Решение № 2845 от 24.02.2011 г. на ВАС по адм. д. № 4946/2010 г.

Решение № 2845 от 24.02.2011 г. на ВАС по адм. д. № 4946/2010 г., VI о., докладчик съдията Александър Еленков Производство по чл. 145 и сл. във връзка с чл. 257, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по оспорване на Радка Тереза Ханс - Вулф от гр. София, а сега настанена в Дом за възрастни с психични разстройства в с. Радовци, Габровска област, направено от нейния процесуален представител по пълномощно адвокат Маргарита Илиева от гр. София с искане: да бъде осъден министърът на труда и социалната политика да изгради необходимата инфраструктура за предоставяне на социални услуги в общността с такъв капацитет, че да могат да бъдат обслужени оспорващата Радка Тереза Ханс - Вулф и всички нуждаещи се от социални услуги в общността или поне оспорващата Радка Тереза Ханс - Вулф (виж стр. 2 от протокола за съдебното заседание, проведено на 9.09.2010 г. - л. 30 от делото). Това искане е основано на следното становище: Министърът на труда и социалната политика има водещи нормативно установени задължение и отговорност за осигуряването на социални услуги в общността. Според чл. 4, ал. 2 във връзка с ал. 3 от Закона за социално подпомагане (ЗСП) и според чл. 3, ал. 1 от Устройствения правилник на Министерството на труда и социалната политика той е централният едноличен орган на изпълнителната власт със специална компетентност да ръководи, координира и контролира осъществяването на държавната политика по социалното включване, а според чл. 18 ЗСП министърът, в рамките на своите правомощия, осигурява социалните услуги в сътрудничество с местната власт. Но местната власт не може сама, независимо от централното правителство, т. е. от ресорния министър, да изгради социални услуги в общността. Това е въпрос на държавна работа на централно ниво и без държавата не може да се осъществи. Собствените задължения на местната власт в това отношение не отменят първенстваща, паралелна отговорност на министъра. Затова той - министърът на труда и социалната политика - е длъжен да осигури (реалната възможност) потребителите на социални услуги, в това число и оспорващата Радка Тереза Ханс - Вулф, да получават тези услуги в общността, а в институция да бъдат "затваряни" само в краен случай. Впрочем самият министър (на труда и социалната политика) е предвидил в правителствени документи именно той да изпълни това свое нормативно задължение посредством конкретни свои действия. Така в Стратегия за осигуряване на равни възможности на хората с увреждания 2008 - 2015 г. са предвидени следните релевантни мерки: "... стимули и мерки, насочени към оставане на хората с увреждания в обичайната среда и семейството; механизъм на финансиране, който да насърчава общините да развиват услуги в общността; преструктуриране на специализираните институции с цел трансформирането им в различни форми на социални услуги в общността; изграждане на защитени жилища за лица с ментални увреждания ... които нямат подходящи условия за живот в домашна среда при близките си или нямат близки, които да се грижат за тях ..." (извадките са от цел 6 "Приоритетно развитие на социалните услуги в общността. Развитие на алтернативни форми на, услуги" на посочената стратегия) министърът на труда и социалната политика отговаря за изпълнението на всички тези предвидени от самия него мерки, които представляват конкретизация на нормативното му задължение да осигури, в частност на оспорващата Радка Тереза Ханс - Вулф, необходимите социални услуги в общността, за да не бъде тя (оспорващата) институционализирана. По делото било безспорно установено, че в общността в гр. София няма изградени социални услуги с капацитет, съразмерен на потребността от тях сред населението, че съществуващото е крайно недостатъчно и че властите са настанили оспорващата в специализирана институция (Дом за възрастни с психични разстройства в с. Радовци, Габровска област) именно защото в общността в гр. София няма социални услуги с капацитет, който да я включи. Безспорно било установено, също така, че ответният по делото министър дори не е проверил колко души като оспорващата имат потребност от социални услуги в общността, камо ли да е планирал, още по-малко да е организирал, осигуряването на социални услуги с такъв именно, съразмерен, капацитет. А с решение № 9411 от 6.07.2010 г. по адм. дело № 2062/2010 г. Върховният административен съд (тричленен състав на шесто отделение) е изразил становище, че "към бездействието на административния орган следва да се приравни и забавеното, и частичното, и ненавременното изпълнение на задължението." Процесуалният представител по пълномощно на министъра на труда и социалната политика - юрисконсулт Надежда Димитрова, с писмено становище от 1.09.2010 г. е поискал съдът да отхвърли искането на оспорващата Радка Тереза Ханс - Вулф по следните съображения: Социалните услуги в Република България са децентрализирани и управлението им е възложено на кметовете на съответните общини. По такъв начин на общините е предоставена възможността да развиват и да управляват услугите за хората в неравностойно положение въз основа на конкретните потребности на населението в общината. Социалните услуги (въз основа на критерия финансиране) са два вида: а) делегирана от държавата на общините дейност, която се финансира чрез преводи (кредити) от републиканския бюджет в общинските бюджети и б) общинска дейност, която се финансира от общинските бюджети. И при двата вида социални услуги обаче задължението за предоставянето им е на общината, а не на министъра на труда и социалната политика. Затова общината е тази, която трябва да разкрие подходящи социални услуги съобразно потребностите на нейното население. Съгласно чл. 18а, ал. 1 ЗСП именно кметът на общината управлява на територията на общината социалните услуги, които са делегирани от държавата дейности и е работодател на ръководителите на тези услуги с изключение на случаите по ал. 3 на същия чл. 18а ЗСП. Важно е да бъде отбелязано и обстоятелството, че според чл. 145, ал. 2 от Закона за здравето (ЗЗ) общините осигуряват условия за провеждане на психосоциална рехабилитация и подкрепа с финансови и материални средства, вкл. предоставяне на жилища на лицата с психични разстройства. Оценяването на потребностите от конкретни услуги е дело на местните власти, тъй като услугите трябва да отговарят на потребностите на конкретната общност. Не случайно именно общинските съвети приемат стратегии и годишни планове за развитие на социалните услуги на общинско ниво и ги съгласуват със съответните дирекции "Социално подпомагане" към Агенцията за социално подпомагане. Тези планове се приемат ежегодно и съдържат дейностите, които ще бъдат изпълнявани през следващата календарна година. Условията и редът за планиране, разкриване, предоставяне и закриване на социални услуги се определят с Правилника за прилагане на Закона за социално подпомагане. Процесуалният представител по пълномощно на заинтересованата страна Агенция за социално подпомагане - адвокат Дамян Францов, също е изразил становище, че искането на Радка Тереза Ханс - Вулф е неоснователно. Представил е писмено становище, в което подробно са изброени конкретните действия, които са били извършени от служители на агенцията в случая с Радка Тереза Ханс - Вулф. Жената била намерена след подаден сигнал в безпомощно състояние в апартамент в район "Младост" и при съдействието на полицаи от VII-мо РПУ, екип на "Бърза помощ" и на психиатър от Центъра за психично здраве, е хоспитализирана в Александровска болница, откъдето след това била пренасочена за продължително лечение в Психиатрична болница "Св. Иван Рилски" - гр. Нови Искър. Липсата на жилище, на близки и роднини, които да й оказват подкрепа, невъзможността сама да организира своя бит поради увреденото й здравословно състояние, препоръката на лекуващия лекар за непрекъснат медицински контрол и изразеното от Радка писмено желание да бъде настанена в специализирана институция, наложили спешното й настаняване в Дом за възрастни хора с психични разстройства - с. Радовци. Впоследствие тя била преценена от междуведомствена комисия като подходяща за услугата "Защитено жилище". Изготвен бил необходимият комплект документи и Радка Тереза Ханс - Вулф била насочена към Дирекция "Социално подпомагане - Слатина" в гр. София. По въпроса защо тогава оспорващата не е била настанена в защитено жилище адвокат Францов изразява становището: "Ние настаняваме, когато има капацитет; когато няма капацитет, не настаняване", но добавя: "Подходящо за госпожа Вулф е защитеното жилище на ул. "Роглец". То е единственото за хора с такива увреждания, като настаняването в това защитено жилище трябва да е съобразно с капацитета, с който то разполага. Това защитено жилище не е към Агенцията за социално подпомагане. Защитеното жилище на ул. "Роглец" е на Столичната община и не е в нашия капацитет." (стр. последна на протокола от проведеното на 20.01.2011 г. съдебно заседание по делото). Заинтересованата страна Агенция за хората с увреждания не изразила становище по делото. Настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, счита искането "да бъде осъден министърът на труда и социалната политика да изгради необходимата инфраструктура за предоставяне на социални услуги в общността с такъв капацитет, че да могат да бъдат обслужени оспорващата Радка Тереза Ханс - Вулф и всички нуждаещи се от социални услуги в общността или поне оспорващата Радка Тереза Ханс - Вулф" за неоснователно по следните съображения: Оспорването на Радка Тереза Ханс - Вулф, направено от нейния процесуален представител по пълномощно адвокат Маргарита Илиева и съдебното производство, образувано по това оспорване, е с правно основание чл. 257, ал. 1 АПК. Според тази разпоредба бездействието на административния орган по задължение, произтичащо пряко от нормативен акт, може да се оспори безсрочно. Задължението на министъра на труда и социалната политика, което според оспорващата той не изпълнява, е формулирано от нейния процесуален представител така: "Той е длъжен, в рамките на правомощията си, да осигури потребителите на социални услуги, в това число и оспорващата Радка Тереза Ханс - Вулф, да получават тези услуги в общността" (Бележки по същество, от дата 31.01.2011 г., стр. 1, абзац първи). И още: "Действието, което искам да осъдите министъра ... не се отнася до въпроса "как" да се предоставят социалните услуги (метод), а до въпроса изобщо да се предоставят те в необходимия на общността обем (цел). Именно министърът трябва да бъде осъден да извърши необходимите за изпълнението на това нормативно задължение действия, защото той има потребната за целта власт." (стр. 2, абзац първи от същите Бележки по същество). Така формулираното и заявено оспорване поставя за разрешаване съществения въпрос съществува ли задължение за министъра на труда и социалната политика, произтичащо пряко от нормативен акт, "да изгради необходимата инфраструктура за предоставяне на социални услуги в общността" и то в "необходимия на общността обем", респ. "да осигури потребителите на социални услуги, в това число и оспорващата Радка Тереза Ханс - Вулф, да получават тези услуги в общността". Социалните услуги са форма на социално подпомагане (арг. чл. 1, ал. 3 и чл. 2, ал. 2 ЗСП), имат за цел да бъдат подпомагани гражданите, които без помощта на другиго не могат да задоволяват своите основни жизнени потребности, както и да бъде укрепена и развита обществената солидарност в трудни житейски ситуации (чл. 1, ал. 2, т. 1 и 2 ЗСП), основават се на целенасочена социална работа в подкрепа на лицата за осъществяване на ежедневни дейности и за тяхното социално включване (чл. 16, ал. 1, т. и 2 ЗСП), и се извършват от държавата, общините и от лицата, посочени в чл. 18, ал. 1, т. 3 и 4 ЗСП. Министерският съвет определя държавната политика в областта на социалното подпомагане, а министърът на труда и социалната политика я провежда (изпълнява) чрез изпълнителна агенция към него - Агенция за социално подпомагане (чл. 4, ал. 1 и 2 и чл. 5, ал. 1 ЗСП). Тези задължения са политически и макар че са посочени в нормативен акт, те не произтичат пряко от този акт и бездействието да бъдат изпълнени не се санкционира по реда на чл. 257, ал. 1 АПК. Задължение, произтичащо пряко от нормативен акт, по смисъла на чл. 257, ал. 1 АПК е юридическо, публично (или административноправно) задължение на административен орган да извърши определено с нормативен акт материално, наричано още фактическо (а не юридическо) действие. В действащото българско позитивно право липсва нормативен акт, който да възлага на министъра на труда и социалната политика извършването на материално (фактическо) действие в сферата на социалните услуги. Напротив, със Закона за изменение и допълнение на Закона за социално подпомагане (обн., ДВ, бр. 15 от 23.02.2010 г.) бяха внесени промени в системата за социални, целящи да повишат нейната ефективност. С този закон бе изменен и чл. 19 ЗСП, чиято ал. 4 вече гласи така: "Условията и редът за планиране, разкриване, предоставяне и закриване на социални услуги се определят с Правилника за прилагане на закона". А с § 15 и § 16 на ПМС № 53 от 1.04.2010 г. (обн., ДВ, бр. 27 от 9.04.2010 г.) бяха създадени новите чл. 36а, чл. 36б и чл. 36в от Правилника за прилагане на Закона за социално подпомагане, които регламентират, въз основа на законовата делегация, условията и реда за планиране, разкриване, предоставяне и закриване на социални услуги. Същественото в този ред е, че: а) всяка община (с участието на местната Дирекция "Социално подпомагане" от структурата на Агенцията за социално подпомагане и с участието на местния обществен съвет по чл. 35 ЗСП) прави анализ на своите потребности от социални услуги и по предложение на кмета на общината този анализ се приема от общинския съвет; б) въз основа на тези анализи за всички общини от съответната област, работна група от представители на всяка община на територията на областта, на регионалната дирекция за социално подпомагане, на регионалния инспекторат по образованието, на районния център по здравеопазване, на регионалната служба за заетост, на юридически лица с нестопанска цел, работещи в областта на социалните услуги, и други заинтересувани органи, лица и организации, имащи отношение към развитието на социалните услуги, разработва (областна) стратегия за развитие на социалните услуги на областно ниво, която обхваща 5-годишен период, има съдържанието, посочено в чл. 36а, ал. 4 ППЗСП и се утвърждава от областния управител след съгласуване с областните съвети за развитие и с регионалните дирекции за социално подпомагане; в) въз основа на областната стратегия кметът на общината организира разработването на стратегия за развитие на социалните услуги на общинско равнище, която се приема от общинския съвет и за нейното изпълнение; г) общинският съвет ежегодно до 30 април приема годишен план за развитие на социалните услуги на общинско равнище, който има съдържанието по чл. 36б, ал. 4 ППЗСП. В съответствие с годишния план за развитие на социалните услуги на съответната община и по предложение на директора на регионалната дирекция за социално подпомагане изпълнителният директор на Агенцията за социално подпомагане в 6-месечен срок от предложението разрешава откриване, промяна на вида и/или промяна на капацитета на социалните услуги, когато са делегирани от държавата дейности и отговарят на стандартите (изисквания за качество) и критериите (показатели за оценка на съответствието) за социални услуги - чл. 36в ППЗСП. Когато планираните социални услуги не са делегирани от държавата дейности, те се откриват с решение на общинския съвет, а кметът на общината писмено уведомява Агенцията за социално подпомагане за вида и капацитета на новооткритите социални услуги. Следователно задължение на общините е да анализират своите потребности от социални услуги, в т. ч. социални услуги в общността и да предприемат необходимите действия за тяхното откриване, промяна на вида или промяна на капацитета. Едно от тези действия е финансовото осигуряване на планираните от общините нови социални услуги или увеличаването на капацитета на съществуващите, а то се обезпечава от разрешението на изпълнителния директор на Агенцията за социално подпомагане (когато новите социални услуги са делегирани от държавата дейности), респ. от решението на общинския съвет за откриване на нови или за разширяване на капацитета на съществуващите местни социални услуги. Отказите на изпълнителния директор на Агенцията за социално подпомагане (да даде разрешение) и на общинския съвет (да открие нови или да разшири капацитета на съществуващите местни услуги) подлежат на оспорване по реда на АПК, респ. по реда на чл. 45 от Закона за местното самоуправление и местната администрация. По тези съображения настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, счита, че оспорването на Радка Тереза Ханс - Вулф следва да бъде отхвърлено. Водим от изложените мотиви Върховният административен съд, шесто отделение,