Решение № 1187 от 1.2.2024 г. на ВАС по адм. д. № 9764/2023 г.

Производството е по чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по рибарство и аквакултури (ИАРА), чрез проц. си представител юрк. К. Петрова, против решение 255 от 13 юли 2023 г., постановено по адм. д. 125/2023 г. по описа на Административен съд Стара Загора, с което е отменена заповед ЧР-12 от 13 февруари 2023 г. на изпълнителния директор на ИАРА, с която на основание чл. 107, ал. 2 ЗДСл е прекратено служебното правоотношение на П. Петров на длъжност главен юрисконсулт в дирекция Административно правно обслужване и човешки ресурси в ИАРА, с ранг V старши, поради получена възможно най-ниската годишна оценка за изпълнение на длъжността за 2022 г. - "неприемливо изпълнение". С доводи за неправилност и незаконосъобразност се иска неговата отмяна. Писмени възражения по касационната жалба са депозирани в законовия срок. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за основателност на жалбата и отмяна на решението. Върховният административен съд, второ отделение, в настоящия състав, намира жалбата за процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211 ал. 1 АПК и от надлежна страна. Разгледана по същество е неоснователна по следните съображения. Производството пред първоинстанционния съд е било образувано по жалба на П. Петров, против заповед ЧР-12 от 13 февруари 2023 г., издадена от изпълнителния директор на ИАРА, с която на основание чл. 107, ал. 2 ЗДСл е прекратено служебното му правоотношение, поради получена възможно най- ниската годишна оценка за изпълнение на длъжността за 2022 г. - "неприемливо изпълнение". Съдът е отменил заповедта като незаконосъобразна. За да отмени оспорената заповед първоинстанционният съд е приел, че макар и издадена от компетентен орган по чл. 108, ал. 1 ЗДСл и в предвидената форма, същата е издадена в нарушение на съществени административно-производствени правила и на материалния закон. Според съда при съставяне на работния план са допуснати редица нарушения. В противоречие с нормата на чл. 9, ал. 2 и ал. 3 НУРОИСДА, в работния план са въведени общи задължения, а не конкретни, постижими и измерими по обем, качество и срокове цели. Същите са посочени в обобщен вариант, което възпрепятства определянето им като конкретни и измерими по обем, качество и срокове. По същество така формулираните цели се свеждат до извършване на действия и задачи, които изцяло се припокриват с основните преки задължения на служителя, залегнали в утвърдената за заеманата от него длъжност длъжностна характеристика. Не са изведени конкретни, постижими цели, било то и в контекста на основните задължения и отговорности, а буквално са възпроизведени вменените на Петров задължения по длъжност. Също така не са формулирани и конкретни изисквания/критерии за изпълнението на поставените цели. Видно от съдържанието на третата графа от съгласувания ИРП, е посочено единствено изготвени документи, съответно по цел 1. - процесуални действия /участие в заседания, изготвяне на писмени бележки и защити/, като не са посочени обаче фактори, които да се вземат предвид при оценяването, т. е. не са поставени конкретни критерии за изпълнението. Така описаните нарушения на нормативно установеното изискване за съдържание на ИРП са съществени, доколкото водят до изначалната липса на такъв план, а липсата на работен план, съставен съгласно изискванията на НУРОИСДА опорочава и следващите етапи от процедурата по атестиране, защото не е възможно да бъде извършена преценка на постигане на заложените в работния план цели както на междинната, така и на заключителната среща, което пък от своя страна обуславя неправилността на годишна оценка на изпълнението на длъжността във всичките й части. По отношение на проведената междинна среща, съдът приема, че атестирането е проведено в нарушение на материалноправните изисквания на НУРОИСДА. Оценката следва да бъде определена на годишна база, а в случая по време на междинната среща не са посочени никакви забележки и слабости при изпълнението на дейността на служителя, поради което крайната оценка очевидно не кореспондира с действителното положение през целия оценяван период. Съдът е приел също така, че нарушения са допуснати и в процедурата по извършване на корекция на поставената годишна оценка, доколкото изложените от контролиращия ръководител мотиви са лаконични и пестеливи и по-скоро потвърждават единствено мотивите на оценяващия ръководител, без да е извършен задълбочен анализ на относимите факти и обстоятелства. Изложените съображения според съда не се отнасят към преценка за постигането на предварително определени цели или изпълнението на преките задължения и поставените задачи и показани компетентности от служителя за оценявания период. Обстоятелството, че контролиращият ръководител единствено е заявил, че е взел предвид направеното от оценявания възражение съдът е приел, че не може да замести задължението му да го обсъди не само формално, а и по същество, като аргументирано мотивира крайния си извод. Съдът е счел, че годишната оценка на Петров е изготвена, без да са съобразени показателите за оценка на изпълнението на длъжността, предвидени в чл. 14, ал. 1 НУРОИСДА. В нарушение на чл. 18, ал. 1 НУРОИСДА, оценката за изпълнението не е изготвена въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, а е заменена с декларативни изводи за това, че е установено неизпълнение на определени служебни задължения, изразяващо се в пропуски в изпълнение на възложените задачи в дължимите срокове, качество и обем. Описаните във формуляра нарушения на П. Петров са свързани по-скоро с нарушения на служебната дисциплина и изпълнението на конкретни служебни задачи, а това би могло да обоснове възникване на дисциплинарна отговорност. Последните, обаче не следва да се отчитат при общата годишна оценка за изпълнение, където се изследва цялостната дейност и компетентности на служителя. Въз основа на това съдът е обосновал извод, че определянето на годишната оценка за изпълнение на длъжността е направено при неспазване на изискванията на чл. 76, ал. 7 ЗДСл и чл. 16, т. 4 и т. 5 НУРОИСДА. Решението е валидно, допустимо и правилно. За да постанови акта си решаващият съд, след цялостна и задълбочена преценка на доказателствата по делото, вкл. вземайки предвид доводите и възраженията на страните, както и релевантните за съда факти и обстоятелства е достигнал до верни правни изводи. Неоснователни са доводите за нарушение на материалния закон, необоснованост и съществени нарушения на съдопроизводствените правила, поддържани като касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. В решението си съдът е обсъдил фактическите обстоятелства, релевантни за правния спор относно незаконосъобразността на заповедта. Направеният извод за наличие на отменителни основания по чл. 146, т. 3 и т. 4 АПК е обоснован. Прекратяването на служебното правоотношение при условията на чл. 107, ал. 2 ЗДСл изисква осъществяването на две кумулативни предпоставки получена възможно най-ниска годишна оценка на изпълнението на длъжността и законосъобразно проведена процедура по оценяване. Задължителните правила за атестиране на държавните служители са уредени в НУРОИСДА, като стриктното им съблюдаване е гаранция за обективността на извършеното оценяване. Оценяването на служителите преминава през три етапа, като годишната оценка следва да отразява изпълнението на целите на работния план и показаните компетентности от служителя за целия период на атестиране, да е извършена от оценяващия/контролиращия ръководител безпристрастно и компетентно, въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, да е мотивирана и да намери отражение в съответния формуляр по образец. В тази връзка следва да се има предвид, че съдът не разполага с възможността да контролира правилността на оценяването на нивото на изпълнение и професионална компетентност на служителя, но следва да провери спазването от страна на административния орган на нормативните изисквания за провеждане на процедурата по оценяване, в т. ч. спазване на изискванията за формулиране на целите в индивидуалния работен план и тези за формиране на годишната оценка на изпълнението. В случая съдът е осъществил контрол върху процедурата по оценяването, като е достигнал до правилни правни изводи за незаконосъобразност на оспорената заповед, които се споделят и от настоящия съдебен състав. Законосъобразен е изводът на съда, че оспорената заповед е постановена при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Правилно съдът приема, че индивидуалният работен план не е изготвен съобразно изискванията на чл. 9, ал. 2 и ал. 3 НУРОИДСА, доколкото определените в него цели не са конкретни, постижими и измерими по обем, качество и срокове. В нарушение на чл. 9, ал. 3 от наредбата целите в индивидуалния работен план на оценяваният служител са общи и не са в максимална степен конкретни, постижими, съгласувани с целите на административната структура като цяло и/или на административното звено и не са измерими по обем, качество и срокове, каквото е изискването на цитираната норма. Както правилно е посочил първоинстанционният съд същите са общи и не са измерими по обем и качеството. Няма определени конкретни, измерими, постижими, ориентирани към резултати и определени във времето цели, нито са въведени конкретни изисквания към изпълнението, които служителят следва да реализира през процесния период. Неспазването на това изискване опорочава целия процес на оценяване, тъй като констатираните нарушения при съставянето на работния план се отразяват и при оценката на изпълнението на длъжността съобразно чл. 14, ал. 1 НУРОИСДА, съгласно който оценяването се извършва въз основа на степента на постигане на целите от индивидуалния работен план и показаните компетентности. В мотивите на оценяващия ръководил за определяне на оценката за изпълнението не са обсъдени конкретно нито степента на постигане на целите, нито показаните компетентности, сочещи на неприемливо изпълнение съгласно Приложение 1 към чл. 15 от НУРОИСДА. Изложените съображения са общи, декларативни, не са конкретни и не почиват на обективно установими факти и обстоятелства. Освен това част от констатациите на оценяващия ръководител сочат на неизпълнение на служебни задължения, но неизпълнението на служебните задължения, ако бъде констатирано, следва да доведе до реализиране на дисциплинарна отговорност, но не и да обоснове поставяне на найниска оценка, тъй като оценяването обхваща различни показатели, които не се изчерпват с изпълнението на конкретни служебни задължения. Правилен е и изводът на административния съд, че при провеждането на междинната среща на 22 юли 2022 г. атестирането е проведено в нарушение на материалноправните изисквания на чл. 12, ал. 2 и ал. 3 НУРОИСДА. Междинната среща е проведена без да са набелязани конкретни действия, които служителят следва да предприеме за подобряване на изпълнението на дейността, респективно не са набелязани изисквания за промяна в работата му. На същата, е прието, че служителят изпълнява целите, заложени в ИРП, както и задълженията от длъжностната характеристика. Изпълнява възложените конкретни задачи качествено и в срок. Умее да организира и прогнозира работата си ефективно, и постига качествени резултати. Притежава стратегическа компетентност и работи добре в екип. Постига високи резултати и е показал знания, умения и поведение, надвишаващи изискванията. Последното безспорно обосновава извода за положителната оценка относно изпълнението на длъжността, заемана от Петров. При тези обстоятелства, констатациите на оценяващия ръководител на междинната среща са в пълно несъответствие с определената годишна оценка "изпълнението отговаря не напълно на изискванията" и изложените за нея мотиви. На тази среща няма набелязани конкретни действия за подобряване на изпълнението от страна на служителя, не са дадени препоръки, нито пък е преценено, че е необходимо преработване на цели или конкретни задачи в работния план, както изискват цитираните норми от НУРОИСДА. В тази връзка следва да се има предвид, че целта на междинната среща е да се обсъдят и дадат на оценявания конкретни насоки относно изпълнението на отделните цели, заложени в индивидуалния работен план, с които той да може да се съобрази, така че да има възможност да ги изпълни до края на периода. След като на тази междинна среща не са изменени някои от целите в индивидуалния работен план, не са набелязани конкретни действия за подобряване на изпълнението от страна на държавния служител, то безспорно в случая са налице съществени нарушения на изискванията на нормативната уредба относно процедурата по междинното атестиране на служителя. Това от своя страна, е лишило оценявания служител от възможността да подобри изпълнението на служебните си задължения. Оценката както правилно е приел първоинстанционният съд, следва да бъде определена на годишна база, а в случая по време на междинната среща не са посочени никакви забележки и слабости при изпълнението на дейността на служителя, поради което крайната оценка не кореспондира с действителното положение през целия оценяван период. Правилни са и изводите на съда досежно допуснатите нарушения в процедурата по извършване на корекция на поставената годишна оценка. Изложените от контролиращия ръководител мотиви потвърждават единствено мотивите на оценяващия ръководител, като в случая не е извършен задълбочен анализ на относимите факти и обстоятелства. Обстоятелството, че контролиращият ръководител единствено е заявил, че е взел предвид направеното от оценявания възражение не може да замести задължението му да го обсъди не само формално, а и по същество, като аргументирано мотивира крайния си извод. В случая оценяването не е извършено по определените критерии за изпълнение на целите в ИРП, което представлява допуснато нарушение на чл. 76, ал. 5 ЗДСл и чл. 2, т. 1 и т. 2 НУРОИСДА, защото съгласно тази разпоредба оценяването на изпълнението на длъжността от служителите в държавната администрация се извършва ежегодно въз основа на три отделни параметъра -постигането на предварително определени цели, изпълнението на преките задължения и поставените задачи, и показаните компетентности. В хипотезата, в която постигането на определените цели не е оценено по предварително заложените в ИРП критерии спрямо този параметър, е налице като резултат опорочаване на ежегодната оценка на изпълнението на длъжността на Петров, защото липсва обективен общ резултат от годишната оценка. Посочените нарушения на изискванията на чл. 14, ал. 1 и чл. 18, ал. 1 от НУРОИСДА са съществени тъй като опорочават изготвената обща оценка, която в нарушение на чл. 76, ал. 7 ЗДСл не отразява безпристрастно и обективно преценката за изпълнението на длъжността, за която служителят е оценяван, с оглед обективно установени факти и обстоятелства - същата не отразява изпълнението на целите и задачите, както и демонстрираните професионални компетентности за периода на оценяване, а съдържа общи изрази и констатации за неизпълнение, които са в противоречие с целите на атестирането, регламентирани в чл. 1, ал. 2 НУРОИСДА. От съдържанието на Формуляра за оценка на изпълнението на длъжността "главен юрисконсулт" от П. Петров безспорно се установява, че изложените мотиви от оценяващия ръководител при определяне на годишната оценка на изпълнението не мотивират оценяване, извършено съобразно чл. 14, ал. 1 НУРОИСДА и целите, заложени в индивидуалния работен план, които и цели, не отговарят на изискването на чл. 76, ал. 6 ЗДСл. Правилен е и извода на съда, че в случая поставената оценка "неприемливо изпълнение" е в нарушение и на разпоредбата на чл. 16, т. 5 НУРОИСДА, която изисква да бъде установено, че служителят едновременно не е изпълнил преобладаващата част от целите в индивидуалния си работен план на нивото на изискванията/критериите, определени в него, като неизпълнението е предизвикано от обстоятелства, зависещи от служителя и е показал за преобладаващата част от компетентностите знания, умения и поведение, които не отговарят на изискванията в приложение 1 и приложение 1а от НУРОИСДА. Възражението на касационния жалбоподател, че съдът не е компетентен да контролира оценката за изпълнение на длъжността, е неоснователно. В съответствие с правомощията си по чл. 146 АПК съдът е длъжен да извърши проверка за законосъобразността на административния акт, която в случая, с оглед основанието за неговото издаване, включва и преценка за спазване на изискванията на НУРОИСДА, както по отношение на процедурата по оценяване, така и по отношение на начина на оценяване, с оглед установените в нормативния акт правила. В настоящата хипотеза съдебният контрол обхваща именно тези параметри, поради което доводите на касатора, че правилността на оценката за изпълнение на длъжността не може да бъде проверявана от съда, са неоснователни. Спазването на установената с НУРОИСДА процедура за провеждане на оценяването, неизготвяне на работния план съгласно изискванията на наредбата, неизлагането на мотиви относно степента на постигане на целите от индивидуалния работен план и показаните компетентности съставляват съществено нарушение на административно производствените правила и нарушение на материалния закон, обосноваващи незаконосъобразността на оспорената заповед. Ето защо като прави извод, че обжалвания административен акт е издаден при съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в противоречие с материалноправните норми, първоинстанционният съд постановява решение съответно на материалния закон. Не са налице отменителните основания на чл. 209 АПК, решението като валидно и законосъобразно следва да бъде оставено в сила, а касационната жалба - без уважение. Воден от изложените съображения и на осн. чл. 221 ал. 2 АПК Върховният административен съд, второ отделение, в настоящия състав