Решение № 8892 от 14.07.2016 г. на ВАС по адм. д. № 14071/2015 г.

Решение № 8892 от 14.07.2016 г. на ВАС по адм. д. № 14071/2015 г., I о., докладчик съдията Мадлен Петрова Производството е по реда на чл. 185 и сл. от АПК. Образувано е по жалба на Н. В. Ф. от гр. София, против § 1 от Постановление № 317/17.11.2015 г. на Министерския съвет на Република България, за изменение на Тарифата за таксите, които се събират от Агенция "Пътна инфраструктура", приета с Постановление № 219 на МС на РБ (обн. ДВ бр. 79 от 2008, изм. и доп. бр. 101 от 2008, бр. 3, 100 и 102 от 2009 г., бр. 82 от 2010 г., бр. 26 от 2011 и бр. 94 от 2012 г.), в частта, в която се изменя таблицата по чл. 25 относно годишната винетна такса за пътни превозни средства /ППС/ с българска регистрация от категория 3 (обн. ДВ бр. 91/24.11.2015 г., в сила от 10.12.2015 г.) С определение № 193/08.01.2016 г., с определение № 246/11.01.2016 г. и с определение № 401/14.01.2016 г. по делото са приети за разглеждане и жалбите на инж. Т. Й. Т. и Б. Р. Р. като физически лица и на сдружение СИЛНА ИКОНОМИКА ЛОЯЛНА АЛТЕРНАТИВА /СИЛА/, представлявано от председателя на Управителния съвет Б. Р. Р., които оспорват § 1 от Постановление на № 317 от 17.11.2015 г. на Министерския съвет /обн. ДВ бр. 91 от 24.11.2015 г., в сила от 10.12.2015 г./, за изменение на Тарифата за таксите, които се събират от Агенция "Пътна инфраструктура", в частта, в която се изменя таблицата към чл. 25 относно винетните такси /седмична, месечна и годишна/ за ползване на пътната инфраструктура от ППС с българска регистрация, категория 3. В изпълнение на определение № 2594/09.03.2016 г. на Върховния административен съд, петчленен състав на Първа колегия, постановено по адм. дело № 2330/2016, по делото е приета за разглеждане и жалбата на сдружение Център за законодателни оценки и законодателни инициативи, представлявано от Н. Д. Д. - председател на Управителния съвет и от членовете на Управителния съвет - Н. П. П. и П. В. К., с която се оспорва Постановление на Министерския съвет /ПМС/ № 317 от 17.11.2015 г. за изменение на Тарифата за таксите, които се събират от Агенция "Пътна инфраструктура", приета с Постановление № 219 на МС на РБ (обн. ДВ бр. 79 от 2008, изм. и доп. бр. 101 от 2008, бр. 3, 100 и 102 от 2009 г., бр. 82 от 2010 г., бр. 26 от 2011 и бр. 94 от 2012 г.) изцяло. Във всички жалби основният довод за незаконосъобразност на оспорения нормативен административен акт е за допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила по чл. 26 от ЗНА, с искане за неговата отмяна. В жалбата на инж. Т. Т. се навежда и довод, че приетият размер на винетните такси не кореспондира с принципа за разходно ориентиране на таксите. В устните състезания по делото Н. Ф., чрез процесуалния си представител адв. Васил Дундов излага подробни съображения за незаконосъобразност на подзаконовия нормативен акт по чл. 146, т. 2, т. 3, т. 4 и т. 5 от АПК, поради липса на мотиви, нарушение на конкретни разпоредби, регламентиращи процесуалните правила за приемане на подзаконови нормативни актове, противоречие с материалноправни разпоредби и несъответствие с целта на закона. Претендира присъждане на разноски съгласно представен списък. Сдружение Център за законодателни оценки и законодателни инициативи, чрез председателя на Управителния съвет Н. Д. поддържа становище, че посочените от останалите жалбоподатели пороци важат за цялото постановление. Претендира присъждане на съдебни разноски. Жалбоподателите сдружение Силна икономика лоялна алтернатива /СИЛА/ и Б. Р. Р., както и заинтересованата страна П. Л. И. от гр. Ямбол, чрез процесуалните си представители представят по делото писмена защита от 15.06.2016 г. в подкрепа на изложените в жалбата доводи за незаконосъобразност на атакувания административен акт, поради нарушение на чл. 26, чл. 27 и чл. 28 от ЗНА. Претендират разноски. При условията на чл. 189, ал. 2 от АПК по делото е допуснато присъединяване на следните заинтересовани страни: Н. Е. Х. от гр. Костенец, Д. И. С. от гр. София, Д. Я. К. от гр. Раднево, обл. Ст. Загора, Д. Т. З. от гр. Пловдив, И. Н. С. от гр. София, Х. И. М. от гр. София, И. Е. Д. от гр. Варна, Б. А. Ю. от гр. Варна по жалбата на Н. В. Ф.ев. П. Л. И. от гр. Ямбол е конституиран като заинтересована страна по жалбата на Сдружение "Силна Икономика Лоялна Алтернатива (СИЛА)". Д. С. М., Ф. Ф. М. и Р. К. К., всички от гр. Сливен, представлявани от адв. Галя Хачадурян са конституирани като заинтересовани страни на страната на оспорващите, в частта относно размера на седмична, месечна и годишна винетни такси за ППС категория 3, изменени разпоредба на § 1 от ПМС № 317/17.11.2015 г. Заинтересованите страни поддържат жалбите, към които са присъединени и изразяват становище за незаконосъобразност на годишната винетна такса, съответно на седмичната, месечна и годишна винетни такси за ППС, категория 3. По същество считат, че увеличеният размер на винетните такси за посочената категория ППС не е съобразен с доходите на гражданите и ги ощетява. Ответникът - Министерският съвет на Република България, чрез процесуалния си представител В. Д. оспорва жалбите като процесуално недопустими в частта, в която се обжалва § 2 от ПМС № 317 от 17.11.2015 г. за изменение на Тарифата за таксите, които се събират от Агенция "Пътна инфраструктура" относно винетните такси за ППС с чуждестранна регистрация и като неоснователни в останалата част, по съображения за законосъобразност на оспорения подзаконов нормативен акт, изложени в представена по делото писмена защита. Прави възражение за прекомерност на претендираното адвокатско възнаграждение. При условията на чл. 189, ал. 2 от АПК е допуснато встъпване на страната на ответника и са конституирани като заинтересовани страни: Министърът на регионалното развитие и благоустройството, който оспорва като недопустими и неоснователни подадените жалби, по подробни съображения, изложени в представените по делото писмени бележки на процесуалния му представител юрк. Боряна Белева. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Прави възражение за прекомерност на претендираното адвокатско възнаграждение. Агенция "Пътна инфраструктура" /АПИ/, изразява становище за неоснователност на жалбите и моли да се отхвърлят, по съображения, изложени в представена по делото писмена защита на процесуалните й представители юрк. Вяра Василева и юрк. Стефка Станева. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на жалбите. Счита, че оспореният подзаконов нормативен акт е незаконосъобразен, поради нарушение на чл. 10, ал. 6 от ЗП, на чл. 26, ал. 2 от ЗНА във връзка с чл. 77 от АПК, на чл. 27, ал. 1 и чл. 28, ал. 2 ЗНА и поради противоречие с изискването на чл. 2, ал. 2 от Закона за държавните такси. Върховният административен съд, състав на първо отделение, за да се произнесе взе предвид следното: По допустимостта на оспорването: С оглед жалбата на сдружение Център за законодателни оценки и законодателни инициативи във връзка с определение № 2594/09.03.2016 г. на Върховния административен съд, петчленен състав на Първа колегия, постановено по адм. дело № 2330/2016 г. следва да се приеме, че предмет на оспорване в настоящото производство е Постановление на МС /ПМС/ № 317/17.11.2015 г., за изменение на Тарифата за таксите, които се събират от Агенция "Пътна инфраструктура" /"ПМС № 317/17.11.2015"/ изцяло. Тарифата за таксите, които се събират от Агенция Пътна инфраструктура е подзаконов нормативен административен акт по смисъла на чл. 75 от АПК. Оспореното постановление на МС /ПМС/ е последващ нормативен акт по чл. 79 от АПК, с който се изменя тарифата. С § 1 от оспореното постановление е изменена таблицата към чл. 25 от Тарифата, за таксите, които се събират от Агенция "Пътна инфраструктура" /"Тарифата"/ относно цените на винетните такси в левове, които се заплащат за ползване на пътната инфраструктура от пътни превозни средства (ППС) с българска регистрация, даващи право на едно пътно превозно средство /ППС/ да използва за определен срок републиканските пътища. С § 2 от постановлението се изменя таблицата към чл. 26 от Тарифата относно цените на винетните такси в евро, които се заплащат за ползване на пътната инфраструктура от ППС с чуждестранна регистрация, даващи право на едно ППС да използва за определен срок републиканските пътища. Нормата на § 3 предвижда, че ПМС № 317/17.11.2015 влиза в сила от 10.12.2015 г. Съгласно чл. 125, ал. 2 от Конституцията на Република България, Върховният административен съд се произнася по спорове за законността на актовете на Министерския съвет и на министрите, както и на други актове, посочени в закона. По силата на чл. 187, ал. 1 от АПК оспорването на подзаконовите нормативни актове не е обвързано със срок. Жалбите са подадени от лица, които имат правен интерес от оспорването по смисъла на чл. 186, ал. 1 АПК. По правния интерес от оспорването, съдът се е произнесъл с определение № 13765/16.12.2015 г., определение № 193/08.01.2016 г., с определение № 246/11.01.2016 г., но доводи за недопустимост на жалбите, се поддържат от ответника и встъпилите заинтересовани страни и в устните състезания по делото, което налага обсъждането им и в мотивите на решението по същество. Жалбоподателите Н. В. Ф., инж. Т. Й. Т., Б. Р. Р. и сдружение СИЛА оспорват разпоредбата на § 1 от ПМС № 317/17.11.2015 г. в частта, в която се изменя таблицата по чл. 25 относно размера на винетните такси за ППС с българска регистрация, категория 3, в качеството си на собственици и водачи, а сдружението като ползвател, на ППС с българска регистрация от посочената категория съгласно представените по делото писмени доказателства. В това им качество подзаконовият нормативен акт засяга пряко и непосредствено правата и законните им интереси, чрез създаването на задължение за заплащане на винетни такси в по-висок размер. Нормата на чл. 186, ал. 1 от АПК изрично предвижда, че правен интерес от оспорването имат лица, за които актът поражда задължения. Съгласно чл. 10а, ал. 5, т. 2 от Закона за пътищата правото да се ползват републиканските пътища на територията на страната, е възможно само след заплащането на винетна такса за превозното средство. По допустимостта на жалбата, подадена от сдружение "Център за законодателни оценки и законодателни инициативи" е налице влязло в сила определение № 2594/09.03.2016 г. на петчленен състав на Върховния административен съд, Първа колегия, което съгласно чл. 224 от АПК е задължително при по-нататъшното разглеждане на делото. В определението изрично е посочено, че целите на сдружението - жалбоподател по чл. 6, т. 4 и т. 12 от устава му, са пряко свързани с осъществяване на граждански контрол върху актове на публични органи в широки граници на обществени отношения, включващи предмета на регулиране на оспорения подзаконов нормативен акт. На това основание доводите на процесуалния представител на Министерския съвет за недопустимост на оспорването на § 2 от ПМС № 317/17.11.2015 г. относно таблицата по чл. 26 от Тарифата за винетните такси за ППС с чуждестранна регистрация, както и доводите на процесуалния представител на министъра на регионалното развитие и благоустройството за липса на правен интерес от оспорването за сдружение Център за законодателни оценки и законодателни инициативи, следва да се отхвърлят като неоснователни. Следва да се допълни, че използването пътищата от републиканската пътна мрежа е част от конституционно признатото право на свободно придвижване на територията на страна по чл. 35 от Конституцията на РБ и увеличението в размера на винетните такси засяга и ограничава упражняването на това субективно право, поради което за жалбоподателите е налице пряк и непосредствен интерес от оспорването. Становището на министъра на регионалното развитие и благоустройството, изразено в писмените бележки на процесуалния му представител юрк. Белева, според което винетната такса не попада в категорията на конституционно установените публичноправни задължения, а е право на гражданите и е въпрос на техен личен избор дали да използват пътищата от републиканската пътна мрежа, е в противоречие чл. 35 и чл. 60, ал. 1 от Конституцията на РБ и чл. 10, ал. 1, т. 1 от ЗП. По силата на чл. 10а, ал. 4 във връзка с чл. 10а, ал. 5, т. 2 от ЗП винетната такса поражда задължения за собствениците и ползвателите на ППС и заплащането й е условие, което ограничава използването на републиканските пътища. Съгласно чл. 3, ал. 2 от ЗП, републикански пътища са автомагистралите, скоростните пътища и пътищата от първи, втори и трети клас, които осигуряват транспортни връзки от национално значение и образуват държавната пътна мрежа. Отделни републикански пътища са включени в трансевропейската пътна мрежа. От тази дефиниция следва, че придвижването по републиканската пътна мрежа е пряко свързано с упражняването и на други основни права на гражданите - правото на достъп до медицинска помощ по чл. 52 от КРБ до лечебните заведения на територията на страна, правото на образование по чл. 53 от КРБ чрез достъпа до училища и е част от свободата на движение, установена в Европейския съюз. По тези съображения настоящият състав преценява жалбите като процесуално допустими. При разглеждането им по същество съдът съобрази следното: Съгласно чл. 168, ал. 1 от АПК предметът на съдебната проверка за законосъобразност на оспорения административен акт обхваща всички основания по чл. 146 АПК. По силата на чл. 196 от АПК това се отнася и за оспорването на нормативните актове. Проверката се извършва от съда въз основа на събраните по делото доказателства. Постановлението е издадено от компетентен орган - Министерският съвет на РБ, който по силата на чл. 10, ал. 6 от Закона за пътищата е овластеният от закона административен орган да определи с тарифа размера на таксите за ползване на пътната инфраструктура, в това число и винетните такси по чл. 10, ал. 1, т. 1 от ЗП. Съответно това е органът, компетентен да измени размера на винетните такси с последващ нормативен акт по чл. 79 от АПК. При издаването на оспореното ПМС № 317/17.11.2015 г. са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила по чл. 26 от ЗНА във връзка чл. 77 АПК и чл. 27, ал. 1 от ЗНА. Основателни са доводите на всички жалбоподатели и присъединили се заинтересовани страни за допуснато нарушение на чл. 26, ал. 2 ЗНА. Цитираната норма предвижда, че преди внасянето на проект за нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Това задължение е императивно и спазването му е гаранция за прилагане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност при изработването на проект на нормативен акт по чл. 26, ал. 1 от ЗНА. Нормата на чл. 26, ал. 2 ЗНА следва да се тълкува и във връзка със задължението на компетентния административен орган по чл. 77 от АПК да издаде акта, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. Съгласно чл. 170, ал. 1 АПК в тежест на административния орган е, да установи спазването на законовите изисквания за издаване на оспорения акт. Доказателствената тежест и задължението да установи спазването на чл. 26, ал. 2 ЗНА е указано изрично на ответника с определение № 13765/16.12.2015 г. От събраните по делото доказателства - разпечатки от интернет страницата на вносителя, свидетелски показания на св. Н. М. и заключение на в. л. Александър Кирков по назначената съдебно - компютърна експертиза - не се установи, при условията на пълно и главно доказване, че проектът за процесното постановление е публикуван на 26.10.2015 г. на интернет страницата на Министерство на регионалното развитие и благоустройството /МРРБ/ и че 14-дневният срок по чл. 26, ал. 2 от ЗНА е спазен. Представените по делото разпечатки, представляват screenshot /моментна снимка/ на публикациите в сайта на датата, на която са направени. Това обстоятелство се потвърждава както от показанията на св. Н. М., така и от обясненията на вещото лице А. К. От разпечатките на л. 172, л. 503 и л. 504 от делото е видно, че те отразяват публикация на интернет страницата на МРРБ, в раздел "ДОКУМЕНТИ" на "Проект на постановление на Министерски съвет за изменение на Тарифата за таксите, които се събират от Агенция "Пътна инфраструктура" с два прикачени файла /Microsoft Word/, с наименование "мотиви" и "ПМС - 26.10.2015", съответно към датите: 23.12.2015 г., 28.12.2015 г. и 21.01.2016 г. Така представените разпечатки не установяват датата на публикуване на проекта за процесния нормативен акт на сайта на МРРБ и спазването на срока по чл. 26, ал. 2 от ЗНА. Тези дати са след приемане на процесния нормативен акт и са ирелевантни за спазването на 14 - дневния срок за предложения становища по проекта. Съгласно обяснението на вещото лице К. в с. з. на 14.06.2016 г. датата 26.10.2015 г., отразена във втория прикачен файл от публикация "ПМС -26.10.2015", е наименование на файла, а не дата на публикацията. Приложените на лист л. 171 и л. 502 от делото разпечатки от интернет страницата на МРРБ не съдържат дата - нито на публикацията, нито на разпечатването. На последният ред в списъка от административния панел /разпечатка на л. 503/, под номер 7580 се съдържа информация за "Проект на Постановление на Министерски съвет за изменение на Тарифата за таксите, които се събират от Агенция "Пътна инфраструктура" и дата "2015-10-26". Така представената разпечатка не може да бъде кредитирана като годно доказателство относно датата на публикуване на информацията, тъй като липсва хронология -публикации с номер 7581 и 7582 липсват. Следващата информация от списъка, с номер 7583 е от дата 19.11.2015 г. В изпълнение на служебното си задължение да изясни спора от фактическа страна, съдът задължи министъра на регионалното развитие и благоустройството да представи разпечатка за целия м. октомври 2015 и м. ноември 2015, от която да е видно, материали с номера 7581 и 7582, на коя дата са публикувани. Страната не представи такива доказателства. Наред с горното представените по делото разпечатки от административния панел /л. 172 и л. 503/ съдържа данни само за заглавието на публикувания материал. Няма данни за датата на публикация на прикачените файлове с мотивите и проекта на ПМС. Представената на л. 504 разпечатка, която съдържа данни за номер 7580 е от 21.01.2016 г. и не съставлява доказателство, че материал с този номер, означен в долната й част, е публикуван на 26.10.2015 г. Датата на публикацията не се установява и от показанията на св. Н. М. Преди всичко свидетелят не е лицето, осъществило публикацията на сайта. Не твърди и да е възприел лично факти и обстоятелства относно момента на публикуване на процесния проект за нормативен акт в сайта на МРРБ. В показанията си свидетелят посочва, че публикациите на интернет страницата на МРРБ се осъществяват от отдел "Връзки с обществеността", а той работи като директор на "Информационни и комуникационни системи". Показанията му пред съда относно момента на публикацията, се основават на данните от разпечатките, обсъдени по - горе, като се обяснява принципно механизма на публикуване на интернет страницата на МРРБ и техническите термини. Тези показанията не съдържат конкретни факти и обстоятелства, релевантни за датата на публикуване на проекта за процесния нормативен акт. Твърдението на св. М., че датата на публикуване е видно от разпечатката от административния панел на сайта /л. 503/, където е отразена публикация с номер 7580 не се подкрепят от останалите доказателства по делото. Представената разпечатка отразява моментното състояние на административния панел към дата 28.12.2015 г. В представения списък на публикациите липсва хронология. Ответникът и заинтересованата страна не представиха доказателства за списъка на публикациите за м. 10.2015 г. и м. 11.2015 г. Такива не са предоставени и при изготвянето на експертизата. От заключението на вещото лице А. К. също не се установи, че мотивите към проекта за процесния нормативен акт са били налични на интернет страницата на МРРБ на датата 26.10.2015 г. Според вещото лице файлът съдържащ мотивите е с дата на последна редакция 26.10.2015 г., но публикацията към момента на изготвяне на заключението е с по-късна дата. Експертът посочва, че страницата не съхранява история на промените, поради което не може да се установи, дали публикацията в този си вид е била публикувана на дата 26.10.2015 г. На стр. 5 от заключението вещото лице посочва, че двата прикачени файла към публикацията "Мотиви" и "ПМС - 26-10-2015" са с дата на последна модификация в страницата - 26.10.2015 г., което означава, че те са били "качени" на страницата или са били редактирани последно на тази дата. В с. з. на 14.06.2016 г. експертът посочва, че признаците, по които е извършено сравнението между проверените от него файлове и тези от страницата е по вид /Microsoft Word/ и размер /48 КВ, съответно 46КВ/. В експертизата са налице изрични констатации, че всички публикации на сайта могат да бъдат редактирани, като след редакция на съдържанието могат да бъдат запазвани като същата публикация без промяна в датата на публикуване или като нова публикация, където може да бъде изменено и мястото на публикуване, и прикачените файлове, като в този случай се получава нов уникален номер. Заключението е обективно и компетентно дадено и като неоспорено от страните, се кредитира от съда. Доводите на Министерския съвет за непълнота на експертизата, са неоснователни. Датата на последната публикация е ирелевантна за спорния по делото въпрос относно спазването на срока по чл. 26, ал. 2 от ЗНА. Същественото в случая е, че интернет страницата на МРРБ не съхранява история на публикациите, което препятства възможността да бъдат установени както датата на първоначалната, така и датата на последващите редакции в публикацията. Невъзможността за представяне на разпечатка за минал период с липсващите записи на публикации, се потвърждава и от становището на процесуалния представител на МРРБ в представената по делото молба от 14.05.2016 г. Основателно е възражението на адв. Дундов, че датата на публикуване на проекта за процесното постановление и спазването на срока по чл. 26, ал. 2 от ЗНА не е установено със свидетелстващи документи. По делото не се представиха документи от деловодната система на МРРБ за момента на съставяне на мотивите за проекта на процесния нормативен акт, както и за момента на публикуването им. Въпреки изричното задължение по доказателственото искане на инж. Т., МРРБ не представи данни от вътрешния си документооборот, от които да е видно датата на съставяне на доклада, приложен в административната преписка и датата на публикуване на мотивите на сайта. Следва да се отбележи, че нито публикуваните на сайта мотиви, нито представеният по преписката доклад и финансова обосновка съдържат дати на съставяне, респективно входящи или изходящи номера и дати, от които да е видно към кой момент са съставени, съответно изпратени за публикация и публикувани. Финансовата обосновка съдържа одобрение от министъра на финансите, подписано от зам. министъра на финансите К. А. при условията на заместване въз основа на Заповед № ЗМФ-1064/06.11.2015 г., но датата на тази заповед е ирелевантна за спазването на чл. 26, ал. 2 ЗНА. Единствената достоверна дата, на която следва да се приеме, че проектът и мотивите са съставени е 10.11.2015 г., когато с писмо изх. № 03-07-180/10.11.2015 г. на главния секретар на Министерство на регионалното развитие и благоустройството проектът за оспорения нормативен акт, докладът и финансовата обосновка, одобрена от министъра на финансите, заедно с проект за решение и проект за съобщения за средствата за масово осведомяване, са изпратени в Министерския съвет. Тези документи са всички документи от административната преписка и са постъпили при компетентния орган с вх. № 104.13-263 на 11.11.2015 г., 9.33ч. и са разгледани и приети на заседание на МС от същата дата по протокол № 46/11.11.2015 г. При така установените факти не може да се приеме, че датата 26.10.2015 г. е датата на публикация на проекта на процесното постановление и мотивите към него на сайта на МРРБ и че е спазено изискването на чл. 26, ал. 2 ЗНА. Нарушението е съществено, тъй като има за последица пълна липса на обществено обсъждане. Основателно е и възражението за нарушение на чл. 26, ал. 1 ЗНА. Проектът за оспореното постановление е единственият проект за нормативен акт на министъра на регионалното развитие и благоустройството, който не е публикуван в раздел "Нормативни актове", "Проекти за нормативни актове" на интернет страницата на МРРБ. Публикацията е в раздел "Документи". Законът не предвижда изрично по какъв начин да бъде извършена публикацията, но спазването на изискването по чл. 26, ал. 2 ЗНА не е формално, а цели да осигури зачитането на принципите по чл. 26, ал. 1 ЗНА и изпълнението на задължението по чл. 77 АПК - компетентният орган да издаде нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. В конкретния случай публикацията на проекта за оспореното постановление и мотивите към него в раздел "Документи", а не в специално създадения и съществуващ на интернет страницата на МРРБ раздел, предназначен за публикуване на проекти на нормативни актов, има за последица липса на каквито и да било предложения и обсъждания. Това се установява и липсата на доказателства за такива в административната преписка. Според доклада на министъра на регионалното развитие и благоустройство приложен в административната преписка, обществено обсъждане не е проведено, предвид естеството на проекта за постановление на МС. Касае се за постановление, което е нормативен акт по смисъла на чл. 75 АПК и за него са приложими изискванията чл. 77 АПК и чл. 26 от ЗНА във връзка с чл. 80 АПК. От изложеното следва, че публикацията на интернет страницата на МРРБ на проекта за оспореното постановление не изпълнява функциите на чл. 26, ал. 2 за осигуряване принципа на откритост по чл. 26, ал. 1 от ЗНА и в крайна сметка е довело до приемането на нормативен акт в нарушение на чл. 77 от АПК - без обсъждане на предложения и становища от заинтересовани граждани и организации. Към момента на приемане на оспорения акт не е налице законово изискване за публикуване на проекта за нормативен акт на интернет страницата на портала за Обществени консултации към МС, поради което неспазването на това изискване не може да обоснове незаконосъобразност на оспорения акт. В хода на административното производство е допуснато и нарушение на чл. 27, ал. 1 от ЗНА. Тази норма, в приложимата й по време редакция от ДВ бр. 46/2007 г., предвижда задължение за министъра - вносител на проект, който подлежи на разглеждане МС да го изпрати за съгласуване на органите, чийто правомощия са свързани с предмета на регулиране предлагания акт или които са задължени да го прилагат. В случая се касае за изменение на Тарифата за таксите, които се събират от АПИ и това е органът, който е задължен да прилага акта. В случая проектът за процесното постановление не е изпратен на АПИ за съгласуване. Нарушението е съществено, тъй като е лишило адресатът на акта от участие в административното производство. Другата последица от допуснато нарушение е, че при приемането на постановлението и изменението на винетните такси не е взет предвид доклад № 93-01-9793/23.10.2015 г. изготвен от директор на дирекция Поддържане на пътна инфраструктура и директор на дирекция Пътни такси и разрешителни относно винетните такси за ползване на републиканската пътна инфраструктура през 2016 г. Този доклад е приет от УС на АПК с решение по протокол № 12432/23.10.2015 г. но не е част от административната преписка, а се представя за първи път в съдебното производство от процесуалните представители на заинтересованата страна. Поради липсата на съгласуване посочените в него данни за състоянието на пътната мрежа не са взети предвид, нито в доклада на вносителя, нито са обсъдени при приемането на постановлението от МС видно от протокол № 46/11.11.2015 г. Проектът за оспореното постановление не е съгласуван с останалите министри съгласно чл. 32, ал. 1 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация с останалите министри от правителството, в това число и министъра на труда и социалната политика /МТСП/, министъра на вътрешните работи /МВР/, министъра на транспорта, съобщенията и информационните технологии, чийто правомощия са свързани с предмета на оспореното постановление. Нарушението е съществено, тъй като води до неизпълнение на чл. 77 от АПК и представлява самостоятелно основание за незаконосъобразност на акта. Нарушен е и чл. 28, ал. 2 от ЗНА, относно съдържанието на доклада. Докладът на вносителя не съдържа конкретните причини, които налагат увеличение в размер на винетните такси по чл. 25 и чл. 26 от Тарифата. Основателни са доводите на жалбоподателите, че мотивите на вносителя са изцяло бланкетни и не са подкрепени с конкретни данни относно състоянието на републиканската пътна мрежа. От съдържанието на доклада е видно, че съображенията за изменение на таксите са следните: По отношение на ППС категория 1 и 2 по чл. 25 от Тарифата се посочва, че винетните такси следва да бъдат съобразени с максималния предвиден по Директива 1999/62/ЕС размер от 11 евро. Спрямо размера на таксите за категория 2 пропорционално са определени и останалите такси за посочените категории ППС, при спазване на предвидените в директивата съотношения. По отношение на винетните такси за ППС категория 3 по чл. 25 от Тарифата, в доклада изрично е посочено, че основната причина за увеличението им е, че от 2007 г. до момента /2015 г./, тази категория автомобили заплащат едни и същи по размер такси, за разлика от автомобилите над 3.5т, таксите, за които са увеличавани през годините /последно през 2013 г./ от 20 % до 50 %. По отношение на винетните такси за ППС с чуждестранна регистрация не се сочат никакви конкретни причини за увеличението, което се предлага. От доклада на вносителя не се сочи по какъв начин необходимостта от допълнително инвестиране на поне 600 млн. лева нетни приходи годишно е обвързана от предложеното увеличение в размера на винетните такси. Това се отнася и за прогнозата за очаквани приходи от 300 млн. лева. Така изложените мотиви не съответстват на изискването по чл. 28, ал. 2, т. 1 от ЗНА. По възражението за нарушение на чл. 10, ал. 6 от ЗП, съдът намира, че цитираната норма не въвежда еднозначно задължение проектът за тарифа за таксите по чл. 10, ал. 1 ЗП да бъде внесен съвместно от министъра на регионалното развитие и благоустройството и министъра на финансите, поради което неизпълнението на това изискване не може обоснове наличието на съществено нарушение на административнопроизводствените правила и основание за незаконосъобразност на акта. Постановлението противоречи и на чл. 60, ал. 1 от Конституцията на Република България, тъй като при определяне размера на винетните такси е нарушен принципа за съответствието им с направените разходи за осъществяване на дейността, за която се събират. За разлика от данъците, при таксите държавата или общината престира услуга/дейност и въз основа на нея се определя дължимостта им. По този начин е определена правната природа на таксите и от Конституционния съд на РБ в решение № 4/04.07.2013 г. по конст. дело № 11/2013 г., в което се посочва, че таксата представлява финансово плащане, дължимо на държавата или общините по повод на предоставяни от тях дейности и услуги на юридически лица и граждани. В този смисъл е и решение № 13/31.07.2014 г. по конст. дело № 1/2014 г., според което основанието за плащане на таксата е ползване на услугата или предизвикване на действието на държавен орган в полза на платеца на таксата. Същото схващане за правната природа на таксата е изразено и в решение № 10/26.06.2003 г. по конст. дело № 12/2003 г., в което Конституционният съд отново обвързва заплащането на таксата с извършена услуга. По силата на чл. 10, ал. 1, т. 1 от ЗП в случая безспорно предмет на регулиране с оспорения нормативен акт са размери на такси за ползване на пътната инфраструктура - винетни такси, а не на данъчни задължения. Поради това и по силата на прякото действие на чл. 60, ал. 1 от КРБ размерът на таксите следва да бъде съобразен с разходите за предоставяните от държавата услуги по използване на републиканската пътна мрежа. Това следва и от нормата на чл. 10, ал. 1, т. 1 изр. последно от Закона за пътищата, която предвижда, че размерът на винетните такси, включително административните разходи, за всички категории превозни средства се определя от Министерския съвет, така че да не е по-висок от максималните размери, посочени в приложение № 1. В случая увеличението в размера на винетните такси не е съобразено нито с реалното увеличение на себестойността на предоставяните услуги по изграждане и поддържане на републиканската пътна мрежа, нито с реалното увеличение на доходите на гражданите и юридическите лица. Липсата на мотиви в доклада за начина на формиране на размера на винетните такси по таблица 25 за ППС категория 1 и категория 2 и по отношение на таксите по таблица 26 /заплащани от ППС с чуждестранна регистрация/ препятства възможността съдът да прецени спазването на чл. 60, ал. 1 от КРБ и чл. 10, ал. 1, т. 1 изр. последно от ЗП. По отношение на ППС категория 3, двата варианта за размера на годишните винетни такси, които са предмет на обсъждане в приложената по преписката финансова обосновка, са пренесени механично от т. нар. доклад на Световната банка. По делото на л. 333 е приложен доклад, изготвен от експерти на Световната банка от октомври 2015 г. за "Разработване стратегия и бизнес модел за внедряване на електронна система за предоставяне на европейската услуга за електронно събиране на пътни такси /ЕЕТS/ и финансово планиране". Преди всичко този доклад не е част от производството по приемане на оспореното постановление. От приложените по делото писмени доказателства, включително от доклада на министъра на регионалното развитие и благоустройството (л. 323 от делото) е видно, че този документ е приложение към "Проект за решение на МС за приемане на модел за въвеждане на смесена система за тол такса за тежкотоварни моторни превозни средства и електронна винетка за леки моторни превозни средства, както и предоставяне на европейски услуги за електронно таксуване и даване на съгласие за провеждане на процедура за избор на изпълнител за комплексно обслужване при електронно събиране на пътни такси". Видно от протокол № 46/11.11.2015 г. от заседанието на МС, този проект е приет по т. 44 и представлява решение № 908/16.11.2015 г. на МС. Оспореното постановление е прието с решение на МС по т. 45 от протокол № 46/11.11.2015 г. Следователно макар и внесени с едно придружително писмо изх. № 03-07-180/10.11.2015 г. двата проекта касаят различни решения на МС и приложеният доклад на Световната банка във връзка с решение № 908/16.11.2015 г. на МС не съдържа мотивите за приемане на ПМС № 317/17.11.2015 г. От друга страна видно от съдържанието на цитирания доклад, посочените от вносителя варианти за размера на годишните винетни такси за ППС категория 3 касаят размера на електронните винетни такси, които се предлага да бъдат въведени през 2018 г. във връзка с решение № 908/16.11.2015 г. От съдържанието на доклада е видно, че предложението за размер от 150 лева на годишна винетна такса за ППС категория 3 и съответно от 97 лева, са формирани от експертите въз основа на разходи по внедряването на електронна система за предоставяне на европейската услуга за електронно събиране на пътни такси, които разходи са неотносими към размера на процесните винетни такси, в сила от 10.12.2015 г. и за 2016 г. Освен това видно от доклада на стр. 207 предложеното от Световната банка ценообразуване е за изменение само на годишната винетна такса за леки автомобили. По отношение на седмичната и месечната винетни такси, предложението на експертите е да се запазят размерите от 10 лева и 25 лева. От това следва, че определеният с процесния нормативен акт размер на седмичните и месечните винетни такси за ППС категория 3 съответно от 15 лева и от 30 лева, е изцяло необоснован. При тези фактически данни, следва да се приеме, че размерите на винетните такси, определени с оспореното постановление не е съобразен с изискванията на чл. 60, ал. 1 от КРБ и с чл. 10, ал. 1, т. 1 изр. последно от Закона за пътищата, което представлява самостоятелно основание за тяхната незаконосъобразност. Видно от писмо изх. № 01.03-184/11.12.2015 г., вх- № 18230/11.12.2015 г. по описа на ВАС, писмо изх. № 03-07-180/10.11.2015 г., вх. № 104.13-263/11.11.2015 г. по описа на МС, доклада на вносителя за проекта и молба на Министерския съвет от 05.01.2016 г. представеният с молба от 12.07.2016 г. на процесуален представител на министъра на регионалното развитие и благоустройството "Анализ и оценка на размера на заплащаните пътни такси за движение по републиканската пътна мрежа" изготвен Института за икономически изследвания при Българската академия на науките не е част от административната преписка по издаване на оспорения акт. Поради това не се налага постановяване на определение по чл. 253 ГПК за отмяна на хода по същество в срока за постановяване на съдебното решение. Възраженията на ответника и встъпилите на негова страна заинтересовани страни за неприложимост на чл. 2, ал. 2 от ЗДТ са основателни. По силата на § 2 от Преходните разпоредби на Закона за държавните такси, този закон не засяга таксите събирани по Закона за пътищата, каквито са и винетните такси. Основателността на това възражение не променя изводите за незаконосъобразност на акта, поради противоречие на установения размер на винетните такси с посочените норми от по-висок ранг. По изложените съображения оспореният нормативен акт се явява незаконосъобразен на основанията по чл. 146, т. 2, т. 3 и т. 4 от АПК - липса на мотиви съгласно чл. 28, ал. 2 от ЗНА, съществени нарушения на административнопроизводствените правила на чл. 26 и чл. 27, ал. 1 ЗНА, както и противоречие с чл. 60, ал. 1 от КРБ и чл. 10, ал. 1, т. 1 изр. последно от Закона за пътищата, поради което следва да бъде отменен. При този изход на спора и предвид своевременно направеното искане, разноски следва да бъдат присъдени на жалбоподателя Н. Ф. в размер на 2530 лева съгласно представен списък по чл. 80 ГПК и на жалбоподателя сдружение "Център за законодателни инициативи и законодателни оценки в размер на 30 лева, платени държавни такси за образуване на съдебното производство и обнародване на обявление в Държавен вестник. Платеното от Н. Ф. възнаграждение за адвокат, съответства на действителната фактическа и правна сложност на делото, определена от множеството жалби по делото, с различен предмет на оспорване, броя на присъединилите се и встъпили страни по чл. 189, ал. 2 ГПК и спецификата на предмета, регулиран от оспорения нормативен акт. Поради това възраженията за неговата прекомерност, следва да се отхвърлят като неоснователни. На жалбоподателите сдружение СИЛА и Б. Р. Р. не следва да се присъждат разноски, тъй като искането е предявено след приключване на устните състезания пред настоящата инстанция, с представената по делото писмена защита от 15.06.2016 г. Водим от горното, Върховният административен съд, първо отделение,