Решение № 5637 от 11.05.2021 г. на ВАС по адм. д. № 2460/2021 г.

Решение № 5637 от 11.05.2021 г. на ВАС по адм. д. № 2460/2021 г., V о., докладчик председателят Галина Карагьозова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. с чл. 121 и чл. 124 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Образувано е по касационна жалба, подадена от И. К., чрез пълномощника му адв. Н. А., против решение № 6546 от 19.11.2020 г., постановено по адм. дело № 4881/2020 г. на Административен съд София – град, с което е отхвърлена жалбата му против заповед № 480 от 11.05.2020 г. на управителя на Националната здравноосигурителна каса. В касационната жалба са развити доводи за неправилност на решението, поради нарушение на материалния закон и съществено нарушение на съдопроизводствените правила – касационно основание за отмяна по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. Иска се отмяната му и отмяна на оспорената заповед. Претендират се разноски за двете съдебни инстанции. Ответникът – управителят на НЗОК, оспорва касационната жалба в писмен отговор, изготвен от процесуалния му представител главен юрисконсулт Б. Н., като моли същата като неоснователна да бъде отхвърлена. Не претендира разноски. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба и счита, че съдебното решение като правилно следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, пето отделение, след като прецени данните по делото и доводите на страните, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена от надлежна страна, против подлежащ на оспорване съдебен акт, който е неблагоприятен за нея, както и в рамките на преклузивния срок по чл. 211 от АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е основателна. С обжалваното съдебно решение е отхвърлена жалбата на настоящия касатор против заповед № 480 от 11.05.2020 г. на управителя на Националната здравноосигурителна каса, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл) е прекратено служебното му правоотношение. Първоинстанционният съд е събрал релевантните за спора доказателства, които е обсъдил и е установил вярно и точно фактите по спора, но е извел необосновани и несъобразени с материалния закон правни изводи. От фактическа страна е приел за установено, че със заповед № 28 от 08.04.2019 г. на управителя на НЗОК, издадена на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е прекратено служебното правоотношение на жалбоподателя за длъжността началник отдел "Методология на денталната помощ", дирекция "Извънболнична медицинска и дентална помощ". С влязло в сила решение № 4931 от 27.04.2020 г., постановено по адм. дело № 1219/2020 г. по описа на Върховния административен съд, пето отделение, са отменени решение № 6846 от 13.11.2019 г., постановено по адм. дело № 4853/2019 г. по описа на Административен съд София – град и заповед № 28 от 08.04.2019 г. на управителя на НЗОК, с която е било прекратено служебното правоотношение на И. К. На основание влязлото в сила съдебно решение за отмяна на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение, с уведомление вх. № 19-02-82 от 07.05.2020 г. жалбоподателят е поискал да бъде възстановен на заеманата преди уволнението длъжност. Безспорно е установено, че със заповед № 479 от 11.05.2020 г. на управителя на НЗОК, К. е възстановен на заеманата преди прекратяването на служебното му правоотношение длъжност - началник на отдел "Методология на денталната помощ", дирекция "Извънболнична медицинска и дентална помощ", считано от 12.04.2019 г. С процесната заповед № 480 от 11.05.2020 г. на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е прекратено служебното му правоотношение за длъжността, на която е възстановен, поради съкращаването й, считано от датата на връчване на заповедта - 13.05.2020 г. В заповедта е посочено, че съкращаването на длъжността е във връзка Правилник за устройство на дейността на Националната здравноосигурителна каса, обнародван ДВ, бр. 19 от 05.03.2019 г., заповед № РД-09-225 от 05.03.2019 г. и утвърдено поименно щатно разписание от 01.04.2019 г. Съдът подробно е проследил представените длъжностни и поименни разписания и е приел и изслушал заключението по допуснатата съдебно-икономическа експертиза, като в това число е извършил и сравнение между длъжностната характеристика за длъжността началник отдел "Методология на денталната помощ" към дирекция "Извънболнична медицинска и дентална помощ" и тази за длъжността началник отдел "Методология и договаряне на извънболничната и денталната помощ" към дирекция "Методология на медицинските дейности и на денталните дейности", с минимален професионален опит за заемане 5 години и професионална област "Медицина" или "Икономика". Приел, че двете длъжности показват съдържателно различие в системата от функции, задължения и изисквания. При тези фактически данни, съдът е приел от правна страна, че жалбата е неоснователна, тъй като обжалваната заповед за прекратяване на служебното правоотношение е издадена от компетентен орган, в предписаната от закона форма, при спазени административно производствени правила и материално правни предпоставки. По отношение спазването на материалния закон, съдът е посочил, че в случаите на прекратяване на служебното правоотношение при съкращение, органът по назначаване действа в условията на предоставено му оперативна самостоятелност, като има възможност за преценка на това коя длъжност да бъде съкратена. Съдът е счел, че е налице реално съкращаване, тъй като процесната длъжност не фигурира като наименование (нормативно определена позиция) в щатното разписание и като съвкупност от определени функции, задачи и задължения, с оглед приетите с цитираните ПУДНЗОК и нормативни актове структурни промени, които са изцяло в правомощията на органа по назначаване. По отношение на заповед № РД-09-113/01.02.2019 г. на управителя на НЗОК, с която същият е предоставил на главния секретар на НЗОК правомощия да утвърждава длъжностните разписания, поименните разписания на длъжностите и работните заплати ЦУ на НЗОК, съдът е приел, че същата не е предмет на делото, а инцидентен косвен контрол върху административен акт е недопустим в административно правораздаване. Така постановеното съдебно решение е неправилно. На първо място, не може да се сподели изводът на решаващия съд относно приетото, че се касае до косвен инцидентен контрол върху заповедта на органа по назначаване, с която е предоставил на главния секретар на НЗОК правомощия да утвърждава длъжностните разписания, поименните разписания на длъжностите и работните заплати ЦУ на НЗОК. Оспорената заповед е издадена на основание утвърдено длъжностно разписание, което само по себе си не подлежи на съдебен контрол. Не подлежи на такъв контрол и заповедта на управителя на НЗОК, с която същият е предоставил на главния секретар на НЗОК правомощие да утвърждава длъжностните разписания. В рамките на проверката за законосъобразност на оспорената заповед обаче, съдът може да изследва наличието на посоченото в същата правно основание, породено от обуславящия заповедта акт и не става дума за косвен инцидентен контрол за валидност и законосъобразност на същия. В този смисъл не става дума за контрол за валидност/действителност на акта, както е приел съдът, съответно за наличието или липсата на хипотезите на чл. 149, в това число и ал. 5 от АПК, предвиждащ безсрочна възможност за съдебен контрол за действителност на административните актове, както е посочил съдът. Независимо от изложеното, в случая длъжностните и поименните разписания са валидно издадени от главния секретар на НЗОК, на когото изрично с нарочна заповед е делегирано това правомощие от управителя на НЗОК. Същият, съгласно чл. 17, ал. 1, т. 3 от Правилника за устройството и дейността на НЗОК, разполага с правомощие да утвърждава длъжностното разписание и поименното разписание на длъжностите на ЦУ на НЗОК и на районните здравноосигурителни каси, а съгласно ал. 2 на същият текст може да възлага отделни свои правомощия на подуправителя, на главния секретар, на директорите на районните здравноосигурителни каси и на други служители, когато това е изрично предвидено в закон. Такава възможност дават Законът за администрацията - чл. 8, ал. 2 и Законът за държавния служител - чл. 6, ал. 2 - органът по назначаването да възлага свои правомощия или отделни правомощия, във връзка със служебните правоотношения с лицата от администрацията, на главния секретар. Основателни са останалите възражения в касационната жалба за липса на задълбочено обсъждане от страна на първоинстанционния съд на всички събрани по делото доказателства и за неправилно тълкуване на закона. Административният съд е обсъдил и изградил изводите си вземайки предвид настъпилите структурни промени на ЦУ на НЗОК и утвърденото на основание Правилника за устройство на дейността на Националната здравноосигурителна каса длъжностно разписание, в сила от 05.03.2019 г., от което е видно, че длъжността на жалбоподателя, заемана преди предходното прекратяването на служебното му правоотношение не съществува. Съдът не е съобразил обстоятелството, че цитираното длъжностно разписание е утвърдено и действало преди отмяната на заповедта за прекратяване на служебното му правоотношение като незаконосъобразна с влязло в сила съдебно решение от 27.04.2020 г. Съгласно чл. 122, ал. 1 от ЗДСл. при отмяна на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение от органа по назначаването или от съда, държавният служител се възстановява на предишната длъжност, ако се яви в съответната администрация в двуседмичен срок от влизането в сила на административния акт или на съдебното решение. В случая жалбоподателят е спазил това условие и е следвало да бъде възстановен на заеманата длъжност. За възстановяването му е издадена заповед, но същата е формална и не изпълнява изискванията на чл. 122, ал. 1 от ЗДСл., тъй като на практика не съществува длъжността, на която служителят да бъде възстановен. Изводът, че възстановяването е формално се потвърждава и от обстоятелството, че в деня на издаването на заповедта за възстановяване е издадена и заповедта за прекратяване на служебното правоотношение поради съкращаване на длъжността. Правен нонсенс е съкращаване на длъжност, която не съществува в длъжностното разписание от 05.03.2019 г. Налице е превратно упражняване на власт, жалбоподателят не е възстановен на предишната заемана от него длъжност, което означава и неизпълнение на влязлото в сила съдебно решение. Извършените структурни и персонални промени в администрацията в периода от време от датата на издаване на отменената заповед за прекратяване на служебно правоотношение до датата на влизане в сила на съдебното решение за отмяната му, не следва да бъдат преценявани като обективна пречка пред органа по назначаването да изпълни влязлото в сила съдебно решение. В този смисъл, съпоставката на длъжностните разписания и изводите на съда относно наличието на предпоставките по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл., които по принцип са верни, в случая не могат да бъдат споделени. Същите не отчитат, че в този период е налице висящ съдебен спор относно законността на предходната заповед за прекратяване на служебното правоотношение и след влизане в сила на съдебното решение, с което същата е отменена като незаконосъобразна, органът по назначаването е бил длъжен да осигури на възстановения служител възможност да изпълнява служебните си функции. Следвало е да бъде създадена длъжността, за да се изпълни съдебното решение. Това задължение на органа по назначаване не е изпълнено, като служебното правоотношение е прекратено повторно, въпреки че не е валидно извършено възстановяването и заемане на предходно съществуващата длъжност. Посоченото съставлява нарушение на чл. 122, ал. 1 от ЗДСл, съгласно който служебното правоотношение е следвало да бъде възстановено във вида, в който е съществувало преди отмяната заповедта за уволнение. В този смисъл не са изпълнени предпоставките за прекратяване на служебното правоотношение по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. Следва да се добави, че последното длъжностно разписание, обсъждано от първата инстанция, е в сила от 05.03.2019 г. и не е ново длъжностно разписание спрямо възстановяването на жалбоподателя на заеманата преди прекратяване на служебно правоотношение длъжност. Същото не обосновава фактическо основание за издаване на заповед по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, тъй като утвърждаването на новата структура и щатна численост на администрацията е извършено преди възстановяването на длъжността. Към момента на издаване на оспорената заповед не е установено да са извършени длъжностни промени. Същите следва да са настъпили след възстановяването (ако същото беше действително), в който случай биха могли да послужат за основание за прекратяване на правоотношението при съкращаване на съответната длъжност като нормативна позиция и система от функции, задачи и задължения, т. е. материалноправното основание на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл следва да съществува към момента на издаване на административния акт. За съкращаване на длъжност би могло да се говори, ако в конкретния случай след възстановяването на жалбоподателя на длъжността, която е заемал, са настъпили промени в длъжностното разписание, в резултат на които длъжността е престанала да съществува като нормативно определена позиция и като система от функции, задължения и отговорности, респективно е намален броя на лицата, които упражняват тези функции. Изводите на първоинстанционния съд са необосновани и са в противоречие със събраните доказателства и приложимия материален закон, като неправилно е прието, че оспорената заповед е законосъобразна. Предвид изложеното обжалваното решение се явява неправилно и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК следва да бъде отменено, а оспорената заповед като незаконосъобразна следва да бъде отменена като издадена в противоречие с материалния закон и целта на закона. С оглед изхода на делото е основателна претенцията за присъждане на разноски в полза на касатора, своевременно заявена, за двете съдебни инстанции. Същите възлизат на общо на 1200 лева, от който 500 лв. действително заплатена сума за един адвокат за адвокатско възнаграждение за касационното производство, както и 200 лв., внесен депозит за вещо лице за първоинстанционното производство и 500 лв. за адвокатски хонорар за процесуално представителство пред първата инстанция. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение,