Решение № 5402 от 28.04.2021 г. на ВАС по адм. д. № 10719/2020 г.

Решение № 5402 от 28.04.2021 г. на ВАС по адм. д. № 10719/2020 г., VIII о., докладчик председателят Теодора Николова Производство по чл. 208 и следващи от Административно-процесуалния кодекс (АПК).

Образувано по касационна жалба на В. К. ЕГН [ЕГН] от гр. Русе, [адрес], чрез адв. Г. П., против Решение № 24 от 11.08.2020 г. по адм. д. № 63/2020 г. на Административен съд Русе, с което е отхвърлено оспорването на касатора против разпоредбите на чл. 13, ал. 2, т. 2 и т. 3 от Наредба № 5 за определянето и администрирането на местните такси и цени на услугите, предоставяни на физически и юридически лица на територията на Община Две могили, област Русе, приета с Решение № 271 по Протокол № 24 от 21.11.2008 г. на Общински съвет – Две могили, с изм. и доп. (Наредбата).

В касационната жалба се твърди, че съдебното решение е неправилно на всички основания по чл. 209, т. 3 АПК.

1. Неправилно съдът определил предмета на оспорването като счел, че това са разпоредбите на чл. 13, ал. 2 от Наредбата, в редакцията им с Решение № 668 от 22.12.2017 г. с Протокол № 33 от заседанието на Общински съвет Две могили на 22.12.2017 г., а не разпоредбите на чл. 13, ал. 1, т. 2 и т. 3, приети с Решение № 42 от 23.12.2011 г. с Протокол № 4 от заседанието на Общински съвет Две могили на 23.12.2011 г. С първото от цитираните решения била изменена само т. 1 на чл. 13, ал. 2 от Наредбата, а останалите две точки т. 2 и т. 3 останали със съдържанието, установено с второто решение от 2011 г. С Решение № 668 разпоредбите на т. 2 и т. 3 са повторно приети без да е налице процесуална или законова необходимост, което станало в нарушение на чл. 79 АПК.

1. Съдът неправилно игнорирал съществените процесуални нарушения при издаването на нормативния административен акт. Липсва протокол на комисията по териториално устройство и строителство за обсъждане и одобряване на предложения проект за изменение на Наредбата. Липсват доказателства за датата на публикуване на доклада и мотивите към него на сайта на Общината - нарушение по чл. 26, ал. 2 (сега ал. 3) от Закона за нормативните актове (ЗНА). Не са представени доказателства за спазване на 30-дневния срок по чл. 26, ал. 3 ЗНА. Липсват доказателства за датата на публикуване на справка по чл. 26, ал. 5 ЗНА. Нарушен е чл. 77 АПК. Съдът не съобразил нарушението на чл. 28, ал. 2 ЗНА. Касаторът намира за бланкетни мотивите за невъзможността за определяне на таксата битови отпадъци на базата на действителните количества битови отпадъци.

1. Решението противоречи на материалния закон. В нарушение на чл. 8, ал. 1 и ал. 2 от ЗМДТ определените размери на таксата за сметосъбиране и сметоизвозване са по-високи от предвидените разходи за извършване на услугата. В подкрепа на този довод касаторът предлага конкретни изчисления на определената такса за тази услуга на базата на действително събрани такси за 2018 г.

Иска се отмяна на първоинстанционното решение и постановяване на ново по същество, с което се отменят оспорените нормативни текстове, евентуално – връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на административния съд, както и присъждане на разноски.

Ответникът по касационната жалба - Общински съвет Две могили, чрез Председателя Юлияна Тодорова, оспорва жалбата по съображения в писмен отговор.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба в подробно становище по съществото на делото.

Върховният административен съд, състав на осмо отделение, като обсъди допустимостта на касационната жалба и направените в нея оплаквания, при спазване на разпоредбите на чл. 218 и чл. 220 АПК, намира жалбата процесуално допустима като подадена в преклузивния срок по чл. 211 АПК, от легитимирана страна против подлежащ на оспорване съдебен акт, а по съществото й съобрази следното:

Пред първоинстанционния административен съд са били оспорени разпоредбите на чл. 13, ал. 2, т. 2 и т. 3 от цитираната по-горе Наредба. С уточняващо жалбата допълнение (стр. 95 от делото на АС) и молба от 26.02.2020 г. стр. 127 от делото на АС жалбоподателят, сега касатор, е поддържал, че доколкото оспорените нормативни текстове не са променени като съдържание освен частично от изменението на Наредбата с Решение № 42 по Протокол № 4 от 23.11.2011 г. от заседание на Общинския съвет Две могили, към този момент и към момента на приемане на първоначалната редакция на нормативния акт с Решение № 271 от 21.11.2008 г. по Протокол № 24 от същата дата, е следвало да са спазени процесуалните правила по издаване на подзаконовия нормативен акт за приемане и изменение на Наредбата.

За да отхвърли оспорването, първоинстанционният съд е приел най-напред, че предмет на делото са нормите на чл. 13, ал. 2, т. 2 и т. 2 от Наредбата, съгласно редакцията й с Решение № 668 от 22.12.2017 г. с Протокол № 33 от заседанието на Общински съвет Две могили на 22.12.2017 г. След това съдът е приел, че при приемането на нормативните текстове процесуалните правила не са нарушени съществено и материалният закон е спазен.

Решението е неправилно.

1. Неоснователно е касационното оплакване за неправилно определяне на спорния предмет на делото от първоинстанционния съд.

Безспорно е, че съдържанието на оспорените чл. 13, ал. 2, т. 2 и т. 3 от Наредбата не е променено от приемането й през 2008 г. до сега действащата редакция на целия подзаконов нормативен акт.

Въпреки това, с Решение № 668 по Протокол № 33/22.12.2017 г., по повод докладна записка от кмета на общината от 20.11.2017 г., Общинският съвет Две могили приел Наредба за изменение на Наредба № 5, според § 1 на която се изменя цялата ал. 2 на чл. 13 от Наредбата (като, при това, съдържанието на т. 2 и т. 3 не се променя).

Обосновано първоинстанционният съд е приел, че при това последно изменение е приет цялостен текст на разпоредбата на чл. 13, ал. 2 от Наредбата и именно към този момент следва да се преценяват процесуалните правила по приемането на оспорените норми. Предишните редакции на чл. 13, ал. 2 с Решение № 42 по Протокол № 04/23.12.2011 г., частично отменена със съдебно решение от 2012 г. и с Решение № 298 по протокол № 19/21.12.2012 г. и последвалата й съдебна отмяна се отнасят до изменение само на т. 1 на чл. 13, ал. 2, която не е предмет на оспорване.

Настоящият състав на касационната инстанция споделя мотивите на Решение № 10443 от 28.07.2014 г. на ВАС по адм. д. № 16859/2013 г., VII о., съгласно които "Не съществува правна норма, която да забранява на органа да отмени един нормативен административен акт и да приеме друг със същото съдържание. Различни могат да бъдат мотивите на органа за това. Органът може да иска да отстрани процедурни нарушения, допуснати в хода на приемане на първия акт, а може да иска, по определени неправни мотиви, да потвърди волята си. Това обстоятелство е ирелевантно и актът, стига да са налице основанията за неговата законосъобразност, би бил законосъобразен. Целесъобразността, поради която органът приема акт със същото съдържание не подлежи на съдебен контрол. "

От друга страна, посоченото касационно оплакване е и необосновано, като противоречащо на останалите, защото всички следващи касационни доводи са свързани с неспазване на процесуалните правила по приемане на оспорените нормативни текстове по Закона за нормативните актове, в редакцията му с ДВ бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г., която е била приложима след посочената дата. (т. е. някои от тези правила не са приложими за процедурата по приемане на Решение № 42 по Протокол № 04/23.12.2011 г.).

1. По оплакванията за игнориране на съществени нарушения на процесуалните правила при издаването на акта:

Съгласно чл. 26 от ЗНА, в приложимата му редакция в сила от 04.11.2016 г., изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност.

В процеса по изработване на проект на нормативен акт се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица.

Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, и предварителната оценка на въздействието по чл. 20. Когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт, публикуването се извършва на Портала за обществени консултации, а когато е орган на местното самоуправление – на интернет страницата на съответната община и/или общински съвет.

Срокът за предложения и становища по проектите, публикувани за обществени консултации по ал. 3, е не по-кратък от 30 дни. При изключителни случаи и изрично посочване на причините в мотивите, съответно в доклада, съставителят на проекта може да определи друг срок, но не по-кратък от 14 дни.

След приключването на обществената консултация по ал. 3 и преди приемането, съответно издаването на нормативния акт, съставителят на проекта публикува на интернет страницата на съответната институция справка за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите предложения. Когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт, публикуването на справката се извършва едновременно и на Портала за обществени консултации.

Макар в административната преписка да е налична докладна записка от 20.11.2017 г. от кмета на общината, с която е предложено изменението на Наредбата, първоинстанционният съдът е приел, че предложението за приемането на чл. 13, ал. 2 е направено от кмета на общината с докладна записка от 04.12.2017 г., а решението за приемане на изменението на подзаконовия акт е прието на 22.12.2017 г. Между тези две дати не е изтекъл минималният законов срок от 30 дни по ал. 3 на чл. 26 ЗНА за обществени консултации.

Съдът е приел, че безспорно предложението е качено на интернет страницата на общината, а този факт се оспорва в касационната жалба като в приложената административна преписка няма никакви доказателства за датата на публикуване на предложението за изменение. Представеният списък на проекти за изменение и допълнение на нормативни актове (стр. 133 от делото на АС) не съдържа такова удостоверително изявление.

В същото време обаче първоинстанционният съд не е указал на ответника, че не сочи доказателства за посочения факт с правно значение, а жалбоподателят е поддържал, че публикуването на предложението за изменение на Наредбата е следвало да се проверява към 2011 г.

Първоинстанционният съд изобщо не е обсъждал спазването на чл. 26, ал. 5 от ЗНА относно публикуване на интернет страницата на съответната институция на справката за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите предложения. В преписката няма доказателства такова публикуване да е извършено, а указания за това на ответника също не са дадени.

Посочените правила за издаване на подзаконови нормативни актове са установени с императивни правни норми и неспазването им е основание за незаконосъобразност на оспорения акт. В първоинстанционния процес, обаче, при съществени нарушения на процесуалните правила съдът не е изяснил фактите от хипотезите на тези норми.

Предвид изложеното, първоинстанционното решение като постановено при съществени нарушения на процесуалните правила подлежи на отмяна, а делото - на връщане за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд. При новото разглеждане на делото съдът следва да се произнесе и по разноските в настоящото производство.

Водим от горното и на основание чл. 222, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, състав на осмо отделение