Решение № 8220 от 21.07.2026 г. на ВАС по адм. д. № 4805/2026 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на „Водоснабдяване и канализация“ ЕООД ЕИК 115010670 със седалище и адрес на управление гр. Пловдив, бул. „6-ти септември“ № 250 срещу Решение № 2818 от 11.03.2026 г. по адм. дело № 2630/2025 г. на Административен съд – Пловдив. С обжалваното решение е отхвърлена жалбата на дружеството срещу Решение № N-207 от 17.10.2025 г. на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма „Околна среда“ (ОПОС) 2014 - 2020, с което му е определена финансова корекция в размер на 5 % от допустимите разходи по договор № КС-02-03/23.02.2021 г. с изпълнител ДЗЗД „ГЕРТ-ЕКО“ на стойност 2 017 400,00 лв. без ДДС.

Касационният жалбоподател навежда доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. В касационната жалба има оплаквания, че съдът не е обсъдил всички доводи, изложени в първоинстанционната жалба, както и не е изложил достатъчно обосновани мотиви за отхвърлянето им. Също така е преповторил мотивите, изложени в оспорения административен акт. Оспорва изводите на съда за извършено нарушение на Закона за обществените поръчки (ЗОП). Счита, че не е допусната нередност и не е налице основание за определяне на финансова корекция. Оспорва размера на финансовата корекция. По подробни съображения в касационната жалба се прави искане за отмяна на обжалваното съдебно решение и постановяване на друго, с което да се отмени административният акт. Претендира разноски по представен списък.

Ответникът – ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма „Околна среда“ 2014-2020, чрез процесуалния си представител изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Моли съдебното решение да бъде оставено в сила. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение. Прави възражение за прекомерност на претендираното адвокатско възнаграждение от другата страна.

Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, като се запозна със събраните по делото доказателства, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е процесуално допустима, тъй като е подадена от надлежна страна, при спазване на срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество, касационната жалба е основателна.

С обжалваното решение съдът е отхвърлил жалбата на „Водоснабдяване и канализация“ ЕООД гр. Пловдив срещу Решение № N-207 от 17.10.2025 г. на ръководителя на ОПОС 2014 - 2020, с което му е определена финансова корекция в размер на 5 % от допустимите разходи по договор № КС-02-03/23.02.2021 г. с изпълнител ДЗЗД „ГЕРТ-ЕКО“ на стойност 2 017 400,00 лв. без ДДС.

За да постанови този резултат, първоинстанционният съд е приел от фактическа страна, че между Управляващия орган на Оперативна програма „Околна среда“ 2014 - 2020 и „Водоснабдяване и канализация“ ЕООД гр. Пловдив е сключен административен договор № Д-34-70/28.08.2019 г. за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма „Околна среда“ 2014 - 2020, съфинансирана от Европейския фонд за регионално развитие и Кохезионния фонд на ЕС за изпълнение на проект BG16М1ОР002-1.016-0007 „Доизграждане и реконструкция на водоснабдителни и канализационни системи в обособена територия, обслужвана от „ВиК“ ЕООД, гр. Пловдив, България“.

За разходване на средствата „Водоснабдяване и канализация“ ЕООД гр. Пловдив е провело открита процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет „Инженеринг – проектиране, строителство и авторски надзор на обект „Реконструкция на довеждащ водопровод от НР 2500 м³ до ПС III подем, гр. Първомай“ и е сключен договор № КС-02-03/23.02.2021 г. с изпълнител ДЗЗД „ГЕРТ-ЕКО“ на стойност 2 017 400,00 лв. без ДДС.

Финансовата корекция е определена след проведена процедура по чл. 73, ал. 2 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. – ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.).

Административният акт е издаден на основание чл. 70, ал. 1, т. 9 Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. – ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.). Мотивиран е с констатация за нарушение на чл. 70, ал. 5 и ал. 7, т. 1 и 2 ЗОП – незаконосъобразна методика за оценка на офертите. Нарушението е квалифицирано като нередност по т. 11, б. „б“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕФСУ (Наредбата за посочване на нередности), с процентен показател 5 %.

