Решение № 14547 от 24.11.2020 г. на ВАС по адм. д. № 7758/2020 г.

Решение № 14547 от 24.11.2020 г. на ВАС по адм. д. № 7758/2020 г., IV о., докладчик съдията Юлия Тодорова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по две касационни жалби, насочени срещу решение № 471 от 29.05.2020 г., на Административен съд София – област, постановено по адм. дело № 644/2019 година. Първата касационна жалба е от изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" (ДФЗ), подадена чрез упълномощения представител юрисконсулт Петрова. С нея решението се обжалва в частта, с която е отменено решение за налагане на финансова корекция (РНФК) № 23/311/00611/3/01/04/01 с изх. № 01-6500/7035#3 от 11.03.2019 г. на изпълнителния директор на ДФЗ в частта му относно определения размер на финансовата корекция в размер на 38 798, 49 лева. В касационната жалба се съдържа твърдение за неправилност на решението в обжалваната част поради допуснато нарушение на материалния закон. Иска се отмяната му в посочената част и присъждане на разноски за двете съдебни инстанции. Срещу тази касационна жалба е постъпил писмен отговор от насрещната страна Едноличен търговец с фирма "Д. -Д. Стоянова", със становище за нейната неоснователност и искане за оставяне в сила на решението в обжалваната му част. Втората касационна жалба е от Едноличен търговец с фирма "Д. -Д. Стоянова", подадена чрез процесуалния представител адвокат Пальов. С нея се обжалва решението в частта му, с която жалбата на едноличния търговец срещу процесното РНФК е отхвърлена в останалата му част. С тази касационна жалба се релевират доводи за неправилност на съдебното решение в обжалваната му част поради нарушение на материалния закон и съществено нарушение на съдопроизводствените правила – касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. До съда се отправя искане за отмяна на оспорената част от съдебното решение и за присъждане на сторените по делото разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура дава становище за липса касационните основания за отмяна на обжалвания съдебен акт, поради което предлага да бъде потвърден. Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира и двете касационни жалби като подадени от надлежни страни и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК за процесуално допустими, а разгледани по същество за неоснователни. Производството пред Административен съд – София област е било образувано по жалба на ЕТ "Д. -Д. Стоянова" с адрес на управление в с. Алдомировци, община Сливница, Софийска област, срещу РНФК № 23/311/00611/3/01/04/01 с изх. № 01-6500/7035#3 от 11.03.2019 г. на изпълнителния директор на ДФЗ, с което на основание чл. 46, ал. 1 и ал. 2 във връзка с чл. 16, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 30 от 11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка 311 "Разнообразяване към неземеделски дейности" от ПРСР 2007 - 2013 г. (само Наредба № 30) и чл. 70, ал. 1, т. 7 и т. 10 във връзка с чл. 72, ал. 1 и ал. 4, чл. 73, ал. 1 и § 4, ал. 3 от ДР на ЗУСЕСИФ на едноличния търговец е определена финансова корекция в размер на 38798, 49 лв. С обжалваното решение № 471 от 29.05.2020 г. по адм. дело № 644/2019 г. Административен съд – София област е отменил оспорения акт в частта, с която е определен размера на финансовата корекция, отхвърлил е жалбата в останалата й част и е изпратил преписката на изпълнителния директор на ДФЗ за ново произнасяне по определяне размера на наложената финансова корекция съобразно дадените от съда указания по тълкуване и прилагане на закона. За да постанови този резултат, съдът е приел, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в изискуемата по чл. 59, ал. 2 АПК във връзка с чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ писмена форма, при наличие на фактически и правни основания, предвид изискванията на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. При издаването му не се констатирали допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Относно съответствието на акта с материалния закон е приел следното: От фактическа страна съдът е установил, че ЕТ "Д. – Д. Стоянова" е ползвател по сключен с ДФЗ договор № 23/311/00611 от 14.10.2014 г. за отпускане на финансова помощ по мярка 311 "Разнообразяване към неземеделски дейности" от ПРСР 2007 – 2013 година. Предмет на инвестицията е реализирането на проект: "Къща за гости в УПИ Х-314, 315, кв. 47 и надстройка на съществуваща сграда за къща за гости в УПИ XXIV-313, кв. 47 в землището на с. Алдомировци". В периода 24.07.2018 г. - 31.07.2018 г. въз основа на заповед 355188/16.07.2018 г. на кандидата е била извършена проверка на място, при която били направени следните констатации: за период от 2 пълни финансови години (2016 г. и 2017 г.) не са достигнати заложените стойности на приходите от продажби по одобрения бизнес план. За финансовата 2016 г. при заложени приходи от 74000 лв. са установени действително реализирани приходи на стойност 12863, 37 лв., а за финансовата 2017 г. при заложени приходи от 74000 лв. реализираните приходи са на стойност 33080, 92 лв. Установеният процент на общо изпълнение на бизнес плана е 31, 04 % от заложените приходи, изчислено средно аритметично за двете проверявани години, съответно неизпълнението е общо 68. 96 %. Във връзка с констатираното нарушение, финансовата корекция е определена в размер на 38 798, 49 лв. съгласно т. 30 от Методика за определяне на санкциите след плащане по проекти по ПРСР 2007-2013 година. С писмо с изх. № 01-6500/7035 от 22.10.2018 г. едноличният търговец е уведомен, че в 14-дневен срок може да представи своите писмени възражения по основателността и размера на определената финансова корекция. Писмено възражение е внесено с писмо с вх. № 01-6500/7035 от 15.11.2018 г. на ДФЗ. Изложените във възражението доводи са разгледани от административния орган с процесното РНФК, като същите са приети за неоснователни. В резултат на това е издадено оспореното РФК № 23/311/00611/3/01/04/01 с изх. № 01-6500/7035&3 от 11.03.2019 г. на изпълнителния директор на ДФЗ, с което е определена финансова корекция в размер на 38 798, 49 лв., представляваща 10 % от изплатената на ЕТ "Д. -Д. Стоянова" по сключения с ДФЗ договор № 23/311/00611 от 14.10.2014 г. за отпускане на безвъзмездна финансова помощ. По делото е допусната и извършена съдебно-икономическа експертиза, която потвърждава констатациите, направени от административния орган. Допусната и изслушана е и съдебно-техническа експертиза по зададени от жалбоподателя въпроси относно рекламирането на обекта на инвестицията – къща за гости. При тези данни съдът е приел, че е било налице основание за налагане на финансова корекция – нарушение, изразяващо се в неизпълнение на заложените в бизнес плана показатели. В същото време размерът на наложената финансова корекция бил незаконосъобразно определен, тъй като бил основан на обявената за нищожна Методика за определяне на санкции след плащане по проекти по ПРСР 2007-2013 г. (Методиката). Обжалваното решение е правилно. По силата на т. 4. 12 от сключения с ДФЗ от ЕТ "Д. -Д. Стоянова" в качеството му на ползвател по договор № 23/311/00611 от 14.10.2014 г. за отпускане на финансова помощ по мярка 311 е длъжен да извърши изцяло одобрената инвестиция в срока по този договор и в съответствие с одобрения проект и Таблицата за одобрените инвестиционни разходи. Според т. 4. 18 от договора ползвателят е длъжен да спазва одобрения проект за срок от 5 години от сключване на договора. В раздел VIII, т. 8. 1 от договора е посочено, че в случай, че ползвателят на помощта не изпълнява свои нормативни и/или договорни задължения след изплащане на каквато и да е част от договорената финансова помощ или е представил декларация и/или документ с невярно или подправено съдържание, Фондът може да поиска връщане на вече изплатени суми заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички договори, сключени с ползвателя като спазва изискванията на чл. 46 и чл. 47 от Наредба № 30 от 11.08.2008 г. Договорът е сключен на основание чл. 31, ал. 2 от Наредба № 30. Същата е издадена на основание § 35, ал. 3 от ПЗР на ЗИД на ЗПЗП. Приложимостта на Наредбата се обуславя по аргумент от § 4, ал. 3 от ДР на ЗУСЕСИФ (както в първоначалната редакция, обн. в ДВ, бр. 101 от 22.12.2015 г., така и в изм. в ДВ, бр. 2 от 3.01.2018 г.), който определя, че безвъзмездната финансова помощ по програмата е по ал. 1, а това е Програмата за развитие на селските райони и се предоставя при условията и по реда на ЗУСЕСИФ, доколкото обаче друго не е предвидено в Закона за подпомагане на земеделските производители или в акт по неговото прилагане. В случая такова е предвидено в относимата Наредба № 30. Това означава, че ЗУСЕСИФ в случая е неприложим. При това следва да се отбележи, че първоинстанционният съд не е отчел двойния режим, използван от административния орган за налагане на финансовата корекция, като самият той в решението си се позовава на чл. 70, ал. 1, чл. 72 и чл. 73, ал. 3 ЗУСЕСИФ. В Наредба № 30/2008 г. има предвиден специален ред за контрол и изпълнение на дейностите по проекта. Това е редът в раздел ІІ от глава четвърта "Условия за изпълнението на дейностите по проекта и контрол". В него са уредени и условията, при които ДФЗ може да иска връщане на вече изплатени суми - чл. 46 от Наредбата. Следователно в процедура по проверка на сключен договор при приложение разпоредбите на Наредба № 30/2008 г. е следвало да се приложи реда именно по тази наредба. Доколкото обаче в процесния административен акт са изложени фактически и правни основания и по относимите разпоредби на Наредба № 30/2008 г., то допуснатото процесуално нарушение следва да се счете за несъществено. Правилни са изводите на първоинстанционния съд, че нереализирането на заложените в бизнес плана приходи представлява нарушение, с което е нанесена вреда на бюджета на ЕС, предвид следното: Съгласно § 1, т. 19 от Допълнителната разпоредба на Наредба № 30/2008 г. "проект" е заявление за подпомагане, заедно с всички изискуеми документи, както и съвкупността от материални и нематериални активи и свързаните с тях разходи, заявени и допустими за финансиране по ПРСР. Според чл. 26, ал. 1 от Наредба № 30 кандидатите за финансово подпомагане подават в областната дирекция на фонда заявление за подпомагане по образец приложение № 5 и прилагат документите, указани в същото приложение. Съгласно разпоредбата на чл. 16 от Наредба № 30 един от задължителните реквизити към заявлението е изготвен от кандидатите бизнес план, който трябва да доказва икономическата жизнеспособност и устойчива заетост, водещи до реализиране на целите по чл. 2 от Наредба № 30. В § 1, т. 6 и т. 26 от ДР на Наредба № 30 е дадена легална дефиниция на понятията "икономическа жизнеспособност" и "устойчива заетост", а именно: генериране на доходи от дейността, гарантиращи устойчивост на предприятието за периода на бизнес плана и запазване на съществуващите работни места и/или създаване на нови в него за периода на бизнес плана. Съгласно разпоредбата на чл. 27, ал. 3 от Наредба № 30 решението за одобряване на заявлението за подпомагане се взима въз основа на съответствието на заявлението с: 1. целите, дейностите и изискванията, определени с Наредбата и 2. критериите за оценка, посочени в приложение № 6. Тоест оценката не е само на база критериите в приложението. Изготвянето на бизнес плана и предвидените в него стойности на планираните приходи са дело на кандидата за получаване на подпомагане, като доказаната чрез него жизнеспособност на инвестицията е основание да бъде одобрен проектът му за финансиране. В този смисъл бизнес планът и заявените в него стойности са относими за постигане на целите на мярка 311, тъй като по този начин се доказва икономическата жизнеспособност и устойчива заетост на проекта за съответния период. В случая е налице нарушение на посочените в административния акт т. 4. 12 и т. 4. 18 от договор № 23/311/00611 от 14.10.2014 г., съгласно които ползвателят е длъжен да извърши изцяло одобрената инвестиция в срока по договора, в съответствие с бизнес плана и таблицата за одобрените инвестиционни разходи, като спазва одобрения проект за срок от пет години от сключване на договора. Между страните няма спор, че кандидатът е следвало да извърши строително-монтажни работи, като изгради къщата за гости, за което му е отпусната финансова помощ. Но със сключването на договора едноличният търговец се е задължил и да използва активите по предназначение и за постигане на целите, които са му отредени с одобрения проект. Целите по мярка 311 за отпускане на финансова помощ са посочени в чл. 2 от Наредба № 30, а именно: 1. насърчаване на разнообразяването към неземеделски дейности; 2. насърчаване на създаването на възможности за заетост и повишаване на доходите в селските райони; 3. насърчаване на развитието на интегриран туризъм в селските райони. Само с изграждането на къщата за гости не може да се оправдае отпускането на финансово подпомагане от ПРСР. Мярка 311 е разработена и одобрена въз основа на текстовете на чл. 52, (а) (ii) и чл. 54 на Регламент (EО) № 1698/2005 на Съвета от 20 септември 2005 г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (отм., действащ до 31.12.2013 г.), според които предвидените по Ос 3 помощи са такива, подкрепящи създаването и развитието на микропредприятия, с оглед насърчаване предприемачеството и създаване на благоприятна икономическа среда. Изпълнението на целите, поставени в Регламент № 1698/2005 г. и национално дефинирани в Наредба № 30 задължително следва да става при спазване на общия принцип, заложен в чл. 4, § 8 от Регламент № 1303/2013 г. - добро финансово управление в съответствие с чл. 30 от Финансовия регламент. Касае се за Регламент (ЕС, ЕВРАТОМ) № 966/2012 г., който прогласява принципите на икономичност, ефективност и ефикасност с дефиниция на всяко едно от използваните три понятия. Обстоятелството, че той касае всички субекти, разходващи пряко или косвено средства от общия бюджет на Съюза се установява например от правилата на чл. 135 от него досежно последващия контрол и последиците при извършването му. Изрично е предвидено, че при договорно неизпълнение от страна на бенефициера, отговорният разпоредител с бюджетни кредити може да събере суми, изплатени недължимо съгласно споразумението. С получената финансова подкрепа ЕТ "Д. -Д. Стоянова" е изградил къща за гости, но