Решение № 4832 от 04.05.2026 г. на ВАС по адм. д. № 2292/2026 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Националния орган (НО) на Програма за трансгранично сътрудничество INTERREG V-А Румъния - България 2014-2020 (Програмата), чрез пълномощник, против решение № 3332 от 03.11.2025 г. по адм. д. № 198/ 2025 г. на Административен съд - Плевен, с което съдът е отменил решение № РД-02-14-125/06.02.2024 г. на ръководителя на НО за определяне на финансова корекция на Община Никопол. Според касатора решението е неправилно поради постановяването му при съществено нарушение на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост - основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Касаторът твърди, че съдът е извел необоснован извод за отсъствие на приетото от органа нарушение, като не е обсъдил в съвкупност релевантните факти по спора. След подробно повторно излагане на установените с акта фактически констатации органът навежда доводи за противоречие на съдебното решение с тези относими факти, както и със съдебната практика по сходни казуси. Според касатора възложителят е допуснал сочените нарушения, които представляват нередност, за която законосъобразно е определил финансова корекция, тъй като нарушението има финансово отражение върху общностния бюджет. Иска отмяна на решението и произнасяне по съществото на спора, като подадената от Община Никопол жалба бъде отхвърлена. Претендира разноски за защита от юрисконсулт. Ответникът Община Никопол оспорва касационната жалба по съображения, изложени в писмен отговор. Иска присъждане на разноските по делото. Община Никопол обжалва определение № 249 от 26.01.2026 г. по адм. д. № 198/ 2025 г. на Административен съд - Плевен, с което съдът е оставил без уважение искане на общината за изменение на постановеното по делото решение в частта за разноските. Според частния жалбоподател определението е неправилно, тъй като съдът необосновано е намалил размера на съдебните разноски за уговореното и платено адвокатско възнаграждение, съобразявайки го с определения с Наредба № 1/ 2024 г. за възнаграждения за адвокатска работа минимум, което на практика обезсмисля положения труд за осъществената правна защита. Иска отмяна на определението и присъждане на пълния размер на тези разноски или, алтернативно, да определи по-висок дължим размер с оглед фактическата и правна сложност на спора. Ответникът по частната жалба - ръководителят на НО на Програма INTERREG V-А Румъния България 2014-2020, чрез пълномощника си, оспорва частната жалба като неоснователна по съображения, изложени в писмено становище. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на подадените жалби. Върховният административен съд, за да се произнесе, съобрази следното: По касационната жалба: Страните не спорят за факти. Спорът е по приложението на закона. Първоинстанционният съд е установил, че Община Никопол е бенефициер по сключен с ръководителя на НО по Програмата Интеррег V-А Румъния България 2014-2020 административен договор за изпълнение на проект "Мостовете на времето: интегриран подход за подобряване на устойчивото използване на трансграничното културно наследство Никопол - Турну Мъгуреле". В изпълнение на проекта общината е провела открита процедура по възлагане чрез публично състезание с две обособени позиции (ОП): по ОП №1 "Инженеринг - проектиране, изпълнение и осъществяване на авторски надзор на път до археологически обект "Скална Църква" - Никопол"; ОП №2 "Инженеринг - проектиране, изпълнение и осъществяване на авторски надзор на обект "Музей на открито - Археологически парк "Пристани на времето". По ОП № 2 е сключен договор за изпълнение с Обединение "Стройкомерс Дизайн". След извършена проверка по регистриран сигнал за нередност ръководителят на НО е издал оспореното пред първоинстанционния съд решение № РД-02-14-125/06.02.2024 г., касаещо констатациите на органа по ОП № 2. Ръководителят на НО е установил нарушение по чл. 59, ал. 2 във вр. с чл. 2, ал. 2 ЗОП, изразяващо се във включени от възложителя условия и изисквания относно екипа за изпълнение на поръчката, които дават необосновано предимство и ограничата участието на други стопански субекти в процедурата. Заложеното ограничително изискване органът е приел по отношение на изискванията за екипа за изпълнение, конкретно за: - специалист "контрол по качеството" да притежава висше образование с образователна степен бакалавър или магистър, или еквивалентна; стаж на длъжност, свързана с контрол на качеството при изпълнение на СМР минимум 3 години; - специалист "здравословни и безопасни условия на труд" да притежава професионална квалификация строителен инженер или еквивалентно образование, с образователна степен бакалавър или магистър, или еквивалентна; стаж на длъжността, свързана с осигуряване на здравословни и безопасни условия на труд минимум 3 години. Мотивирал е извода си с това, че за обекта "Археологически парк "Пристани на времето" договорът за изпълнение е прекратен, като са извършени дейности само в частта за осъществяване на авторски надзор по ЗУТ, технически решения, доработка на проекта, технологичен контрол и съдействие за въвеждане на обекта в експлоатация. Приел е, с оглед предмета на изпълнение, че така заложените изисквания са завишени и не отговарят на ЗКС, ЗПОО и ЗЗБУТ. Приел е за допуснато нарушение по чл. 52, ал. 2 ЗОП. Посочил го е като нередност по т. 11, б "а" от Приложение 2 към Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата), за която е определил финансова корекция в размер на 10% върху стойността на допустимите разходи по договора с изпълнителя. Съдът е приел, че актът е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, при спазване на административнопроизводствените правила, но в противоречие с материалноправните разпоредби и целта на закона, поради което го е отменил. Съдът е обосновал извод, че поставените изисквания не са ограничителни, тъй като са свързани и съобразени с предмета, обема, стойността и сложността на обществената поръчка и в тази връзка поставените от възложителя по-високи изисквания за качество на изпълнението са в съответствие с чл. 59, ал.2 ЗОП. Посочил е, че изискването за специалиста по контрол на качеството на СМР да притежава висше образование е достатъчно широко и не поставя ограничение по отношение на професионалната област и в този смисъл не стеснява съществено кръга на възможности. Изпълняваната дейност изисква специалистът да има по-високо ниво на компетентност с оглед отговорността и изискванията на заеманата длъжност в процеса на строителството, която е свързана с преглед на документи и изготвяне на документация по изпълнение на строителството, приемане на строителни материали и др., което е гаранция за качество на изпълняваната работа. Относно изискването за специалиста по здравословни и безопасни условия на труд да притежава професионална квалификация строителен инженер съдът е приел, че е съответно на предмета на обществената поръчка и предполага специалистът да разполага с необходимите знания при изпълнение на строителните работи с оглед осигуряване здравословни и безопасни условия на труд в тази сфера и предотвратяване на инциденти на работната площадка. Изискването за образователна степен бакалавър или магистър или еквивалентна също предоставя достатъчно широки възможности за подбор на кадрите и не е ограничително, а е свързано, както с предмета на обществената поръчка, така и с поставените по-високи изисквания от възложителя като гаранция за качеството на изпълнение и в този смисъл не е незаконосъобразно. Съдът е изслушал и заключение на допусната съдебно-строителната експертиза и е посочил, че проектът включва изграждане на няколко и различни сгради от различни епохи, както и модерна административна сграда на музея с нов водопровод, канализация, електроинсталация, мълниезащита и заземяване, отопление, видеонаблюдение. Всички тези дейности следва да се извършат върху свлачищен терен, което включва и извършването на укрепителни и дренажни дейности с изграждане на подпорна стена с оглед осигуряване безопасността при строителството и устойчивостта при последваща експлоатация на обекта. Този предмет обосновава специфични комплекси от знания при осъществяване контрола по качеството на влаганите материали при СМР и мерките по безопасност и здраве при изпълнение на укрепителни, отводнителни и дренажни съоръжения на активни свлачища. Съдът е съобразил също, че договорът в частта за изпълнението е прекратен, по него не са изплащани средства, а констатираното от НО нарушение не се отнася за екипа по проектирането и авторския надзор. Поради това е обосновал извод, че освен отсъствие на твърдяното от НО нарушение, касаещо етапа на изпълнение на дейностите по ОП № 2, то няма как да бъде нанесена и вреда върху средства по програмата, защото такива не са били разходвани за СМР и основанието за изплащането им е отпаднало с прекратяване на договора в тази част. Решението е правилно. Касаторът повторно излага в жалбата си фактическите установявания, посочени в оспорения административен акт, по които страните не спорят, както и приетите с акта съображения от правна страна, без да навежда конкретни възражения. Видно от документацията на обществената поръчка, изискванията на възложителя към специалист "контрол по качеството" и специалист "здравословни и безопасни условия на труд" за ОП № 2 са включени в екипа относно изпълнението на строителството, те не са част от екипа за проектиране и авторски надзор. Извършената от органа управленска проверка касае началния етап на проведената открита процедура, а именно заложените в обявлението и документацията изисквания към техническите и професионални способности на участниците. Правилно съдът е приел, че възлагащият орган може да наложи изисквания, които са по-стриктни от минималните изисквания, поставени от националната правна уредба, стига такива изисквания да са необходими, за да се гарантира, че кандидатът или оферентът има възможност да изпълни възлаганата поръчка. Възлагащият орган е в състояние най-добре да прецени собствените си нужди, поради което разполага с широко право на преценка при определянето на критериите за подбор. Поставянето на изискване към участниците да притежават високо професионално подготвен екип за изпълнение не е ограничително, когато е обосновано от спецификата и сложността на конкретната поръчка. Относно спецификата и сложността за конкретния предмет на поръчката съдът се е позовал на специалните знания на вещото лице по приетата съдебна експертиза. Обстоятелството, че съгласно нормативната уредба за определена категория обекти е допустимо участие на експерти с образователна степен и професионална квалификация, различна от посочената от възложителя, не изключва възможността възложителят да въведе по-високи изисквания, когато това е оправдано от характера на дейността. Административният орган е мотивирал извод за нередност с това, че спорното изискване не е необходимо за установяване възможността на съответните експерти да изпълнят поръчката и е необосновано завишено с оглед нейния предмет. Възложителят има оперативна самостоятелност да постави определени изисквания към техническите и професионалните способности на участниците, с който потенциалният изпълнител ще изпълнява поръчката. Тази негова самостоятелност е ограничена от изискванията на чл. 2, ал. 2 ЗОП, съгласно която възложителят няма право да ограничава конкуренцията чрез включване на условия и изисквания, които дават необосновано предимство или необосновано ограничават участието на стопански субекти в обществената поръчка и които не са съобразени с нейния предмет, стойност, сложност, количество или обем. С оглед на това границите на неговата оперативна самостоятелност при определяне па критериите за подбор са, от една страна, определени в чл. 59, ал. 1 ЗОП като сфера, до която се отнасят, от друга - в чл. 59, ал. 2 ЗОП като съдържание с оглед на изискването да бъдат ограничени до тези, които са необходими за установяване на възможността за изпълнение на поръчката при съобразяване с нейния предмет, стойност, обем и сложност, и от трета - с оглед на изискванията на чл. 2, ал. 2 ЗОП. При анализ на поставения критерий за подбор следва да бъде съобразено и решение по дело С-195/21 година на СЕС. Съгласно т. 58 от решение на Съда от 31 март 2022 година чл. 58, параграфи 1 и 4 от Директива 2014/24 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска възможността в рамките на процедурата за възлагане на обществена поръчка възлагащият орган да наложи като критерии за подбор, свързани с техническите и професионалните способности на икономическите оператори изисквания, които са по-стриктни от минималните, поставени в националната правна уредба, стига такива изисквания да са необходими, за да се гарантира, че кандидатът има технически и професионални способности да изпълни възлаганата поръчка, да са свързани с предмета на поръчката и да са пропорционални. В случая поставеното изискване е допустимо и относимо към предмета на поръчката. Настоящата инстанция приема за правилен извода на първоинстанционния съд, че с оглед специфичния предмет на обществената поръчка е обосновано поставеното изискване по отношение технически и професионални възможности на участниците в процедурата. При съобразяване на забраната по чл. 2, ал. 2 ЗОП и предоставената от закона оперативна самостоятелност на възложителите съгласно чл. 59, ал. 2 и чл. 63, ал. ЗОП, съдът правилно е приел, че въведените в случая изисквания не са неправомерни, нито ограничителни. Процесното изискване е съответно на специфичния предмет, стойност и сложност на поръчката и не дава предимство, нито ограничава участието на лица, както и не нарушава принципите за лоялна и свободна конкуренция. Липсата на нарушение води до липса на нередност, за която да бъде определена финансова корекция, което обосновава извод за незаконосъобразност на административния акт. Като го е отменил, първоинстанционният съд е постановил правилно решение, което следва да да бъде оставено в сила. По частната жалба: С постановеното по делото решение АС - Плевен е осъдил Министерство на регионалното развитие и благоустройство да заплати на Община Никопол разноски за производството, направени пред всички съдебни инстанции, за държавни такси, за вещо лице, както и разноски за уговорено и платено адвокатско възнаграждение в размер на 36 527 лв. за първоначалното разглеждане пред АС - Плевен, за касационното производство и за новото разглеждане на делото пред първоинстанционния съд, като разноските за адвокат са редуцирани по направено от насрещната страна възражение по чл. 78, ал. 5 ГПК, вр. с чл. 144 АПК в частта за адвокатското възнаграждение. Процесуалният представител на ръководителя на НО е обосновал възражението си с липсата на правна и фактическа сложност на делото. С решението съдът е приел, че искането на касационния ответник за присъждане на направените по делото разноски е основателно. Общо направените от Община Никопол разноски за адвокатско възнаграждение за един адвокат за всички инстанции са в размер на 93 160 лв., което възнаграждение съдът е приел за прекомерно, тъй като не е съобразено със защитавания материален интерес в размер на 152 341, 15 лв.; фактическата и правна сложност на делото и значително надвишения размер съгласно Наредба № 1/ 2004г. за възнаграждения за адвокатска работа. С обжалваното определение, постановено в производство по чл. 248 ГПК, вр. с чл. 144 АПК, съдът е оставил без уважение искането на Община Никопол за изменение на постановеното по делото решение. Посочил е, че претендираното адвокатско възнаграждение надхвърля значително определения с Наредба № 1/2004 г. размер, което е неоправдано с оглед фактическата и правна сложност на делото. Последното не се отличава с голям обем от доказателства. При първоначалното разглеждане пред АС - Плевен делото е приключило в едно съдебно заседание с приемане на приобщените от административната преписка писмени доказателства. Страната не е ангажирала други доказателства, нито допълнително писмено становище. В касационното производство по адм. д. № 8004/2024 г. на ВАС пълномощникът на страната е представил писмен отговор и писмени бележки без явяване в съдебно заседание. При повторното разглеждане от АС - Плевен делото е приключило в две съдебни заседания с явяване на адвокат и направено доказателствено искане за експертиза. Във второто съдебно заседание при изслушване на вещо лице по допусната съдебна експертиза пълномощник на общината не се е явил, представено е писмено становище. При тези установявания съдът е съобразил защитавания материален интерес, фактическата и правна сложност на делото и реализираната процесуална защита, поради което е приел искането на Община Никопол за неоснователно. Определението е неправилно. Делото е разгледано въз основа на представената по делото административна преписка. Относимите към основния спорен въпрос доказателства не се характеризират със значителен обем. Същевременно трябва да бъде съобразено, че първоинстанционната жалба и допълнително представените становища на пълномощника на общината са изчерпателни, той е проявил процесуална активност в хода на цялото производство, направил е и доказателствено искане, което е уважено от съда. Съгласно разпоредбата на чл. 78, ал. 5 ГПК във вр. с чл. 144 АПК и с оглед направеното пред съда възражение за прекомерност, ако заплатеното от страната възнаграждение за адвокат е прекомерно, съобразно действителната правна и фактическа сложност на делото, съдът може по искане на насрещната страна да присъди по-нисък размер на разноските в тази им част, но не по-малко от минимално определения размер съобразно чл. 36 от Закона за адвокатурата (ЗАдв). Размерът на адвокатското възнаграждение, по аргумент от чл. 36, ал. 2 ЗАдв (в относимата ред. преди изменението, ДВ, бр. 17 от 2026 г.) следва да бъде справедлив и обоснован, и не по-нисък от предвиденото в наредба на Висшия адвокатски съвет (ВАдвС) - в случая Наредба № 1/ 2004 г. Следователно при определяне дължимия размер на адвокатско възнаграждение трябва да се съобрази преди всичко то да е справедливо и обосновано. По този критерий е налице произнасяне на СЕС с решение от 25.01.2024 г. по дело С-438/2022, с което същият се приема, че чл. 101, § 1 от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС), във връзка с чл. 4, § 3 от Договора за Европейския съюз (ДЕС) трябва да се тълкува в смисъл, че национална правна