Установено е, че от възложителя е избран критерий за възлагане по чл. 70, ал. 2, т. 3 ЗОП – „оптимално съотношение качество/цена“, с два показателя – „Концепция за изпълнение (КИ)“ – с максимална стойност 50 точки в комплексната оценка и „Ценови показател (ЦП)“ – с максимална стойност 50 точки в комплексната оценка.

Възложителят е предвидил КИ да бъде в съответствие с техническата спецификация и останалите изисквания, и да съдържа минимум следните елементи:

„Организационна схема на изпълнението на поръчката: участниците следва да представят организационна схема на заинтересованите страни в изпълнението на поръчката, като се посочат длъжностите и взаимовръзките между възложител, изпълнител, членове в обединението (ако участникът е обединение), подизпълнителите (ако се предвиждат), ръководния екип.

Предложение за изпълнение на проектирането: участниците следва да представят предложение, което съдържа като минимум описание на последователността на изпълнение на отделните дейности по проектирането и тяхната продължителност. Предложените срокове за изпълнение на отделните дейности по проектирането трябва да са съобразени с предложения срок за изготвяне на инвестиционния проект във фаза „Работен“.

Строителна програма и линеен график на изпълнение на строителството: участниците следва да представят строителна програма с посочени технологични взаимовръзки между отделните строителни дейности, както и да е съобразена технологичната им последователност. Строителната програма трябва да включва срокове за изпълнение на работите за отделните участъци, описани в надлъжните профили на идейния проект. Описаната технологична последователност трябва да е съобразена с действащите технически норми и стандарти, с предвидената технология за изпълнение на включените в предмета на поръчката строително-монтажни работи. Предложените срокове за изпълнение на отделните дейности и участъци трябва да са съобразени с предложения срок за изпълнение на строително-монтажните работи. Предложените срокове и последователност на изпълнение на строително-монтажните работи следва да бъдат съобразени с предлаганата организация на изпълнение и с декларираните ресурси. Продължителността и взаимната обвързаност на всички строителни дейности следва да бъдат онагледени чрез представяне на линеен график, придружен от диаграми на механизацията и работната ръка.

Мероприятия за опазване на околната среда и контрол на социалното напрежение: участниците следва да опишат мероприятията за опазване на околната среда, които да отчитат въздействията, свързани със строителството и спазването на съответните изисквания за предотвратяване на негативния ефект, а именно:

• Подходящо събиране, складиране, обезвреждане, транспортиране, оползотворяване на генерираните от дейността строителни отпадъци, зелени отпадъци, излишни земни маси;

• Опазване и възстановяване на нарушени зелени терени;

• Почистване на строителната площадка и оросяване срещу запрашаване;

• Осигуряване и подходящо сигнализиране на обходни маршрути при затваряне на улици;

• Подходящо обезопасяване и сигнализиране на изкопи, в т. ч. осигуряване на безопасно преминаване на пешеходци и обслужване на непосредствено намиращи се до изкопите търговски обекти, жилищни и публични сгради;

• Предоставяне на навременна, пълна и точна информация по отношение на плановите и аварийни нарушения на водоподаването.

Мероприятията следва да бъдат съпроводени и от описание на очаквания ефект от изпълнението на конкретното мероприятие, а именно постигане на целите на опазване на околната среда и контрол на социалното напрежение.“

Възложителят е посочил, в случай че участник представи КИ, която не включва посочени изискуемите минимални елементи и/или е приложен линеен график, който не съответства на посочените изисквания, същият се отстранява от участие и офертата му не се допуска до по-нататъшно участие в процедурата. В допълнение е предвидено линейният график да не подлежи на оценяване, но да води до отстраняване на участника, в случай че показва технологична несъвместимост на отделните строителни операции или несъответствие със строителната програма.

