Решение № 3357 от 11.03.2013 г. на ВАС по адм. д. № 14879/2012 г.

Решение № 3357 от 11.03.2013 г. на ВАС по адм. д. № 14879/2012 г., VI о., докладчик председателят Александър Еленков Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на лечебното заведение ГППМП "Здраве 999" ООД, гр. София, подадена от неговия управител д-р Екатерина Иванова Грънчарова, срещу решение № 5016 от 14.09.2012 г. по адм. дело № 1223/2012 г. на Административен съд - София град.

Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК срещу съдебно решение, което подлежи на касационно обжалване и е допустима. Разгледана по същество е неоснователна.

С посоченото по-горе решение, постановено по реда на чл. 226 АПК, Административен съд - София град е отхвърлил жалбата на касационния жалбоподател срещу писмена покана изх. № 29-05-12 от 23.06.2010 г., с която директорът на Столична здравноосигурителна каса (СЗОК) е започнал производство за събиране на сумата 7326,81 лв., изплатена над предвидените лимити за I и II тримесечия на 2009 г. поради допуснато от лечебното заведение превишение на определените му за тези тримесечия регулативни стандарти. За да постанови този резултат съдът е приел, че доказателствата по делото и на първо място двете писмени заключения на вещото лице Рангел Кирилов Калистратов показват, че допуснатото от лечебното заведение - жалбоподател превишение на регулативните стандарти за I и II тримесечия на 2009 г. е дори по-голямо от приетото в писмената покана.

Настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, счита, че касационната жалба е неоснователна, а оспореното с нея съдебно решение е правилно поради следните съображения:

1. Изразеното с касационната жалба становище е изцяло повлияно от мотивите, изложени към реш. № 12098 от 4.12.2006 г. по адм. д. № 3696/2006 г., с което петчленен състав на Върховния административен съд отмени чл. 167 и други разпоредби на Националния рамков договор между Националната здравноосигурителна каса и Българския лекарски съюз и Съюза на стоматолозите в България за 2006 г. (НРД 2006), въвеждащи задължителен характер на регулативните стандарти. С това решение Върховният административен съд изрази неизменно поддържаното от него становище, че посредством регулативните стандарти се ограничава безплатно ползване на медицинско обслужване като основно конституционно право на българските граждани (чл. 52, ал. 1, предл. последно от Конституцията). Но с реш. № 2 от 22.02.2007 г. по к. д. № 12/2006 г. Конституционният съд на Република България прие, че правото по чл. 52, ал. 1 от Конституцията е от категорията социални права, за които е типично, че не са универсални (отнасящи се до всички граждани) и не се ползват с пряка съдебна защита, поради което трябва да се приеме, че не става дума за право от класически тип. Според Конституционния съд тази част от текста на чл. 52, ал. 1 от Конституцията, който пряко се отнася за безплатната медицинска помощ, гласи така: "гражданите имат право на безплатно ползване на медицинско обслужване при условия и по ред, определени със закон". От този текст Конституционният съд прави следния извод: "Граматичното тълкуване на текста води до извода, че обхватът и обемът трябва да бъдат определени, т. е. не са неограничени. Прилагателното "определен" показва дадено, определена мяра. Ако целта на закона е достъпът до здравните нужди да бъде неограничен, подчиненото изречение "чрез определени по вид, обхват и обем пакет от здравни дейности" би било излишно." Същественото в този извод на Конституционния съд е, че обхватът и обемът на безплатното ползване на медицинско обслужване не са неограничени.

1. Ежегодно Народното събрание със закон определя размера на парите, които НЗОК има право да изплати за здравноосигурителни плащания за специализирана извънболнична медицинска помощ и за медико-диагностична дейност. С чл. 4, ал. 1 от Закона за бюджета на Националната здравноосигурителна каса (НЗОК) за 2009 г. законодателят е възложил на НЗОК всяко тримесечие да определя броя на назначаваните от изпълнителите на първична и специализирана медицинска помощ специализирани медицински дейности и стойността на назначаваните от тях медико - диагностични дейности в съответствие с определените в бюджета годишни стойности на разходите за тези дейности. С ал. 2 на същия чл. 4 законодателят е делегирал на Управителния съвет на НЗОК правомощието да утвърди реда, по който НЗОК ще определя броя на назначаваните СМД, респ. стойността на назначаваните МДД.

Това свое правомощие УС на НЗОК е изпълнил с приетите от него "Правила за реда за определяне на броя на специализираните медицински дейности и стойността на медико-диагностични дейности за назначаване от изпълнители на първична медицинска помощ" (реш. № РД-УС-04-10 от 12.01.2009 г.), според които, в най-общ аспект, НЗОК определя за всяко календарно тримесечие на териториалните си поделения - РЗОК - регионални регулативни стандарти по елементи, подробно изброени в чл. 2 на тези правила, а от своя страна всяка РЗОК определя с протоколи към договорите с изпълнителите на първична и специализирана медицинска помощ за всяко календарно тримесечие регулативни стандарти в рамките на определените й от НЗОК регионални регулативни стандарти. В чл. 16 и чл. 20 са посочени правилата за определяне на регулативните стандарти за брой и стойност на направленията за СМД и МДД, издавани от изпълнителите на специализирана извънболнична медицинска помощ (СИМП).

Според § 1 "Допълнителна разпоредба" на тези приети от НЗОК правила "регулативен стандарт" е брой на назначавани специализирани медицински дейности и стойност на назначавани медико - диагностични дейности от изпълнители на ПИМП и СИМП, (които се определят индивидуално за всеки изпълнител) по реда и при условията на тези правила.

1. НЗОК и лечебното заведение - жалбоподател ГППМП "Здраве 999" ООД са сключили Договор № 222011 от 19.02.2009 г. за оказване на първична извънболнична медицинска помощ, по силата който изпълнителят (лечебното заведение) се задължава да оказва първична извънболнична медицинска помощ в полза на здравно осигурени лица, а възложителят (НЗОК) да заплаща тази медицинска помощ, чийто обхват е описан в раздел I "Предмет на договора". А с чл. 36 и чл. 37 от договора страните са уговорили следните клаузи:

а) Изпълнителят (лечебното заведение) може да назначава извършване на специализирани медицински дейности (СМД) и медико-диагностични дейности (МДД) по брой или стойност на отделните видове, определени в индивидуални регулативни стандарти (РС), които се определят от възложителя за всеки общо практикуващ лекар в лечебното заведение за всяко календарно тримесечие по правилата, посочени по-горе в т. 1.

За всяко тримесечие изпълнителят и възложителят подписват протокол за определяне на РС - чл. 36, ал. 3 от договора. На л. 68 и л. 69 от адм. дело № 5577/2010 г. на АССГ се намират подписани от страните по договора регулативни стандарти за I и за II тримесечия на 2009 г.

б) Изпълнителят е длъжен да възстанови на възложителя заплатените средства за МДД и СМД, назначени от изпълнителя извън разрешените надвишения и задължението за компенсиране (уговорени с чл. 37, ал. 1 и 2 от договора).

в) Контролът по изпълнение на РС се осъществява по реда на глава двадесета и двадесет и първа от НРД 2006, като за целта се извършва проверка, за резултатите от която освен финансов протокол се съставя и протокол за неоснователно получени суми и се издава писмена покана по реда на чл. 233 и сл. от НРД 2006.

Тук следва да бъде направено следното уточнение:

Съответните суми от бюджета на НЗОК не се изплащат на изпълнителя на извънболнична медицинска помощ, назначил съответната консултация с лекар - специалист или назначил съответното изследване (МДД), а се изплащат на лекаря-специалист, изпълнил назначената консултация, респ. на лечебното заведение, чието звено е изпълнило назначената МДД. Поради това превишаването на определения му регулативен стандарт от изпълнител на извънболнична медицинска помощ има за последица плащане от бюджета на НЗОК на суми, които надхвърлят планираните за този изпълнител средства от бюджета. Налице е една вреда, която се изразява в преразход на бюджетни средства, а не е налице неоснователно получаване на суми (като форма на неоснователно обогатяване) от изпълнителя на ПИМП или на СИМП, назначил съответните медицински дейности над определения му регулативен стандарт. Ако назначените СМД и/или МДД над регулативния стандарт, определен на съответния изпълнител на ПИМП или СИМП, са били изпълнени, плащането им от бюджета на НЗОК е дължимо и поради това основателно, а не е неоснователно. Връщането на надплатеното в бюджета на НЗОК поради това не е възстановяване на неоснователно плащане, а е поправяне на причинена щета (преразход на бюджетни средства, както се посочи и по-горе). Затова при спор за дължимостта на такова връщане, съдът изследва щетата - има ли виновно превишаване на определения регулативен стандарт и това превишаване има ли за последица плащане на бюджетни средства над размера, предвиден по този стандарт.

В оспорената от ГППМП "Здраве 999" писмена покана се говори за неоснователно получени суми, защото с правилото на чл. 37, ал. 5 от посочения по-горе договор е уговорено, че писмената покана за възстановяване на заплатените от НЗОК средства, извън одобрените на лечебното заведение регулативни стандарти, ще се издава в производство по чл. 233 и сл. НРД 2006, което производство е за възстановяване на неоснователно получени суми. Но подлежащите на възстановяване суми по чл. 37, ал. 3 от договора не са суми, неоснователно получени от лечебно заведение - изпълнител на ПИМП, а са средства, изплатени от НЗОК над определените с регулативните стандарти към договора стойности на СМД и МДД, поради допуснатото от лечебното заведение и неразрешено от НЗОК надвишение на регулативните стандарти, т. е. в тези случаи не се касае за възстановяване на неоснователно получени суми, а за поправяне на причинена с виновното превишаване на регулативните стандарти щета, която се изразява в обусловен от превишението преразход на бюджетни средства.

1. Договорът има силата на закон за лицата, които са го сключили - арг. чл. 20а, ал. 1 от Закона за задълженията и договорите. Затова в съдебната практика изобщо няма спор по въпроса, че договорите по правило се сключват за да бъдат изпълнявани. Неизпълнението на договор е изключение от това правило и може да се дължи на виновно поведение на неизправната страна, но може да се дължи и на причини, за които неизправната по договора страна не следва да отговаря.

В процесния случай оспорването на писмената покана досега е било предмет на две първоинстанционни съдебни производства и на едно касационно - адм. дело № 5577/2010 г. и адм. дело № 1223/2012 г. на Административен съд - София град и адм. дело № 8676/2011 г. на Върховния административен съд, шесто отделение. По тях лечебното заведение - жалбоподател не е оспорило данните за превишения на регулативните стандарти, нито е направило довод, че тези превишения не са резултат на негово виновно поведение, а се дължат на причина, която то не е могло да отстрани. Такива доводи не се правят и сега с новата касационна жалба. Напротив, лечебното заведение - жалбоподател инвокира същите аргументи, които вече са били подробно обсъдени в мотивите към решение № 1033 от 20.01.2012 г. по адм. дело № 8676/2011 г. на Върховния административен съд, шесто отделение и в мотивите към сега оспореното решение № 5016 от 14.09.2012 г. по адм. дело № 1223/2012 г. на Административен съд - София град. По делото няма и данни за направени от лечебното заведения искания за изменение (за увеличение) на определените му регулативни стандарти.

1. Върховният административен съд многократно е указвал, че по силата на чл. 14, ал. 6 от Закона за Конституционен съд решенията на Конституционния съд са задължителни за всички държавни органи, юридически лица и граждани, в т. ч. и за Върховния административен съд. Поради това правило след издаването на решение № 2 от 22.02.2007 г. по конст. дело № 12 от 2006 г. на Конституционния съд (обн., ДВ, бр. 26 от 27.03.2007 г.), Върховният административен съд изостави практиката си, която до това решение на Конституционния съд наистина бе тази, в обобщен вид отразена в мотивите на реш. № 12098 от 4.12.2006 г. по адм. д. № 3696/2006 г. на ВАС - петчленен състав. Сега практиката на Върховния административен съд е стриктно съобразена със становището на Конституционния съд в посоченото решение, според което приетият със закон бюджет на НЗОК по същество отразява налични средства и представлява финансов план за разходването им и затова и определяните въз основа на същия закон (за бюджета на НЗОК) индивидуални регулативни стандарти са част от финансовия план за разходването на средствата за здравеопазване. Все поради това определянето на бюджета като прогнозна финансова рамка (списък на очакваните приходи и разходи през съответната бюджетна година) не означава, че стремежът той да бъде поне балансиран (равенство на реално изпълнените приходи и направените разходи) не налага ограничения на разходваните за СМД и МДД бюджетни средства. Един бюджет на НЗОК може да бъде отрицателен, ако направените през съответната година обективно обусловени разходи са по-големи от реализираните приходи, но бюджетната дисциплина е първото условие за избягване на фалит (и това се отнася както за НЗОК, така и за държавата, така и за семейството и дори отделния човек). Несъмнено е възможно изпълнител на извънболнична помощ по обективни причини да превиши разхода на планираните за него направления за СМД и МДД. Ако предвиди тази възможност, следва да поиска изменение на определените му регулативни стандарти. Ако обективно не е могъл да предвиди неизбежното превишаване, в негова тежест е да докаже, че превишаването се дължи на причина, която не е възникнала от негово действие или бездействие и която той не е могъл да предвиди и отстрани. В настоящия случай няма данни ГППМП "Здраве 999" да е поискало изменение на определените му регулативни стандарти, нито е доказано, че процесното превишаване на тези стандарти се дължи на причина, която лечебното заведение не е могло да предвиди и отстрани.

По изложените съображения настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, счита, че не са налице касационни основания по чл. 209 АПК, поради което оспореното от ГППМП "Здраве 999" съдебно решение следва да бъде оставено в сила.

Водим от изложените мотиви Върховният административен съд, шесто отделение,