Решение № 6933 от 6.6.2024 г. на ВАС по адм. д. № 7207/2023 г.

Директорът на Регионалната библиотека "Петко Рачов Славейков"- град Велико Търново е подал касационна жалба срещу решение 121/19.06.2023 г. по адм. дело 711/2022 г. по описа на Административния съд-Велико Търново, с което по протест на прокурор от Окръжната прокуратура-Велико Търново е обявена за нищожна издадената от него заповед 5/ 01.03.2021 г. в частта, в която е определена цена на административната услуга Издаване на регистрационна карта, валидна от датата на издаване до същата дата на следващата година, за ученици до IV клас / 2 лева/, за ученици от V до XII клас /4 лева/; за пенсионери и хора в неравностойно положение /4 лева/, за всички останали читатели /6 лева/ и цена на месечна читателска карта /2 лева/; в частта, в която е определена цена за издаване на дубликат на загубена читателска карта /1 лев/; в частта, в която е предвидено заплащане на 50 % от редовната цена на годишната лична читателска карта при регистриране на група от пет човека, в т.ч. и семейство, и правото библиотеката да регистрира за своя сметка лични читателски карти по преференциални цени, както и да издава безплатни такива в качеството й на социална, образователна, информационна и културна организация. Направени са оплаквания за неправилност на решението поради необоснованост и нарушение на материалния закон. Прокурорът при Окръжната прокуратура - Велико Търново не е взел становище. Представителят на Върховната административна прокуратура е дал заключение, че решението е неправилно и следва да бъде отменено, тъй като протестираната заповед не е нищожен административен акт. Върховният административен съд, като провери служебно допустимостта на решението, прие следното: Производството пред административния съд е образувано по протест на прокурор от Окръжна прокуратура Велико Търново срещу заповед 5/01.03.2021 г. на директора на Регионалната библиотека Петко Рачов Славейков - Велико Търново, в частта, в която се определят:цена за издаване на регистрационна карта, валидна от датата на издаване до същата дата на следващата година, цена за дубликат на загубена читателска карта, както и в частта, в която се определят условията за издаване на безплатни читателски карти и на читателски карти на преференциални цени. Поискано е обявяването й за нищожна. Административният съд установил, че с Постановление 153 на Министерския съвет от 28.07.2000 г. на Министерския съвет за преобразуване на културни институти в регионални библиотеки и музеи-приложение 1 към чл. 1, ал. 1 и ал. 2 Библиотека Петко Рачов Славейков Велико Търново е преобразувана в регионална библиотека по смисъла на чл. 26 от Закона за обществените библиотеки. На заседание на 04.01.2021 г. дирекционният съвет на Регионалната библиотека Петко Рачов Славейков Велико Търново приел решение да внесе в Общинския съвет-Велико Търново проект за решение за изменение на чл. 68 от Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на община Велико Търново, попадащи в обхвата на чл. 52 от Закона за обществените библиотеки, и цени на услуги, които не попадат в обхвата на чл. 51, ал. 1 и чл. 52, ал. 1 от Закона за обществените библиотеки. По точка 2 и 3 от решението на дирекционния съвет от 4.01.2021 г. по протокол 1/4.01.2021 г. е взето решение за определяне на цени за издаване за издаване на регистрационни карти/лични читателски карти/ за различни категории лица, за определяне на преференциални цени за групи и семейства, включително за издаване на безплатни читателски карти, за издаване на дубликат за изгубена читателска карта, и за пощенски разноски и обезщетения за събиране на библиотечни материали при закъснели читатели. По предложение 1050/ 09.02.2021 г. на кмета на община Велико Търново Общинският съвет-Велико Търново приел решение 497/25.02.2021г. по протокол 20/25.02.2021г. за допълване и изменение на чл.68 от Наредбата за определянето и администрирането на местните такси, цени на услуги на територията на община Велико Търново. По точка първа от решението са утвърдени цени на услуги по чл. 52 ЗОБ, а по точка втора - цени на услуги извън обхвата на чл. 51, ал. 1 и чл. 52 , ал. 1 ЗОБ. Със заповед 5/01.03.2021 г. на директора на Регионалната библиотека Петко Рачов Славейков Велико Търново били определени цени на административни услуги и други библиотечни услуги, обособени в три групи. Определена била цена на административната услуга Издаване на регистрационна карта, валидна от датата на издаване до същата дата на следващата година, за ученици до IV клас - 2 лева, за ученици от V до XII клас - 4 лева; за пенсионери и хора в неравностойно положение -4 лева, за всички останали читатели -6 лева и цена на месечна читателска карта -2 лева - Таблица 1. Със същата заповед били определени цената на пощенски разходи и обезщетения от читатели при невръщане на библиотечен документ в определения срок - 0,01 лв. на просрочен ден/, предупредително писмо по образец и второ писмо с обратна разписка /пощенската такса/ - Таблица 2, както и цена за издаване на дубликат на загубена читателска карта /1 лев/ - Таблица 3. Намаление в цената е предвидена при регистриране на група от пет човека, в т.ч. за семейство, като всеки заплаща 50 % от редовната цена на годишната лична читателска карта и категорията, в която попада. Библиотеката запазва правото за своя сметка да регистрира лични читателски карти по преференциални цени, както и безплатни такива в качеството й на социална, образователна, информационна и културна организация. Със заповедта е въведена и забрана за снимане на библиотечни документи със собствени фотоапарати и други лични технически средства. Със заповедта е разпоредено тя да се връчи за сведение и изпълнение на библиотекарите и счетоводството и да се доведе до знанието на читателите. Заповедта е оспорена от прокурор от Окръжна прокуратура Велико Търново с протест подаден на 28.09.2022г. в частите, в които е определена цена на административната услуга Издаване на регистрационна карта, валидна от датата на издаване до същата дата на следващата година, за ученици до IV клас / 2 лева/, за ученици от V до XII клас /4 лева/; за пенсионери и хора в неравностойно положение /4 лева/, всички останал читатели /6 лева/ и цена на месечна читателска карта /2 лева/ -Таблица 1; определена е цена за издаване на дубликат на загубена читателска карта /1 лев/ - Таблица 3, както и в частта, в която е предвидено заплащане на 50 % от редовната цена на годишната лична читателска карта при регистриране на група от пет човека, в т.ч и семейство, и правото библиотеката да регистрира за своя сметка лични читателски карти по преференциални цени, както и да издава безплатни такива в качеството й на социална, образователна, информационна и културна организация. Административният съд приел, че заповед 5/01.03.2021 г. на директора на Регионална библиотека Петко. Рачов Славейков - Велико Търново е общ административен акт, който следвало да бъде проверен само за валидност с оглед предмета на проверката, определена с подадения от прокурора протест. Съдът направил преценка, че заповед 5/ 01.03.2021 г. на директора на Регионална библиотека Петко Рачов Славейков Велико Търново е издадена от орган без материална компетентност. Според изложените от съда мотиви, съгласно чл. 6, ал. 2 от Закона за местните данъци и такси общинският съвет на съответната община определял цени за всички услуги и права, включително по ал. 3, които се предоставяли от общината, с изключение на тези по ал. 1. С приета от общинския съвет наредба се определят и администрират местните такси и цени на услуги. В чл. 6, ал. 1 и ал. 3 ЗМДТ били посочени отделните местни такси и цени на услуги, дължими по силата на този и други закони, вкл. такси за административни и технически услуги. Доколкото регионалните библиотеки осъществявали функции на основна обществена библиотека на територията, определена с акта за учредяването, определянето на цените на библиотечните услуги, предоставяни от тези библиотеки, е в правомощията на общинския съвет на съответната община, в която се намира тяхното седалище. В изпълнение на правомощията му по чл. 6, ал. 2 и чл. 9 ЗМДТ, с приетата Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Велико Търново Общинският съвет - Велико Търново определил цени за услуги, попадащи в обхвата на чл. 52 ЗОБ и за такива, които не попадат в обхвата на чл. 51, ал. 1 и чл. 52, ал. 1 ЗОБ. С наредбата не били утвърдени цени за извършването на административна услуга издаване на регистрационна/ читателска карта, вкл. на преференциална цена, както и цена за издаване на дубликат на карта. Не съществувала възможност за делегиране на правомощия от общинския съвет на директора на регионалната библиотека, а и такъв акт не бил издаден. Директорът на регионалната библиотека не разполагал с правомощие да определя цени на библиотечни услуги или на каквито и да било административни услуги, предоставяни от библиотеката. Подобни дейности не са разписани и в трудовия му договор или в длъжностната му характеристика, а и въвеждането им от работодателя би било в пряко противоречие с правните норми. В подкрепа на направените от него изводи, административният съд се позовал на Правилата за обслужване на читателите в Регионална библиотека Петко Рачов Славейков гр. Велико Търново. Съгласно чл.5 от Правилата за обслужване на читателите в Регионална библиотека П. Р. Славейков гр. Велико Търново всеки гражданин има право да ползва услугите на библиотеката след като се регистрира като неин читател и получи своята читателска карта. Член 9 от Правилата за обслужване на читателите в Регионална библиотека П. Р. Славейков гр. Велико Търново предвижда, че регистрационната читателска карта е лична, а в чл. 9, ал. 2, т. 1, 2 и 3 са определени видовете читателски карти /годишни, временни за срок от 1 месец и почетни/. Читателските карти дават право на заемане на библиотечни материали за домашно ползване, а временните за срок от 1 месец дават право за ползване на библиотечните материали само в читалните. Административният съд посочил, че съгласно чл. 51, ал. 1, т. 1 ЗОБ основна библиотечна услуга е ползването на библиотечните колекции в библиотеката и извън нея. Предоставянето на посочените библиотечни услуги е пряко обвързано от предварителното издаване на читателска карта, без такова изискване да е въведено изрично за останалите предоставяни от библиотеката услуги. Неиздаването на такава карта фактически лишавало потребителя от възможност да ползва предоставените от библиотеката услуги, включително, да ползва библиотечните колекции. От протокол 1/04.01.2021г. от заседание на дирекционния съвет не ставало ясно въз основа на какви критерии са определени цените на читателските карти. Чрез определянето на цени за издаване на читателски карти, чието заплащане представлявало задължително предварително условие за ползване на библиотечните колекции, ответникът фактически установил възмездност на предоставяните от него основни библиотечни услуги. С това съдържание заповедта на директора на Регионална библиотека Петко Рачов Славейков- Велико Търново, в оспорените й части, била издадена без нормативно материалноправно основание, в противоречие с императивните разпоредби на чл. 4 и чл. 51, ал. 2 ЗОБ, както и с обявения с чл. 3 от същия закон принцип на равнопоставен и свободен достъп на гражданите до библиотечно-информационното обслужване, което съставлявало още едно основание за обявяването й за нищожна. Касационната инстанция намира, че решението е недопустимо. Административният съд е разгледал делото в състав от трима съдии съгласно чл.182а АПК, тъй като е направил неточна преценка, че оспорената от прокурор от Окръжна прокуратура-Велико Търново заповед 5/01.03.2021г. на директора на Регионалната библиотека Петко Рачов Славейков - Велико Търново представлява общ административен акт. Всъщност заповедта не носи отличителните характеристики на общия административен акт, дефинирани в чл.65 АПК, тъй като не е издадена от административен орган, няма еднократно действие, не създава права или задължения и не засяга права, свободи или законни интереси на неопределен брой лица. Регионалните библиотеки не са териториални организационни структури на администрацията. По определението на чл.25 от Закона за обществените библиотеки те са основни културни институти, които събират, обработват, съхраняват, организират и предоставят за ползване библиотечен фонд, извършват библиотечно-информационно обслужване, както и други дейности, посочени в чл.27 ЗОБ. Техните ръководители, които ги представляват, не са административни органи, на които са възложени изпълнително-разпоредителни функции по осъществяване на държавното управление. Обществените библиотеки не извършват административни услуги, а осъществяват общополезна обществена дейност. С протестираната от прокурор от Окръжната прокуратура-Велико Търново заповед 5/01.03.2021 г. на директора на Регионална библиотека Петко Рачов Славейков- Велико Търново не се определят цени на административни услуги като част от извършвана административна дейност, а цени за издаването на читателски карти, цена за издаването на дубликат на изгубена карта, глоба при забавено връщане на заетите материали заедно с пощенски разходи. С издаването на читателска карта всяко лице се регистрира като читател, който може да заема книги и материали за домашно ползване. При положение, че книгите и материалите се предоставят на читателите за временно ползване (отдаване в заем за ограничен срок), необходимо е да се удостовери и регистрира самоличността на заемателите, заради което се издават читателски карти. Разходите, които библиотеката прави за издаването на отделните читателски карти, формират заплащаната от читателите цена, която, както вече беше отбелязано, не е нито цена на библиотечна услуга, нито цена на административна услуга, извършвана от държавен/общински орган или администрация, нито цена на обществена услуга, извършвана от организация на която са възложени административни функции. Таксата като вид вземане се заплаща от ползвателите на дадена услуга при подаване на искане за нейното извършване. Издаването на читателски карти не е библиотечна услуга, която читателите получават. Определените с оспорената заповед такси не представляват и такси за услуги по смисъла на §1, т.2 и т.4 от допълнителните разпоредби на Закона за администрацията. Дейността, свързана с регистриране на читателите, която се извършва във всяка обществена библиотека, не е насочена към удовлетворяване на определени обществени потребности, каквито са образователните и информационните потребности на гражданите. Тези потребности се задоволяват с предлаганите от библиотеката основни библиотечни услуги, които са безплатни. Отношенията между читателите и обществената библиотека са равнопоставени и не се регулират с властнически метод. Достъпът до библиотечно-информационното обслужване изисква регистрирането на читателите като вид техническа дейност, която генерира разходи, подлежащи на възстановяване със заплащането на определените цени (такси). Издадената от директора на регионалната библиотека заповед е вътрешен акт на културен институт, който има организационно значение, а това изключва съдебното му оспорване/протестиране като административен акт по реда на Административнопроцесуалния кодекс. Решението на административния съд, с който съдът се е произнесъл по предмет извън възложената му компетентност, следва да се обезсили, а подаденият от прокурор от Окръжната прокуратура-Велико Търново протест 2774/2022 г. от 28.09.2022 г. да се остави без разглеждане като се прекрати съдебното производство По изложените съображения и на основание чл.221, ал.3 АПК Върховният административен съд