Предвидено е оценяването по показателя КИ да се извършва в зависимост от наличието на следните надграждащи елементи:

„1. Разпределение във времето на работните звена, както и индивидуалните експерти и работници за изпълнение на предвидените дейности, като са дефинирани състава и квалификацията им и са посочени конкретните задължения, които същите ще изпълняват съобразно планираните за изпълнение от тях дейности;

2. Организация за съставяне на изискваните според императивните разпоредби на действащата нормативна уредба, както и от изискванията на Оперативна програма „Околна среда“ 2014-2020, и от Техническата спецификация, документи за изпълнение предмета на поръчката, подлежащи на изготвяне от страна на изпълнителя, като е посочено съдържанието им, основания за тяхното съставяне, мерки за изпълнението в предложените от участника срокове, отговорен служител за изпълнение на дейността и отговорни лица за удостоверяването им;

3. Организация на доставката на материалите, необходими за изпълнението на строежа, съгласно т. 4.1. от Техническата спецификация, конкретни мерки за осигуряване на своевременна доставка на същите материали, както и мерки за извършване на входящия контрол за качество и съответствие на доставените материали с предвидените за използване такива. За всяка една от мерките е посочено същност, конкретните дейности, които се предвиждат за изпълнението й, конкретния експерт и/или служител, ангажиран с прякото й изпълнение, ако експертите по изпълнение на дейностите са повече от един, кой експерт коя от дейностите ще изпълнява с посочване на техните конкретни задължения. Мерките следва да бъдат съпроводени и от описание на очаквания ефект от изпълнение на конкретната мярка, а именно осигуряване на доставката на материалите и тяхното качество в съответствие с предложеният от участника линеен график, изискванията на възложителя и действащото законодателство;

4. Конкретни действия, които се предвиждат за изпълнението на всяко едно от предложените мероприятия за опазване на околната среда и контрол на социалното напрежение, в т. ч. конкретния служител, ангажиран с прякото им изпълнение, както и посочване на експертите от ръководния състав на участника, които ще контролират изпълнението на мярката и начините им на взаимодействие с контролирания/ните служител/и;

5. Организация за вътрешен контрол и механизми за осигуряване на качеството по време на изпълнение на проектирането и изпълнение на строително-монтажните работи за всяка една от дейностите, съгласно т. 1 от Техническите спецификации. Направено е предложение с мерки и осигуряване на качество по време на изпълнение на проектирането и изпълнение на строително-монтажните работи. Всяка една от мерките за осигуряване на качеството е съпроводена от: същност на мярката; описание на конкретните действия, които ще се извършват при нейното прилагане и изпълнение; описание на експертите, които са ангажирани с изпълнение на тези дейности; описание на отделните техни задължения, свързани с дейностите по конкретната мярка. Мерките следва да бъдат съпроводени и от описание на очаквания ефект от изпълнението на конкретната мярка, а именно осигуряване на изпълнението на проектирането и на строително-монтажните работи в съответствие с изискванията на възложителя и действащото законодателство.“

Предвидено е офертата да получи 10 точки, когато отговаря на изискванията на възложителя към съдържанието на предложението за изпълнение, изготвена е в съответствие с техническите спецификации на възложителя и не се установяват надграждащи обстоятелства. При наличие на едно от надграждащите обстоятелства офертата следва да получи 18 точки, при две - 26 точки, при три - 34, при четири - 42, при пет - 50 точки.

По отношение на надграждащо обстоятелство № 1 административният орган е приел, че е налице припокриване между него и минималните изисквания за допустимост, заложени от възложителя. Предложеното от участниците описание на последователността на изпълнение на отделните дейности по проектиране и строителство, тяхната продължителност и технологичните взаимовръзки между тях по своето съдържание включва и разпределение във времето на работните звена, както и ангажирането на индивидуални експерти и работници с конкретни задължения.

Надграждащо обстоятелство № 2 също е прието за незаконосъобразно поради изцяло описателен характер. Прието е, че изискването за представяне на съдържание на документите, основанията за тяхното съставяне, мерки за спазване на сроковете и определяне на отговорни лица представлява изискване за определена информация и обем на техническото предложение, без възможност да се оцени нивото на изпълнение, както и че съществува действаща нормативна уредба, която детайлно регламентира тези документи, поради което не е ясно какво ново или допълнително биха могли да предложат участниците, което да бъде обективно сравнимо между отделните оферти и да води до по-високо качество на изпълнението.

По отношение на надграждащо обстоятелство № 3 е посочено, че от съдържанието му не става ясно спрямо кои конкретни елементи и по какви критерии ще се преценяват по-добрите характеристики на предложените мерки, както и че не е осигурена единна база за сравнение между офертите и не е ясно какво ниво на техническото предложение ще се приеме за надвишаващо изискванията на възложителя.

По отношение на надграждащо обстоятелство № 4 е посочено, че при управлението на отпадъците, генерирани при строителството, участниците в строителния процес са длъжни да спазват Наредбата за управление на строителните отпадъци и за влагане на рециклирани строителни материали, т.е. дейността е нормативно регулирана. Следователно не е ясно какво възложителят очаква от участниците да посочат в своите оферти, за да получат допълнителни точки.

По отношение на надграждащо обстоятелство № 5 е посочено, че не е налице яснота относно насочеността на предвидените мерки, още повече че се касае за две различни по характер вида дейности – проектиране и строителство, чието качество се обуславя преди всичко от спазването на приложимото законодателство.

За да отхвърли жалбата, първоинстанционният съд е приел, че актът е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма и при спазване на административнопроизводствените правила. Относно приложението на материалния закон съдът е приел, че нарушението е извършено, правилно е квалифицирано като нередност, поради което е налице основание за определяне на финансова корекция в процесния размер.

Решението е валидно и допустимо, но неправилно поради нарушение на материалния закон.

Неоснователни са оплакванията за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Наведените доводи по своята същност имат отношение към задължението на съда да обсъди всички относими факти и обстоятелства, както и към задължението му да изложи мотиви – чл. 172а, ал. 2 АПК. В обжалваното решение съдът е обсъдил относимите доказателства и е изложил мотиви за направените от него изводи. Доколко обосновани са изводите на съда и доколко съответстват на материалния закон е въпрос не на спазване на процесуалните правила, а на обоснованост и съответствие на решението с материалния закон.

При проверка за съответствие на съдебния акт с материалния закон и обоснованост касационната инстанция съобрази следното:

Неправилен е изводът на органа и на съда, че процесната методика е в противоречие с посочените в административния акт разпоредби.

По отношение на първото надграждащо обстоятелство основателно касационният жалбоподател навежда аргументи за липса на припокриване с минималните изисквания. Минималните изисквания са насочени към длъжностите и професионалната квалификация на ключовите експерти, към предвидените дейности и тяхната последователност и продължителност. Надграждащото обстоятелство е насочено към детайлно разпределение на работните звена и представяне на конкретните задължения, които експертите и работниците ще изпълняват съобразно планираните за изпълнение от тях дейности. Безспорно надграждащото обстоятелство е свързано с минималните изисквания, но то дава добавена стойност, тъй като надграждащият елемент е насочен към оперативното разпределение на ресурса, необходим за качествено и точно изпълнение на договора.

По отношение на второто надграждащо обстоятелство също не се установява описаното от органа нарушение. Чрез поставянето му възложителят цели да провери подготовката на участника по практическите аспекти на съставянето на документите, предвидени в нормативната уредба, в техническата спецификация и в изискванията на ОПОС, както и способността му да организира изготвянето на необходимата строителна документация.

Неправилен е и изводът, че третото надграждащо обстоятелство е неясно. Предвиденият контрол в Закона за устройство на територията (ЗУТ) не изключва изискването за допълнителни мерки за вътрешен контрол относно доставката на материалите, като целта им е ясно определена и не ограничава конкуренцията.

Изводът на административния орган и на съда за четвъртото надграждащо обстоятелство също е неправилен, тъй като изискването за конкретни мерки за опазване на околната среда и контрол на социалното напрежение допълва, а не дублира нормативно предвидените задължения. Надграждащото изискване не се припокрива с императивните законови норми, както неправилно приема първоинстанционният съд, а добавя практическа стойност, като гарантира, че участниците предлагат работещ механизъм за прилагане на тези норми в рамките на проекта, което е от особена важност за неговото изпълнение. Това, че дейността по управление на отпадъците в строителния процес е законово регламентирана, не обезсмисля поставянето на изискване да се посочи начинът, по който същата ще бъде организирана в контекста на конкретното изпълнение, включително чрез посочване на отговорните за изпълнението й лица - служители/работници на изпълнителя и определените контролни механизми.

Изводите за петото надграждащо обстоятелство също са неправилни. Изискването позволява обективна преценка при проверка на надграждащия му характер. Вътрешните контролни механизми с посочване на отговорните лица и конкретните им задължения надграждат минималните изисквания за описание на последователността на изпълнение на отделните дейности по проектирането и строителството и тяхната продължителност.

Предвид изложеното е налице изискуемата от закона предвидимост на действията на възложителя и назначената от него помощна комисия. Заложените минимални и допълнителни изисквания, предвиждащи възможност за по-високо оценяване на офертите, осигуряват необходимата за комисията информация за извършване на оценката на офертите. Липсва неяснота в методиката, която да води до субективизъм при оценяване на офертите на участниците, както се твърди от административния орган. Относно надграждащите обстоятелства възложителят е поставил ясни, конкретни и непротиворечиви изисквания, като целта им е в най-висока степен да се оцени способността на потенциалните изпълнители за качествено и срочно изпълнение на предмета на поръчката.

Съдържанието на използваните в методиката изрази е ясно и разбираемо за информираните и полагащи обичайна грижа потенциални участници, притежаващи опит в съответната дейност - предмет на процесната поръчка (инженеринг). Показателите за оценка са относими към качеството на крайните резултати, описани са достатъчно ясно и изчерпателно, така че да предоставят насоки на потенциалните участници какво трябва да съдържа офертата им, за да получат по–голям брой точки, и да не създават предпоставки за различно тълкуване от участниците и оценителната комисия. Предложеният начин на оценяване позволява обективно съпоставяне на офертите и нивото на изпълнение по всяка от тях. Така посочените правила предоставят на участника достатъчно информация за механизма, който ще се прилага при определяне на оценката по процесните показатели. В същия смисъл по аналогичен случай е постановено Решение № 6833 от 18.06.2026 г. на ВАС по адм. д. № 3600/2026 г., VII о.

По горните съображения формулираните от възложителя надграждащи обстоятелства са в съответствие с нормативните изисквания и не е налице констатираното от административния орган нарушение на чл. 70, ал. 5 и ал. 7, т. 1 и 2 ЗОП. Липсата на соченото от органа нарушение обосновава извод за липса на нередност, за която да бъде определена финансова корекция.

В заключение касационната инстанция приема, че административният акт е незаконосъобразен на основание чл. 146, т. 4 АПК – противоречие с материалноправните разпоредби. Като е достигнал до извод за неговата законосъобразност и е отхвърлил жалбата, съдът е постановил неправилно решение, което следва да бъде отменено. Вместо него следва да бъде постановено друго за отмяна на административния акт.

С оглед изхода на спора в полза на касационния жалбоподател следва да се присъдят разноски за двете съдебни инстанции. Същите са в общ размер на 5 610,87 евро, от които 412,59 евро държавна такса за първата инстанция; 412,59 евро държавна такса за касационна инстанция и 4 785,69 евро адвокатско възнаграждение за двете съдебни инстанции, съгласно представен по делото договор за правна защита и съдействие от 30.10.2025 г. Възражението за прекомерност е неоснователно. Посоченият размер съответства на фактическата и правна сложност на делото и вида и обема на предоставената правна помощ. Проведената защита се състои в изготвяне на първоинстанционна и касационна жалба и процесуално представителство пред всяка съдебна инстанция. Поддържаното становище от процесуалния представител на бенефициера се основава на подробен анализ на методиката за оценка и приложимата нормативна уредба.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 и чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение