Решение № 2194 от 15.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 5239/2018 г.

Решение № 2194 от 15.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 5239/2018 г., V о., докладчик съдията Мария Николова Производството е по реда на чл. 144 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/ във връзка с § 149 от Преходните и заключителни разпоредби към Закона за изменение и допълнение на АПК . Образувано е по жалба на М. Нинова срещу Заповед № РД-15-257/26.03.2018 г. на министъра на земеделието, храните и горите. В жалбата се посочва, че прекратяването на служебното правоотношение с оспорваната заповед, е незаконосъобразно поради съществено нарушение на административнопроизводствените правила и противоречие с материалноправните разпоредби. Твърди се, че няма реално съкращаване на длъжността заемана от Нинова, че не е извършван подбор. Иска се съдът да отмени оспорваната заповед и по съображения изложени в писмена защита. Сочи, че извършената на 26.03.2018 г. промяна не е довела до промяна в числеността на служителите в дирекцията, но същите са разпределени от 6 в 5 отдела. Служителите заемащи длъжността "държавен експерт" преди извършеното съкращение са били 11, а след съкращението са 10. Налице е увеличение на вакантните длъжности в дирекцията. Излага подробни съображения, че след извършеното съкращаване единият от държавните служители заемащ длъжността "държавен експерт" е преназначен на длъжността началник отдел "Частни мерки". Твърди, че в отдел "Водени от общностите местно развитие" към 26.03.2018 г. е налице вакантна щатна бройка за длъжността "държавен експерт". Претендира разноски по представен списък на разноските. Ответникът – Министърът на земеделието, храните и горите, чрез процесуалния си представител оспорва жалбата. Иска същата да бъде оставена без уважение, като неоснователна и недоказана. Прави възражение за прекомерност на заплатеното адвокатско възнаграждение. Върховният административен съд, състав на пето отделение, след като се запозна със събраните по делото доказателства, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените пороци на оспорения акт, след съвещание, намира следното: Жалбата е процесуално допустима. Подадена е в законоустановения срок, от надлежна страна, за която е налице правен интерес от оспорването и срещу подлежащ на оспорване административен акт. Разгледана по същество жалбата е основателна. От събраните доказателства се установява следното: До 26.03.2018 г. М. Нинова е заемала длъжността "държавен експерт", с придобит ранг III старши в Министерство на земеделието, храните и горите /МЗХГ/, Дирекция "Развитие на селските райони" /Д "РСР"/, отдел "Конкурентоспособност на земеделието" /О "КЗ"/. Видно от Заповед № РД-15-871/01.06.2017 г. на министъра на земеделието, храните и горите на тази длъжност, е била преназначена, считано от 01.06.2017 г. От представеното заверено копие от служебното досие на жалбоподателката (лист 170-339 от делото) се установява, че тя притежава образователна и научна степен "доктор" и квалификация строителен инженер по хидромелиоративно строителство. Започнала е работа при ответника през 2001 г. първоначално в Дирекция "Наука и образование", а от 14.07.2006 г. в Д "РСР". Видно от представените Формуляри за оценка изпълнението на длъжността, през годините същата е получавала оценка или "Изпълнение над изискванията" или "Изпълнението отговаря на изискванията", като преобладава първата. Установява се, че за различни периоди през 2010 г., 2011 г., 2012 г. е изпълнявала по заместване длъжността директор на Д "РСР" и началник на отдела, в който работи. Била е преназначавана в отдели на Д "РСР". С. З. № РД 09-907/24.11.2017 г. на министъра на земеделието, храните и горите, считано от 28.11.2017 г., във връзка с § 3 от Постановление № 258 на МС от 20.11.2017 г. за изменение и допълнение на нормативни актове на Министерския съвет, е утвърдена структурата на административните звена в МЗХГ. Видно от длъжностното разписание в сила от 28.11.2017 г. (л. 55-58) в Д "РСР" за длъжността "държавен експерт" са предвидени 13 щатни бройки. Видно от поименното щатно разписание в сила от 28.11.2017 г. (л. 59-63) М. Нинова заема длъжността "държавен експерт" в О "КЗ", Д "РСР". В отдел "Околна среда и климат" и в отдел "Методология" има по една незаета щатна бройка за длъжността "Д. експерт". Последното утвърдено длъжностно разписание преди 26.03.2018 г. е в сила от 27.02.2018 г. (л. 82 – 95). Същото е утвърдено със Заповед № РД-09-188/27.02.2018 г. на министъра на земеделието, храните и горите (л. 81), във връзка с Доклад рег. № 93-1631/27.02.2018 г. В този доклад е предложено в Д "РСР" в отдел "Околна среда и климат" и в отдел "Методология" незаетите длъжности "държавен експерт" да бъдат трансформирани в длъжност "главен експерт". Видно от длъжностното разписание в сила от 27.02.2018 г. Д "РСР" (л. 91-92) има шест отдела: "Конкурентоспособност на земеделието", "Околна среда и климат", "Социално-икономическо развитие на селските райони", "Лидер", "Методология", "Техническа помощ". В О "КЗ" за длъжността "държавен експерт" са предвидени 3 щатни бройки. Общо за дирекцията щатните бройки за длъжността "държавен експерт" са 11 – в отдел "Околна среда и климат" - 2, в отдел "Социално-икономическо развитие на селските райони" - 1, в отдел "Лидер" - 2, в отдел "Методология" - 1, в отдел "Техническа помощ" – 2. Видно от поименното щатно разписание (л. 96-125) в Д "РСР" (л. 117-119) всички длъжности "държавен експерт" са заети. По делото е представен Доклад рег. № 93-2406–26.03.2018 г. от заместник – министъра на земеделието, храните и горите, с който са представени новите функции на отделите в Д "РСР". Във връзка с предложените промени с Доклад рег. № 93-2407/26.03.2018 г. от главния секретар на МЗХГ е предложено изменение на структурата на Д "РСР" и създаването на 5 отдела, чийто имена са предложени с доклада. С. З. № РД-09-264/26.03.2018 г. на министъра на земеделието, храните и горите (л. 126) е утвърдено длъжностно разписание, в сила от 26.03.2018 г. (л. 127 - 139). Видно от същото в Д "РСР" (л. 136-137) са предвидени следните отдели: "Частни мерки" като за длъжността "държавен експерт" са предвидени 2 щатни бройки, "Публични мерки" като за длъжността "държавен експерт" са предвидени 2 щатни бройки, "Компенсаторни мерки" като за длъжността "държавен експерт" са предвидени 1 щатна бройка, "Водено от общностите местно развитие" като за длъжността "държавен експерт" са предвидени 3 щатни бройки, "Програмиране, планиране, наблюдение и техническа помощ" като за длъжността "държавен експерт" са предвидени 2 щатни бройки. Общо предвидените щатни бройки за длъжността "държавен експерт" са 10. От поименното щатно разписание в сила от 26.03.2018 г. (л. 140-169) се установява, че в Д "РСР" (л. 162-164) в отдел "Частни мерки", отдел "Публични мерки", отдел "Компенсаторни мерки", отдел "Програмиране, планиране, наблюдение и техническа помощ" всички длъжности "държавен експерт" са заети. В отдел "Водено от общностите местно развитие" е налице свободна щатна бройка за длъжността "държавен експерт". В отдел "Частни мерки" служителят В. Цветанов при условията на чл. 16 от Закона за държавния служител /ЗДСл./ заема и длъжността началник на отдел. От представената от ответника Справка за преназначени служители в Д "РСР" за периода 26.03.2018 г. – 01.07.2018 г. се установява, че В. Цветанов на 15.05.2018 г. е назначен на длъжността началник на отдел "Частни мерки", а Д. Павлова на 02.05.2018 г. е назначена на длъжността "държавен експерт" в отдел "Водено от общностите местно развитие". Установява се още, че в отдел "Публични мерки" са налице три свободни щатни бройки за длъжността "главен експерт", а в отдел "Програмиране, планиране, наблюдение и техническа помощ" една щатна бройка. По делото са представени и приети последната връчена на жалбоподателката длъжностна характеристика, както и длъжностните характеристики за длъжността "държавен експерт" в: Отдел "Публични мерки" – три броя (утвърдени на 04.04.2018 г. и на 15.05.2018 г.), Отдел "Частни мерки" (утвърдена на 16.04.2018 г.), Отдел "Компенсаторни мерки" (утвърдена на 16.04.2018 г.), Отдел "Водено от общностите местно развитие" (утвърдена на 04.04.2018 г.), Отдел "Програмиране, планиране, наблюдение и техническа помощ" – 2 броя (утвърдени на 13.04.2018 г.). О. С. за служителите с прекратено служебно правоотношение от Д "РСР" на 26.03.2018 г., се установява, че от дирекцията са съкратени общо 5 държавни служители, като двама от тях са заемали длъжността "държавен експерт". По длъжностното разписание съкратената щатна бройка за длъжността "държавен експерт" е само една. На длъжност "главен експерт" на 02.05.2018 г. са назначени двама служители, на основание чл. 81а от ЗДСл. По делото е изслушана и приета, без оспорване от страните Съдебно – кадрова експертиза /СКЕ/, която съдът кредитира. Вещото лице посочва, че преди 26.03.2018 г. Д "РСР", е била структурирана в 6 отдела с 50 щатни бройки, от тях заети са били 46. От тези 50 щатни бройки 11 са щатните бройки за "държавен експерт". След 26.03.2018 г. дирекцията е преструктурирана в 5 отдела с 50 щатни бройки, от които са били заети 41. От тези 50 щатни бройки 10 са щатните бройки за длъжността "държавен експерт". След анализ на представените по делото длъжностни характеристики, вещото лице посочва, че О "КЗ" е преобразуван в отдел "Частни мерки", отдел "Околна среда и климат" в отдел "Компенсаторни мерки", отдел "Социално-икономическо развитие на селските райони" в отдел "Публични мерки", отдел "Лидер" в отдел "Водено от общностите местно развитие", а отделите "Методология" и "Техническа помощ" в отдел "Програмиране, планиране, наблюдение и техническа помощ". След извършените съкращения длъжността "държавен експерт" продължава да съществува като наименование в Д "РСР", като са налице 10 броя длъжности с наименование "държавен експерт". Като сходни функции и задължения с тези от длъжностната характеристика на жалбоподателката, са тези от длъжностите "държавен експерт" в отдел "Частни мерки", но вещото лице е констатирало и различия задължения, които са били само в длъжностната характеристика на жалбоподателката. Вещото лице е дало заключение, че броят на длъжностите "държавен експерт" със сходни задължения с тези на жалбоподателката преди процесното съкращаване е 2. Това са длъжностите държавен експерт в О "КЗ". Този брой се запазва и след съкращаването. Длъжностите държавен експерт със сравнително сходни функции и задължения с тези на жалбоподателката са вече в новосформирания отдела "Частни мерки" и отново са 2 броя. Те са трансформирани в новото щатно разписание, като е съкратена длъжността на жалбоподателката. Съгласно представеното поименно щатно разписание в сила от 26.03.2018 г. в Д "РСР" вакантни са 9 щатни бройки, вкл. за длъжността държавен експерт в Отдел "Водено от общностите местно развитие". Въз основа на така установените факти съдът от правна страна намира следното: С оспорената заповед министъра на земеделието, храните и горите на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 и чл. 108 от ЗДСл. е прекратил служебното правоотношение с М. Нинова. Като причина за прекратяване на служебното правоотношение е посочено "Съкращаване на длъжността". Заповедта е издадена от компетентен орган предвид разпоредбата на чл. 106 и на чл. 108 от ЗДСл. и доколкото министъра на земеделието, храните и горите, е орган по назначаването в Министерството. Заповедта е издадена в предвидената от закона писмена форма, като съдържа всички реквизити по чл. 108 от ЗДСл. Посочено е както правото основание за издаване на заповедта – чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл., така и фактическото такова – съкращаване на длъжността. Посочени са дължимите обезщетения и придобития ранг на държавна служба. Поради това следва да се приеме, че заповедта отговаря на изискването за форма. Не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които да са основание за отмяна на акта само на това основание. Длъжностното разписание от 26.03.2018 г. е утвърдено след предложение от главния секретар на МЗХГ, с което е спазено изискването на чл. 14 от Устройствения правилник на Министерството на земеделието, храните и горите /УПМЗХГ/. С оглед изложеното до тук следва да се посочи, че не са налице отменителни основания по смисъла на чл. 146, т. т. 1, 2, 3 АПК. Съдът намира, че процесната заповед е издадена в нарушение на материалния закон и целта на закона, отменителни основания по чл. 146, т. 4 и т. 5 АПК. Извършеното съкращаване на щата в Д "РСР" е във връзка с утвърждаване на ново длъжностно разписание, в сила от 26.03.2018 г. Утвърждаването му не е свързано с промяна в числеността на министерството извършено с изменение на УПМЗХГ. Числеността на министерството е запазена, запазена е и общата численост на Д "РСР". Същото е извършено на основание чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията /ЗА/, чл. 2, ал. 3 от ЗДСл. и чл. 14 от УПМЗХГ. С промяна в устройствения правилник е свързано утвърденото на 28.11.2017 г. длъжностно разписание, в което длъжността на жалбоподателката не е съкратена. Утвърждаването на ново длъжностно разписание и свързаното с това трансформиране, съкращаване на длъжности и т. н. е в оперативната самостоятелност на органа. При извършване на съкращаване на длъжност органът по назначаването няма задължение за извършването на подбор, освен в случаите, когато е приел правила за такъв. В случая, по делото не са ангажирани доказателства за утвърдени от министъра на земеделието, храните и горите правила за извършване на подбор, поради което доводите в жалбата за липсата на такъв, са неоснователни. При упражняване на правомощието си по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. органът по назначаването в съответната администрация, в случая министъра на земеделието, храните и горите, следва да го упражнява разумно, добросъвестно и справедливо, при зачитане на правата и законните интереси на засегнатите от акта и при спазване на основите принципи залегнали в АПК. При съвкупния анализ на представените по делото доказателства, се установи, че с утвърденото на 26.03.2018 г. ново длъжностно разписание в Д "РСР" е запазена общата численост – 50 щатни бройки, като незаетите щатни бройки са се увеличили. По отношение на длъжността "държавен експерт" в Дирекцията се установи, че щатните бройки са намалени от 11 на 10. Установи се, че са съкратени двама държавни служители заемащи тази длъжност, а в единия от отделите в дирекцията е останала незаета щатна бройка. При внимателен прочит на поименните длъжностни разписания от 27.02.2018 г. и 26.03.2018 г. се установява, че служителят С. Б. заемащ длъжността "държавен експерт" в отдел "Околна среда и климат" по длъжностното разписание от 27.02.2018 г. е преназначен на длъжността "държавен експерт" в отдел "Публични мерки". От СКЕ се установи, че отдел "Околна среда и климат" е трансформиран в отдел " Компенсаторни мерки". При съпоставка между длъжностните характеристики на новите отдели, може да се направи извод, че длъжността "Д. експерт" в Д "РСР", като система от функции, задължения и изисквания определени с длъжностната характеристика, включва дейности свързани с Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г. и за периода 2014 г. – 20120 г., като различните отдели имат компетентност по различни мерки и приоритетни оси, включени в програмата. Съдът счита, че служител назначен на длъжността "държавен експерт" в Дирекцията може да изпълнява тази длъжност във всеки отдел от нея. Доказателство за това е, че служител от един отдел е преназначен в друг отдел, като втория служител работещ в отдел "Околна среда и климат" е преназначен в трансформирания отдел. Към 26.03.2018 г. в отдел "Водено от общностите местно развитие" е била налице вакантна щатна бройка за длъжността "Д. експерт", която е можела да бъде заета от жалбоподателката, предвид квалификацията и, а не тя да се съкращава. За да е налице хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. е необходимо да бъде установено, че съкратената длъжност вече не фигурира и като наименование - нормативно определена позиция в длъжностното разписание на съответната администрация, и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. Съкращаване на щата е налице и когато длъжността като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика е запазена, но е намален броя на служителите, които я заемат. В случая с оглед наличието на една незаета щатна бройка за "държавен експерт" в Д "РСР" следва да се приеме, че предпоставките на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. не са налице. Дори и да се разглежда дали е налице съкращаване само в отдела, в който е работила жалбоподателката, то отново не е налице реално съкращаване на щата. От СКЕ се установи, че броят на длъжностите "държавен експерт" със сходни задължения с тези на жалбоподателката преди процесното съкращаване е 2. Това са длъжностите "държавен експерт" в О "КЗ". Този брой се запазва и след съкращаването. Длъжностите "държавен експерт" със сравнително сходни функции и задължения с тези на жалбоподателката са вече в новосформирания отдела "Частни мерки" и отново са 2 броя. Те са трансформирани в новото щатно разписание. Експертизата не е оспорена от ответника, изводите на вещото лице не противоречат на останалите събрани по делото доказателства, поради което съдът няма основания да не я кредитира в тази и част. Не без значение е и фактът, че с длъжностното разписание от 27.02.2018 г. органът по назначаването е трансформирал две щатни бройки "държавен експерт" в "главен експерт". В утвърденото длъжностно разписание от 26.03.2018 г. има незаети щатни бройки за длъжността "главен експерт". Какво е наложило месец по - късно съкращаването на заета щатна бройка в отдела на жалбоподателката, предвиждането на нова щатна бройка за длъжността "държавен експерт" в друг отдел на същата дирекция, по делото не бе установено. Органът по назначаването превратно е упражнил правомощията си по трансформиране на длъжностното разписание, с единствената цел да бъде съкратена длъжността заемана от жалбоподателката.