при непостигане на приходи от извършената инвестиция, не може да бъде постигната нормативно заложената цел за повишаване на доходите в селските райони, разнообразие на възможностите за заетост в селските райони и развитието на интегриран туризъм в селските райони. Съгласно чл. 46, ал. 1 от Наредба № 30, в случай че ползвателят на помощта не изпълнява свои нормативни или договорни задължения след изплащане на финансовата помощ, РА може да поиска връщане на вече изплатени суми заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички договори, сключени с ползвателя на помощта. А съгласно ал. 2 РА определя размера на средствата, които трябва да бъдат възстановени от ползвателя на помощта, като взема предвид вида, степента и продължителността на неизпълнението. Степента на неизпълнение по даден проект зависи от неговите последици за дейността като цяло. Продължителността на неизпълнението зависи от времето, през което траят последиците, или възможността за отстраняване на тези последици по приемлив начин. При тази нормативна уредба и предвид коментираните по-горе разпоредби от сключения между страните договор, административният съд правилно е приел, че е било налице основание за налагане на финансовата корекция. Правилно съдът е приел също, че в случая не е приложима Методиката за определяне на санкциите след плащане по проекти по Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г., утвърдена от изпълнителния директор на ДФЗ. Тази Методика е обявена за нищожна с решение № 15652 от 14.12.2018 г. на Върховния административен съд, по адм. дело № 11440/2017 г., оставено в сила с решение № 8020 от 29.05.2019 г. по адм. дело № 1757/2019 г. на петчленен състав на ВАС. Определянето на размера и налагането на финансови корекции въз основа на нищожен акт няма правно основание, тоест процесното решение за налагане на финансова корекция в частта му за определяне на размера се явява незаконосъобразно, както правилно е приел и първоинстанционният съд. Според коментираните по-горе разпоредби на чл. 46, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 30 не всяко неизпълнение на нормативни или договорни задължения може да има за последица връщане на вече изплатените суми, още по-малко цялостното им връщане. Този извод следва от нормата на чл. 46, ал. 2 от Наредба № 30, в която е посочено, че за връщане на вече изплатени суми се взема предвид вида, степента и продължителността на неизпълнението, като степента на неизпълнение зависи от неговите последици за дейността като цяло. Това съпоставено с обсъдените разпоредби на чл. 16, чл. 27, ал. 3 от Наредба № 30, както и чл. 4, § 8 и чл. 30 от Регламент № 1303/2013 г. означава неизпълнението на нормативните или договорни задължения да е такова, че да е повлияло върху формирания извод за икономическата жизнеспособност и устойчива заетост на проекта, за възможността за постигане на целите на марка 311, както и за доброто финансова управление на мярката и принципите за икономичност, ефективност и ефикасност. В случая следва да бъде съобразено, че заявената инвестиция е изпълнена, къщата за гости функционира по предназначение и през целия период от израждането й има реализирани нощувки, като бройката на нощувките е установена от извършената проверка на място, както и от назначената пред административния съд съдебно-икономическа експертиза. Така за 2016 г. са реализирани приходи в размер на 12863, 37 лева, а за финансовата 2017 г. реализираните приходи са на стойност 33080, 92 лева. Установеният процент на общо изпълнение на бизнес плана е 31, 04 % от заложените приходи, изчислено средно аритметично за двете проверявани години. При тези данни следва да се направи извод за нарастващо изпълнение на заложените нощувки и приходи от тях. При така установеното пълно функциониране на къщата за гости, частично реализираните приходи от нощувки и тяхното нарастване през двете години, не може да бъде формиран извод, че проектът е икономически нежизнеспособен, не създава устойчива заетост и не води до постигане целите на марка 311. Изложеното дотук следва да се вземе предвид от органа при определяне на размера на санкцията. По изложените съображения настоящият съдебен състав приема, че двете касационни жалби са неоснователни, а обжалваното решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора, искането на ответника по касационната жалба на директора на ДФЗ - Едноличен търговец с фирма "Д. -Д. Стоянова" за присъждане на разноски е своевременно направено, подкрепено с надлежни доказателства за извършеното им заплащане. Ето защо, на едноличния търговец се следва адвокатско възнаграждание в размер на 1690 лв. за касационната инстанция, което с оглед фактическата и правната сложност на делото не е прекомерно. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,