уредба, съгласно която съдът няма право да присъди разноски за възнаграждение в по-нисък от минималния размер, определен с наредба, приета от професионална организация на адвокатите (какъвто е Висшият адвокатски съвет в България), би могла да ограничи конкуренцията в рамките на вътрешния пазар по смисъла на член 101, § 1 ДФЕС, като в тези случай следва да се провери дали с оглед на конкретните условия за прилагането й такава правна уредба действително отговаря на легитимни цели и дали така наложените ограничения се свеждат до това, което е необходимо, за да се осигури изпълнението на тези легитимни цели. Приетата наредба цели да се създадат гаранции за осигуряване на качествена адвокатска услуга, която да предлага подходяща защита на правата и интересите на страните в съдебното производство. В Наредбата обаче, както е посочил и СЕС, липсват критерии, въз основа на които да се прецени дали действително разписаните размери са справедливи и обосновани, съответно легитимната цел може да се постигне, като съдът сам прецени кой размер е справедлив и обоснован по смисъла на чл. 36, ал. 2 ЗАдв с оглед всички обстоятелства по делото, а не само спрямо материалния интерес, присъстващ като единствен ориентир в приетата от професионалната организация наредба. Материалният интерес на спора може да бъде индикация за степента на сложност на спора, но не би трябвало да се тълкува като единствен критерий за това. Съобразяването на всички други обстоятелства, характеризиращи делото, категорично обслужва по-добре интересите на страните, състоящи се в справедливо остойностяване на заплатеното от спечелилата страна. В тази насока е и приетото изменение на чл. 36 от Закона за адвокатурата. Предвид изложеното касационната инстанция намира, че при определянето на размера на адвокатското възнаграждение, което по аргумент от чл. 36, ал. 2 ЗАдв следва да бъде справедливо и обосновано, следва да бъдат съобразени всички обстоятелства, свързани с конкретния обем и сложност на извършената дейност. В случая поставеният за разрешаване правен спор е с фактическа сложност, което се потвърждава и от обстоятелството, че по делото са събирани допълнителни доказателства. Съдебната експертиза е по допуснато от Община Никопол доказателствено искане, което е съобразено от съда при формиране на правния му извод. Разменяна е кореспонденция между страните. Работата на адвоката на Община Никопол се изразява в изготвяне на жалба и писмени отговори, явяване в съдебно заседание с изразени становища и представяне на подробни писмени становища. От друга страна следва да бъде съобразено, че спорът касае една нередност, по отношение на която е налице актуална съдебна практика. По изложените съображения съдебният състав намира, че определеният от АС - Плевен с решението редуциран размер на претендираните разноски за защита от адвокат е занижен. При действително направени разходи за адвокатска защита от страна на Община Никопол в размер на 93 160 лв. съдът неправилно е определил дължимите разноски в минималния размер съобразно Наредба № 1/ 2004 г. за възнаграждения за адвокатска работа от 36 527 лв. При съобразяване с горепосочените обстоятелства и приетото от СЕС с решението от 25.01.2024 г. по дело С-438/2022 справедлив и обоснован е размерът от 62 107 лв. В този смисъл, след отмяна на обжалваното определение, следва да бъде изменено постановеното по делото на АС - Плевен решение в частта за разноските, като в полза на Община Никопол дължимите разноски за адвокатска защита следва да се увеличат от 36 527 лв. на 62 107 лв., равностойност на 31 754, 80 евро. С оглед изхода на делото пред настоящата инстанция своевременно направеното от пълномощника на Община Никопол искане за присъждане на разноските по делото е основателно. Видно от представения договор за правна услуга, както и от приложените фактура и банково извлечение, общината е заплатила адвокатско възнаграждение в размер на 10 839, 39 евро. Ръководителят на НО още с касационната жалба е направил възражение за прекомерност на претендирани от насрещната страна разноски с мотив за липса на фактическа и правна сложност на спора. Според касационния съдебен състав възражението е неоснователно. При съобразяване с гореизложените мотиви относно предмета на спора, защитимия материален интерес, постъпилите по делото частна жалба и писмен отговор по подадената от насрещната страна касационна жалба, както и явяването на пълномощника в съдебно заседание за защита на становището си по делото, размерът на претендираните разноски за адвокатска защита е справедлив и обоснован. Воден от горното, Върховният административен съд