102,26 евро (превалутирани съгласно чл. 11, ал. 2 от Закона за въвеждане на еврото в Република България), определено по реда на чл. 37 от Закона за правната помощ, във вр. с чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ.