Решение № 15492 от 18.12.2017 г. на ВАС по адм. д. № 12067/2016 г.

Решение № 15492 от 18.12.2017 г. на ВАС по адм. д. № 12067/2016 г., V о., докладчик председателят Милка Панчева Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на К. Н. Й. от гр. В., против заповед № 8/21К-3034 от 8.08.2016 г. на министъра на вътрешните работи, с която на основание чл. 226, ал. 1, т. 4 от Закона за Министерство на вътрешните работи (ЗМВР) служебното правоотношение на Йончев е прекратено по собствено желание. Жалбоподателят поддържа, че заповедта е издадена в нарушение на административнопроизводствените правила и материалния закон, тъй като заявлението за прекратяване на служебното правоотношение е оттеглено. Моли заповедта да бъде отменена. Претендира присъждане на разноски. Ответникът - министърът на вътрешните работи, чрез процесуалния представител Л. П. - служител с юридическа правоспособност, оспорва жалбата и моли да бъде отхвърлена. Претендира прекомерност на адвокатското възнаграждение. Върховният административен съд, пето отделение, като взе предвид изложеното в жалбата и доказателствата по делото приема следното: Жалбата е подадена в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК във връзка с чл. 231 от ЗМВР и от лице, за което административния акт е неблагоприятен, поради което е допустима. К. Н. Й. е държавен служител, главен инспектор, назначен на длъжност началник II степен на Районно управление (РУ) - Б. С. при Областна дирекция на МВР (ОД на МВР) - В.. На 21.07.2016 г. Йончев подава до министъра на вътрешните работи, чрез директора на ОД на МВР - В., заявление рег. № 248р-11368/21.07.2016 г., с което моли служебното му правоотношение да бъде прекратено на основание чл. 226, ал. 1, т. 4 от ЗМВР по собствено желание. На това заявление е поставена резолюция "Запознат" от директора на ОД на МВР - В.. Видно от представено по делото копие на извадка от входящия дневник на дирекция "Човешки ресурси", заявлението е получено в администрацията на органа по назначаването на 27.07.2016 г., но не става ясно на коя дата същото е разпределено от министъра за издаване на проекто-заповед, тъй като върху заявлението е поставена резолюция на 8.08.2016 г., но не се чете съдържанието й. Със заявление рег. № 369р-11410 от 25.07.2016 г. служителят заявява, че желае да оттегли подаденото заявление рег. № 248р-11368/21.07.2016 г. за прекратяване на служебното му правоотношение по собствено желание. Върху заявлението е поставена резолюция "Запознат и съгласен" от 25.07.2016 г. на директора на ОД на МВР. Видно от копието на входящия дневник на дирекция "Човешки ресурси" в министерство на вътрешните работи, заявление рег. № 369р-11410 от 25.07.2016 г. е постъпило в администрацията на органа по назначаването на 27.07.2016 г., т. е. на същата дата, на която е постъпило и заявлението с искане за прекратяване на служебното правоотношение на основание чл. 226, ал. 1, т. 4 от ЗМВР. На заявление рег. № 369р-11410 от 25.07.2016 г. са поставени няколко резолюции: г-н К. Николов "за отношение" от 28.07.2016 г.; г-н Йорданов "За доклад с проект на заповед, въз основа на заявление № 248р-11768/21.07.2016 г. от 28.07.2016 г.; резолюция с нечетливо съдържание от 8.08.2016 г., от която се установява само "Докладвано със заявление рег. № 248р-11368/21.07.2016 г. На 8.08.2016 г. министърът на вътрешните работи издава заповед № 8121К-3034/8.08.2016 г., предмет на оспорване в настоящото съдебно производство, с която прекратява служебното правоотношение на Й. на основание чл. 226, ал. 1, т. 4 от ЗМВР - по желание на служителя, считано от датата на връчване на заповедта. Заповедта е връчена на служителя на 22.08.2016 г. (отбелязване върху акта) и на същата дата последният подписва и акт за сдаване на длъжността. При така установените факти настоящият състав на Върховния административен съд, пето отделение, стигна до извод, че разгледана по същество, жалбата е основателна. Оспорената заповед на министъра на вътрешните работи е издадена от компетентния по смисъла на чл. 227 във вр. с чл. 158, т. 2 от ЗМВР орган, при спазване на формалните изисквания на чл. 2 от Наредба № 8121з-311 от 17.07.2014 г. за реда за прекратяване на служебното правоотношение на държавни служители в Министерство на вътрешните работи. Заповедта е в писмена форма и в нея са посочени изброените в текста реквизити. При постановяване на заповедта не са допуснати и съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Заявлението на служителя е подадено чрез непосредствения ръководител съгласно чл. 8, ал. 1 от Наредба № 8121з-311/2014 г., а заповедта е издадена в срока по чл. 228, ал. 2, изр. 1 във вр. с ал. 1 от ЗМВР. В нормата на чл. 226, ал. 1, т. 4 от ЗМВР, посочена като правно основание за издаване на оспорената пред съда заповед, е предвидено, че служебното правоотношение с държавния служител в МВР се прекратява по собствено желание. За да възникне основание за прекратяване на служебното правоотношение по собствено желание е необходимо държавният служител да е направил изрично и ясно волеизявление в този смисъла, адресирано до органа по назначаването, който в случая е министърът на вътрешните работи, съгласно чл. 158 от ЗМВР. Съгласието на органа по назначаването не е предвидено като елемент от фактическия състав по чл. 226, ал. 1, т. 4 от ЗМВР. С подаване на молба за прекратяване на правоотношението по собствено желание, служителят упражнява предоставеното му от закона субективно право (в този смисъл е и чл. 8, ал. 1 от Наредба № 8121з-311 от 17.07.2014 г. за реда за прекратяване на служебното правоотношение на държавни служители в Министерство на вътрешните работи, приета на основание чл. 226, ал. 6 от ЗМВР). Органът по назначаването няма право на преценка дали да прекрати служебното правоотношение, ако има подадено заявление от служителя, стига да не е налице ограничението за прекратяване на служебното правоотношение, предвидено в чл. 226, ал. 7 от ЗМВР - образувано дисциплинарно производство срещу служителя по чл. 207, ал. 1 от същия закон. Служебното правоотношение се прекратява с издаването на заповед на органа по назначаването, съгласно чл. 227 от ЗМВР (в този смисъл е и чл. 2 от цитираната по-горе Наредба), т. е. заповедта има конститутивно действие. За материалната законосъобразност на тази заповед е необходимо фактическият състав предвиден в нормата на чл. 226, ал. 1, т. 4 от ЗМВР да е осъществен към датата на издаването й. За конкретния случай това означава, че към датаТА на издаване на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение, държавният служител в МВР следва да е имал воля ("собствено желание" според използвания в закона израз) за прекратяване на служебното му правоотношение. Заявлението за прекратяване на служебното правоотношение по собствено желание от служителя на МВР представлява едностранно волеизявление, адресирано до административен орган, с което законът свързва настъпването на определени правни последици. Това заявление е оттегляемо, докато не е прието от адресата си. В закона не е предвидена специална правно изразена форма (начин) за приемане на заявлението, разглеждано като изразяване на воля на страна по служебно правоотношение. Поради това и предвид естеството на това волеизявление от една страна, а от друга - целените правни последици на същото, изразяващи се в прекратяване на служебното правоотношение, за което съгласно чл. 227 от ЗМВР и чл. 2 от Наредбата следва да бъде издадена заповед на органа по назначаването, то следва волеизявлението на служителя за прекратяване на служебното му правоотношение по собствено желание да е валидно към датата на издаване на тази заповед. Именно с издаването на заповед за прекратяване на правоотношението по чл. 226, ал. 1, т. 4 от органът по назначаването (в случая министърът на вътрешните работи) приема по обвързващ начин адресираното до него волеизявление на държавния служител за прекратяване на служебното правоотношение по собствено желание. Или, изразено с други думи, волеизявлението на държавния служител за прекратяване на правоотношението му по собствено желание следва да е валидно към датата на прекратяване на правоотношението. Оттегленото волеизявление не е валидно волеизявление, тъй като то не обвързва автора си след датата на оттеглянето. В конкретния случай оттеглянето на заявлението е направено на 25.07.2016 г., органът по назначаването е получил двете заявление на една и съща дата, като е поставил резолюция върху заявлението за оттегляне, а не върху заявлението за прекратяване на служебното правоотношение. И двете заявления са постъпили в министерство на вътрешните работи на 27.07.2016 г., а заповедта е издадена на 8.08.2016 г. Несъмнено е, че министърът на вътрешните работи е узнал за оттеглянето на заявлението за прекратяване на служебното правоотношение по собствено желание на служителя преди датата на издаване на заповедта за прекратяване, като по този въпрос не съществува спор по делото. Спорът по делото се състои във въпроса до кой момент служителят може да оттегли заявлението си, така че да не е обвързан от него. Жалбоподателят твърди, че заявлението може да бъде оттеглено преди или най-късно до получаването му пред органа, като се е позовал на аналогията на закона от чл. 13, ал. 2 и ал. 4 от Закона за задълженията и договорите (ЗЗД). Този довод е неоснователен. Фактическото получаване на заявление и запознаването на органа по назначаването с подаденото от служителя заявление не е равнозначно на приемане на волеизявлението. Както бе изложено по-горе, приемането на волеизявлението за прекратяване на служебното правоотношение по чл. 226, ал. 1, т. 4 от ЗМВР от страна на органа по назначаването се изразява и съответно се обективира в издаването на заповед по чл. 227 от ЗМВР за прекратяване на служебното правоотношение. След издаването на тази заповед държавният служител не може валидно да оттегли волеизявлението си (искането, желанието си) за прекратяване на служебното правоотношение по чл. 226, ал. 1, т. 4 от ЗМВР. Да се приеме, че фактическото получаване на заявлението от органа по назначаването е равнозначно на приемане на това волеизявление означава да се приеме, че служебното правоотношение може да бъде прекратено с мълчаливо съгласие на органа, т. е. без да е необходимо издаване на нарочна заповед. Такъв извод обаче не може да бъде направен, тъй като противоречи на закона - според цитираните по-горе разпоредби на чл. 227 от ЗМВР, както и следващите разпоредби в същата глава десета от закона - "Прекратяване на служебното правоотношение", както и чл. 2 от Наредбата, служебното правоотношение се прекратява с нарочна заповед. В конкретния случай К. Й. е оттеглил заявление рег. № 248р-11368/21.07.2016 г., т. е. преди издаването на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение № 8121К-3034/8.08.2016 г., поради което към датата на издаване на тази заповед не е налице валидно изявление за прекратяване на служебното правоотношение от държавния служител по негово (собствено) желание. Както бе посочено по-горе неоснователно е позоваването на жалбоподателя на аналогията на закона по отношение на правния спор. В чл. 46, ал. 2 от ЗНА е предвидена възможност, когато нормативният акт е непълен, за неуредените от него случаи да се прилаган разпоредбите, които се отнасят до подобни случаи, ако това отговаря на целта на акта. Разпоредбите на чл. 13, ал. 2 и ал. 4 от ЗЗД, на които се е позовал жалбоподателят, регламентират сключването на граждански договор и по-конкретно - отношенията свързани с валидността, приемането и оттеглянето на предложението за сключване на договор, съответно - оттеглянето на приемането, т. е. касае се до отношения между равнопоставени субекти, чиито действия са насочени към възникване на облигационна връзка между тях. Служебното правоотношение по ЗМВР не е гражданско правно отношение между равнопоставени правни субекти, а освен това в случая не става въпрос за сключване на договор, а за прекратяване. Предвид изложеното, разпоредбите на чл. 13 от ЗЗД, на които се позовава жалбоподателят, не "се отнасят до подобни случаи" по смисъла на чл. 46, ал. 2 от ЗНА и аналогията изобщо не е приложима. Прилагането на аналогията не съответства и на целта на нормативния акт, доколкото в единия случай (уреденият в чл. 13 от ЗЗД) се касае до правна регламентация на сключването на договор чрез приемане на предложение, а в другия случай (неуреденият случай на оттегляне на волеизявлението на държавния служител за прекратяване на служебното правоотношение по собствено желание) - до прекратяване на служебно правоотношение. Независимо от това, дори и да се приеме, че аналогията на закона е допустима, то в случая оттеглянето на волеизявлението за прекратяване по собствено желание е направено от служителя и е достигнало до адресата си - министърът на вътрешните работи, преди последният да е приел волеизявлението за прекратяване чрез обективиране в писмен акт на волята му за прекратяване на служебното правоотношение, съгласно чл. 227 от ЗМВР. По изложените съображения, обжалваният административен акт е издаден при неправилно тълкуване и приложение на материалния закон, представляващо основание за отмяна на административния акт по чл. 146, т. 4 от АПК, поради което оспорената заповед за прекратяване на служебното правоотношение следва да бъде отменена. При този изход на спора, искането на жалбоподателя за присъждане на направените по делото разноски за производството пред настоящата съдебна инстанция е основателно. От представените по делото доказателства се установяват направени разноски в размер общо на 710 лв., от които 10 лв. за държавна такса пред настоящата инстанция и 700 лв. за изплатено адвокатско възнаграждение по договор за правна защита и съдействие, сключен между жалбоподателя и адв. Б. Ц. Н. от Адвокатска колегия - В., като плащането е удостоверено с изрично изявление в самия договор, приложен на л. 14 от делото. Възражението за прекомерност на адвокатското възнаграждение, направено от ответника, е неоснователно. Съгласно чл. 8, ал. 2, т. 3 от Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, при дела по Закона за министерство на вътрешните работи, минимално предвиденото възнаграждение е 400 лева. В случая в действителност не е налице фактическа сложност, но поради липсата на съдебна практика по подобни казуси и участието на адвокат Николова в двете съдебни заседания по делото, подаването на писмена защита и активното й участие по събирането на доказателства, настоящата инстанция намира, че не е налице прекомерност в заплатеното от Йончев адвокатско възнаграждение. Предвид това, следва в полза на касационния жалбоподател да бъдат присъдени разноски в размер на 710 лева. Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2, предл. 2 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение,