Решение № 7344 от 21.7.2022 г. на ВАС, VII о.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Главна дирекция Пожарна безопасност и защита на населението МВР срещу решение 6248 от 01.11.2021 година на Административен съд - София-град, постановено по административно дело 6191/2021 година. С обжалваното решение съдът е отхвърлил жалбата на дирекцията срещу решение от 07.06.2021 година на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма Околна среда (ОПОС). Касационният жалбоподател, Главна дирекция Пожарна безопасност и защита на населението - МВР, релевира касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК неправилно приложение на материалния закон и необоснованост. Твърди, че в административния акт не се съдържат конкретни фактически основания, които да обосноват взетото решение за отказ за верификация на разходите. Според касационния жалбоподател посочените в решението на УО на ОПОС фактически обстоятелства не съответстват на описаните в хипотезата на сочената от органа правна норма. Прави искане за отмяна на съдебното решение и съответно отмяна на административния акт. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Ответникът, ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма Околна среда, в писмена молба излага съображения за неоснователност на касационната жалба. Претендира разноски по представен списък. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Производството пред Административен съд - София-град е образувано по жалба на Главна дирекция Пожарна безопасност и защита на населението - МВР срещу решение от 07.06.2021 година на ръководителя на УО на ОПОС, с което е намален размера на верифицирани суми по 3 договора. С оспореното решение са намалени размерите на верифицирани разходи и не е одобрена за възстановяване сумата в размер на 2 264,42 лв. от предоставената безвъзмездна финансова помощ (БФ) определени неверифицирани разходи за извършени финансови корекции на основание чл. 60, ал. 1 и чл. 62, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ - загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.), от които: По т. 1 договор 198300-6730/10.11.2017 г. с изпълнител Роел-98 ООД, по дейност 1 Организиране и управление на проекта е намален размера на верифицираната сума с 446,36 лв. за сметка на БФП и на основание чл. 75, ал. 1 във връзка с чл. 71, ал. 1 и ал. 2 ЗУСЕФСУ (загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) е извършена финансова корекция. В акта е посочено, че сумата не е одобрена за възстановяване, поради наложена с решение на ръководителя на УО на ОПОС от 20.01.2021 г. финансова корекция в размер на 5% от стойността на засегнатите от нередността разходи по договора и е регистриран сигнал за нередност ОПОС20/21/КФ/498. По т. 2 договор 198300-7439/14.12.2017 г. с изпълнител Роел-98 ООД, по дейност 1 Организиране и управление на проекта е намален размера на верифицираната сума с 329,10 лв. за сметка на БФП и на основание чл. 75, ал. 1 във връзка с чл. 71, ал. 1 и ал. 2 ЗУСЕФСУ (загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) е извършена финансова корекция. В акта е посочено, че сумата не е одобрена за възстановяване, поради наложена с решение на ръководителя на УО на ОПОС от 20.01.2021 г. финансова корекция в размер на 5% от стойността на засегнатите от нередността разходи по договора и е регистриран сигнал за нередност ОПОС20/21/КФ/499. По т. 3 договор 198300-7319/07.12.2017 г. с изпълнител КОНТРАКС АД, по дейност 3 Ремонт и оборудване на 6 регионални обучителни центрове е намален размера на верифицираната сума с 1 488,96 лв. за сметка на БФП и на основание чл. 75, ал. 1 във връзка с чл. 71, ал. 1 и ал. 2 ЗУСЕФСУ (загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) е извършена финансова корекция. В акта е посочено, че сумата не е одобрена за възстановяване, поради наложена с решение на ръководителя на УО на ОПОС от 15.01.2021 г. финансова корекция в размер на 10% от стойността на засегнатите от нередността разходи по договора и е регистриран сигнал за нередност ОПОС20/21/КФ/494. За да отхвърли жалбата срещу решението от 07.06.2021 година, първоинстанционният съд е приел, че актът е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, при спазване на процедурата по издаването му и правилно приложение на материалния закон. Решението е неправилно. При извършена служебна проверка на основанията по чл. 218, ал. 2 АПК, съдебният състав на седмо отделение на Върховния административен съд прави извод за валидност и допустимост на обжалвания съдебен акт. Във връзка с приложимите правни норми следва да се уточни следното: Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ) е изменен и допълнен със Закон за изменение и допълнение (ЗИД) на ЗУСЕСИФ обнародван в ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г. С разпоредбата на § 1 от ЗИД на ЗУСЕСИФ наименованието на закона се изменя така: "Закон за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление". Съгласно разпоредбата на § 70 от ЗИД на ЗУСЕСИФ до приключването на програмите за програмен период 2014 2020 г., съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ), разпоредбите на ЗУСЕСИФ, отменени или изменени с този закон, запазват своето действие по отношение на управлението на средствата от ЕСИФ, както и по отношение на изпълнението и контрола на тези програми. Текстът на § 71, ал. 1 предвижда в срок до 6 месеца от влизането в сила на ЗИД на ЗУСЕСИФ Министерският съвет и министърът на финансите да приемат или приведат в съответствие с него нормативните актове по прилагането на ЗУСЕФСУ. Според нормата на ал. 2 с.з. приетите от Министерския съвет и министъра на финансите нормативни актове до влизането в сила на този закон запазват своето действие по отношение на програмния период 2014 2020 г., като съгласно §71, ал. 3 - нормативните актове по ал. 2 ще се прилагат до приемането на актовете по ал. 1 и за програмен период 2021 2027 г., доколкото не противоречат на този закон. Видно от изложеното по отношение процесния спор са приложими разпоредбите на закона действали преди влизането в сила на ЗИД на ЗУСЕСИФ (ДВ, бр. 51 от 2022 г.), доколкото същия се отнася до законосъобразността на административен акт издаден по оперативна програма от програмен период 2014-2020 г. и се отнася до управлението на средствата от ЕСИФ. Нормите приложими в настоящото съдебно производство са в относимата редакция на закона към момента на издаване на административния акт ДВ бр. 52 от 9.06.2020 г. По правилното приложение на материалния закон: Доколкото в административния акт е посочено, че същият е издаден на основание чл. 60, ал. 1 и чл. 62 ЗУСЕФСУ (загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.), решението, като подписано от ръководител на УО на ОПОС, както правилно е приел първоинстанционния съд, е от компетентен орган по смисъла на чл. 9, ал.5 от същия закон. Решението на ръководителя на УО на ОПОС е издадено на основание чл. 60, ал. 1 и чл. 62, ал. 1 ЗУСЕФСУ (загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.). С акта Управляващият орган е намалил размера на верифицираните суми и не е одобрил възстановяването на бенефициера на сума в размер на 2 264,42 лв. от БФП. Сумите включват разходи, засегнати от нарушения, за които са определени финансови корекции, като актът е мотивиран и с разпоредбите на чл. 75, ал. 1 и чл. 71, ал. 1 и ал. 2 ЗУСЕФСУ (загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.). Уредбата на производството по верификация на разходи се съдържа в чл. 60 - 68 ЗУСЕФСУ (загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.). Съгласно сочените разпоредби, междинни и окончателни плащания се извършват след верифициране с цел потвърждаване допустимостта на извършените разходи и при наличието на физически и финансов напредък на проекта. Общите условия за допустимост на разходите са изложени в чл. 57 и 58 ЗУСЕФСУ (загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.). Верифицирането (признаването) на извършените разходи по изпълнението е предпоставено от преценката на тяхната допустимост с оглед съответствието им с нормативно регламентираните условия. Финансовата корекция не е основание за отказ от верификация. В процесния административен акт има смесване на правните основания за верифициране на разходи (чл.60, ал.1 и чл.62, ал.1) и за извършване на финансова корекция (чл.75, ал.1). Производството по верифициране на разходите се осъществява по реда на Глава пета Финансово управление и контрол, Раздел II Плащания, верифициране и сертифициране на разходи, като в случай на отказ от верификация се издава акт по чл. 64, ал. 3 ЗУСЕФСУ (загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.), който като индивидуален административен акт (ИАА) подлежи на обжалване по реда на чл.145 и сл. АПК. В Раздел III Администриране на нередности и извършване на финансови корекции е уреден реда за определяне на финансова корекция и съответно нейното извършване. Извършването на корекцията (чл.75) следва да се разграничава от определянето й с акта по чл. 73, ал.1 ЗУСЕФСУ (загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.). Налагането й като процедура по извършването й, е регламентирано в чл. 75 ЗУСЕФСУ (загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.), като може да се осъществи от плащания по проекта, в които са включени засегнатите от нарушението разходи, а след окончателното плащане по проекта и като публично вземане съгласно чл. 162, ал. 2, т. 8 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс. Актът по чл. 75 не представлява индивидуален административен акт, а акт по изпълнение на ИАА и същият не подлежи на обжалване по реда чл. 145 и сл. от АПК. В случая има разминаване между посочените правни основания за издаване на акта и изложените правни основания в мотивите и разпоредителната част на решението. Налице е фактически смесване чрез поставяне в един акт на правна квалификация по чл. 62 и чл.75 от процесния закон, на две процедури, а именно: процедурата по верификация на разходи и тази по извършването на финансовите корекции, засягащи допустимите разходи. Актът за верификация обаче е индивидуален административен акт и подлежи на обжалване по реда на чл. 145 и сл. от АПК, докато актът за извършване на финансова корекция е акт по изпълнение на индивидуален административен акт и защитата срещу него се осъществява в рамките на защита по изпълнителното производство. Процедурите по издаването им са регламентирани в различни дялове, характеристиките на волята на органа са различни, а правото на защита срещу тях се упражнява по различен ред. Настоящата инстанция счита, че смесването на резултата от различни процедури/производства (процедура по верификация и производство по изпълнение на финансова корекция) в един акт препятства правото на защита на бенефициера и възможността му да сочи и представя доказателства за релевантните за спора факти. Редът за защита срещу индивидуален административен акт е различен от реда за защита срещу акт в производство по изпълнение на ИАА. Различни са процедурите по издаването им и съответно релевантните за двата спора факти. Смесването им в едно не дава възможност на адресата на акта на организира защитата си, съответно по реда на оспорване на ИАА или по реда на обжалване на актове/действия на орган в хода на изпълнение на ИАА. Доколкото в правното основание на акта са изписани разпоредбите на чл. 60 и чл.62 ЗУСЕСИФ, то проверката на две инстанции се извършва като срещу ИАА. Всеки индивидуален административен акт, за да бъде законосъобразен, е необходимо да отговаря на изискванията за законосъобразност по смисъла на чл. 146 АПК. Второто изискване на чл. 146 АПК е изискването за форма. Безспорно, процесният акт е издаден в исканата от закона писмена форма чл. 59, ал. 1 АПК. Но разпоредбата на алинея 2 на чл. 59 АПК изрично сочи, че когато актът се издава в писмена форма, той трябва да има точно определено съдържание. В чл. 59, ал. 2, т. 4 законодателят е поставил изискването актът да съдържа фактически и правни основания. Тяхното наличие е предпоставка както адресатът на акта да упражни конституционното си право на защита, така и съдът да изпълни задължението си да осъществи контрол за законност на акт. Липсата на фактически и правни основания или тяхното несъответствие на предмета на акта е съществено нарушение и самостоятелно основание за отмяна на акта. Като е приел законосъобразност на акта и е отхвърлил жалбата на дирекцията, първоинстанционният съд е постановил неправилно решение, което следва да бъде отменено. Вместо него следва да се постанови друго, с което административният акт бъде отменен като незаконосъобразен. Доколкото административното производство е започнало по искане на бенефициера, то преписката следва да бъде върната за ново произнасяне на Управляващия орган. Предвид изхода на спора, на Главна дирекция Пожарна безопасност и защита на населението - МВР се дължат разноски по делото в размер на 300 лв. (триста лева) юрисконсултско възнаграждение за две съдебни инстанции и 18 лева (осемнадесет лева) заплатена държавна такса за първата съдебна инстанция. Юрисконсултското възнаграждение е дължимо предвид изхода на спора и на основание чл. 78, ал.8 ГПК във връзка с чл. 144 АПК, във връзка с чл. 37 от Закона за правната помощ, във връзка с чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ, във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение