Решение № 16992 от 12.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 1802/2019 г.

Решение № 16992 от 12.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 1802/2019 г., VII о., докладчик председателят Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Сдружение "За равен старт", седалище и адрес на управление гр. Д. баня, ул. "Т." ..№..., бл. ..., ет. ..., ап. ... срещу Решение № 1285 от 19.12.2018 г. на Административен съд, С. област, постановено по административно дело № 608/2018 г.

С обжалваното решение съдът е отхвърлил жалбата на сдружението срещу Решение № 80811-334 от 29.05.2018 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж 2014 – 2020 г. ", в частта, с която е отказано верифициране на разходи в размер на 15 563, 23 лв.

І. С. на страните:

1. Касационният жалбоподател – Сдружение "За равен старт", счита обжалваното решение за неправилно поради допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Излага подробно фактите по делото, в т. ч. целите на одобреното проектно предложение и предмета на проведените кръгли маси и семенари като излага доводи за съответствието им. С оглед на това счита неправилен извода на съда за несъответствие на целите на проведените мероприятия с целите на проекта. Преразказва съдържанието на оспорения акт и сочи, че основният довод за отказ от верификация е не липсата на отчетност, а несъответствие на разходите с целите на проекта, което не съответства на доказателствата по делото.

Счита, че съдът не е формирал вътрешното си убеждение при спазване на съдопроизводствените правила, след задълбочена преценка на събраните по делото доказателства и неправилно е приложил закона.

Моли съда да отмени обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски. Касаторът се представлява от адв. Г. Грошлева, Софийска адвокатска колегия.

1. Ответникът по касационната жалба – ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж 2014 – 2020 г. ", счита същата за неоснователна. Изложените от касатора факти по делото счита за несъответни на доказателствата и представляващи неправилно възпроизвеждане на договора за безвъзмездна финансова помощ. Две от цитираните основни теми, предмет на договора, не кореспондират по никакъв начин със съдържанието на темата на проведената кръгла маса и семинара от 14.11.2017 г., а касаторът с подписването на административния договор, се е задължил да го изпълни съобразно целите и параметрите на одобрения проект.

Счита обжалваното съдебно решение за правилно, постановено при спазване на съдопроизводствените правила и в съответствие с материалния закон. Решението е и обосновано, предвид установената от съда фактическа обстановка, и направените логически изводи.

Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от процесуален представител И. Б..

1. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

ІІ. По допустимостта на касационната жалба:

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е основателна.

ІІІ. Фактите по делото:

1. На 22.08.2016 г. между Сдружение "За равен старт" и Управляващия орган на Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж" е сключен договор за безвъзмездна финансова помощ за изпълнението на проект "Различни, но заедно" на стойност 101 633, 00 лв., финансиран 100% от Европейския социален фонд и национално съфинансиране по приоритетна ос 3 "Образователна среда за активно социално приобщаване", процедура "П. за предучилищното възпитание и подготовка на деца в неравностойно положение".

Съгласно чл. 12 "Допустими разходи" от приложение І към договора – "Общи условия при предоставяне на безвъзмездна финансова помощ", за да са допустими разходите трябва да отговарят на изискванията, предвидени в Насоките за кандидатстване по конкретната операция.

В т. 14 на Насоки за кандидатстване по процедура за подбор на проекти "П. за предучилищното възпитание и подготовка на деца в неравностойно положение" са регламентирани изискванията към допустимите разходи.

1. На 22.01.2018 г. Сдружение "За равен старт" подава искане за плащане с отчетени разходи на стойност 52 771, 01 лв.

1. На 26.01.2018 г. ръководителят на Управляващия орган изисква от Сдружение "За равен старт" допълнителна информация във връзка с искането за плащане.

1. На неустановена по делото дата Сдружение "За равен старт" представя допълнителна информация по претендираните за възстановяване разходи.

1. На 29.05.2018 г. ръководителят на Управляващия орган издава Решение № 80811-334, с което на основание чл. 62, ал. 3 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ) одобрява общ размер на верифицираните разходи – 37 207, 78 лв.; определя неверифицирани разходи в размер на 15 563, 23 лв. и одобрява сума за плащане – 16 881, 18 лв. след приспадане на платен аванс в размер на 20 326, 60 лв.

В мотивите на акта е посочено, че сумата от:

а) 417, 45 лв. е надвишени отчетените разходи съгласно заложеното в бюджета;

б) 1 384, 00 лв. – разискваните теми на проведени на 17.10.2017 г., 14.11.2017 и 11.12.2017 г. кръгли маси и семинари нямат отношение към целите на проекта;

в) 274, 78 лв. – максималният размер на разходите за публичност и визуализация е ограничен до 2% от общите допустими разходи по проекта;

г) 6 096, 00 лв. – темите, представени на 17.10.2017 г., 14.11.2017 и 11.12.2017 г., нямат отношение към целите на проекта;

д) 4 425, 00 лв. – темите, представени на 17.10.2017 г., 14.11.2017 и 11.12.2017 г., нямат отношение към целите на проекта;

е) 1 916, 00 лв. – максималният размер на разходите за организация и управление се ограничава до 10% от общите допустими разходи по проекта;

ж) 1 050, 00 лв. - максималният размер на разходите за организация и управление се ограничава до 10% от общите допустими разходи по проекта.

1. В хода на съдебното производство органът е представил: Насоки за кандидатстване по процедура на подбор на проекти "П. за предучилищното възпитание и подготовка на деца в неравностойно положение" (Насоки), Общи условия при предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по приоритетни оси 2 и 3 на Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж 2014 – 2020 г. " (Общи условия) и Ръководство за изпълнение на договори /заповеди за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по приоритетни оси 2 и 3 на Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж 2014 – 2020 г. " (Ръководство).

ІV. Първоинстанционното съдебното решение:

При така установените по делото факти съдът приема от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган с оглед на чл. 62, ал. 3 ЗУСЕСИФ, в исканата от закона писмена форма, подробно е мотивирано и при постановяването му не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Съдът приема, че органът е изложил конкретни мотиви за отказа си по отделните разходи, което съставлява фактическо основание за постановяване на акта.

При извършената проверка съдът приема, че разходът от 417, 15 лв. – видно от финансовия отчет, е над предвиденото за тази дейност – при предвиден разход от 27 017, 45 лв. са отчетени разходи в размер на 28 017, 45 лв., т. е. с 417, 15 лв. повече. По отношение на неверифицираните разходи в размер на 1 384, 00 лв., 6 096, 00 лв. и 4 425, 00 лв. приема, че темите, представени на 17.10.2017 г., 14.11.2017 г. и 11.12.2017 г. нямат отношение към дейност 6 – "Организиране и осъществяване на информационна кампания за етническа толерантност в ОДЗ "Е. Сомова", с. С.". Отчетените теми на здравна тематика: "Епилепсия", "Остри и вяли парализи", "Митохондриални михопатии", "Прогресивна мускулна дистрофия" и др., нямат отношение към дейност 6 на проекта и към неговите цели. Съдът приема, че това прави тези разходи недопустими на основание т. 9. 2., изречение последно от раздел V на Ръководството във вр. с т. 14. 3 от Насоките. По отношение на разхода от 4 425, 00 лв. съдът приема, че те са сбор от неотчетени разходи по две фактури – от 21.09.2017 г. са 375, 00 лв. и от 14.11.2017 г. са 4 050, 00 лв.

По отношение на неверифицираните разходи от 274, 78 лв., 1 916, 00 лв. и 1 050, 00 лв. приема, че противоречат на чл. 9. 1. от Ръководството, "предвид неверифициране, т. е. намаляване стойността на одобрените разходи, то логично резултатната величина при прилагането на съответния процент ще зависи от променената основа".

Въз основа на горното съдът прави извод за противоречие на процесните разходи с член 125, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби на Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1983/2006 на Съвета (Регламент № 1303/2013), както и на раздел V, т. 9 от Ръководството. Съдът приема, че за да бъде един разход допустим трябва да отговаря на кумулативните изисквания на чл. 57, ал. 1 ЗУСЕСИФ и по отношение на него да не са налице изключенията на чл. 57, ал. 2 и чл. 58, ал. 2 ЗУСЕСИФ.

Въз основа на горното съдът прави извод за законосъобразност на оспореното решение и отхвърля жалбата.

Изводът на съда е неправилен.

V. По съществото на спора:

Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, счита същото за валидно и допустимо, но неправилно.

Касаторът твърди, че обжалваното съдебно решение страда и от трите, визирани в чл. 209, т. 3 АПК порока. Доводи в подкрепа на порока съществено нарушение на съдопроизводствените правила касаторът не сочи. Налице е бланкетно твърдение за допуснати от съда съществени нарушения на съдопроизводствените правила, което не е подкрепено с нито един конкретен довод, а само касаторът е този, които може да дефинира кои процесуални правила счита, че съдът е нарушил по отношение на него. С оглед на разпоредбата на чл. 218, ал. 2 АПК касационният съд не се произнася служебно по порока съществени нарушения на съдопроизводствените правила. С оглед на това съдът не дължи произнасяне по този твърдян порок.

Доводите за неправилност на обжалваното съдебно решение поради нарушение на материалния закон и необоснованост съдът ще разгледа едновременно.

Както правилно приема съдът, разпоредбата на член 125, параграф 1 от Регламент № 1303/2013 г. задължава управляващия орган да осъществява управлението на оперативната програма в съответствие с принципа на добро финансова управление. Принципът на добро финансово управление, с оглед на датата на издаване на оспореното решение – 29.05.2018 г., е дефиниран в член 30 на Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 година относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент (ЕО, Евратом) № 605/2002 на Съвета (Регламент № 966/2012). Съгласно параграф 4, буква а), подточка i) на член 125 от Регламент № 1303/2013 по отношение на финансовото управление и контрол на оперативната програма управляващият орган проверява дали съфинансираните продукти и услуги са осигурени и дали операцията съответства на приложимото законодателство, на оперативната програма и на условията за подкрепа на операцията, както и дали е платен размерът на разноските, деклариран от бенефициера (по смисъла на член 2, т. 36 от Регламент № 1303/2013).

В изпълнение на това правомощие на управляващия орган националният законодател в чл. 56, ал. 1 ЗУСЕСИФ изрично регламентира предпоставките, при наличието на които се предоставя финансовата подкрепа и факта, че може да се използва за финансиране на разходи, но при наличие на предпоставката - тези разходи да са допустими съгласно приложимото за програмния период право на Европейския съюз, разпоредбите на този раздел, актовете по неговото прилагане и други относими норми на българското законодателство. Този раздел е раздел І "Общи условия и допустимост на разходите" от глава пета "Финансово управление и контрол". В чл. 57, ал. 1 ЗУСЕСИФ, както правилно приема и първоинстанционният съд, националният законодател е регламентирал кумулативните изисквания, които правят един разход допустим по съответния договор за безвъзмездна финансова помощ. Допълнителни изисквания, както правилно сочи и съдът, се съдържат и в чл. 57, ал. 2, и в чл. 58, ал. 1 и 2 ЗУСЕСИФ. А с разпоредбата на чл. 59, ал. 1 и 2 ЗУСЕСИФ националният законодател изрично регламентира правомощието на Министерския съвет да приеме национален нормативен административен акт за определяне на правилата за допустимост на разходите за съответния програмен период и правомощието на ръководителите на управляващите органи да приемат акт, чрез който да определят допустимите категории разходи и други относими за допустимостта на разходите елементи.

От така съществуващата и относима нормативна уредба е безспорно, че определянето на един разход като допустим, съответно като недопустим, е регламентирано в йерархическа поредица от нормативни актове, което значи, че е налице нормативна установеност на съответния допустим разход. Разгледано в контекста на оспореното решение – отказ от верификация, изложеното значи, че всеки неверифициран разход не съответства на точно определено в съответния нормативен акт изискване, за да бъде признат за допустим.

Разпоредбите на чл. 62, ал. 3 ЗУСЕСИФ, на която се позовава органът, за да постанови акта си, и на чл. 60, ал. 1 и чл. 62 ЗУСЕСИФ, които споменава в мотивите си, се намират в раздел ІІ "Плащания, верифициране и сертифициране на разходи" на глава пета "Финансово управление и контрол". От съдържанието на тези разпоредби е видно, че те регламентират видовете плащания – чл. 60, ал. 1 ЗУСЕСИФ, целта, с която тези плащания се извършват и срокът за извършването им - чл. 62, ал. 1 ЗУСЕЕСИФ, условието, че чрез междинни и окончателни плащания се възстановяват само допустими разходи, които са верифицирани – чл. 62, ал. 2 ЗУСЕСИФ, и документите, въз основа на които органът извършва верификация, както и правомощието му да извърши проверка на място – чл. 62, ал. 3 ЗУСЕСИФ.

Нито една от тези разпоредби не регламентира кой разход е допустим и кой не.

Всеки индивидуален административен акт, какъвто безспорно е и актът, с който органът отказва верифициране на разходи, тъй като е издаден от административен орган по смисъла на § 1, т. 1 АПК и засяга, по смисъла на чл. 120, ал. 2 от Конституцията, права и законни интереси на бенефициера, за да бъде законосъобразен е необходимо да отговаря на изискванията за законосъобразност по смисъла на чл. 146 АПК. Второто изискване на чл. 146 АПК е изискването за форма. Безспорно, както приема и първоинстанционният съд, процесният акт е издаден в исканата от закона писмена форма – чл. 59, ал. 1 АПК. Но разпоредбата на алинея 2 на чл. 59 АПК изрично сочи, че когато актът се издава в писмена форма, той трябва да има точно определено съдържание. В точка 4 на алинея 2 на чл. 59 АПК законодателят е поставил изискването актът да съдържа фактически и правни основания.

Правните основания са тези, които сочат целта на индивидуалния административен акт, т. е. целта, с която органът упражнява предоставеното му от държавата правомощие, предоставената му от държавата власт. Ако органът не е посочил правно основание или ако фактите, установени по делото, не съответстват на юридическите факти, визирани в сочената правна норма, органът не би могъл законосъобразно да постигне исканата цел.

Фактическите основания са това, което дава основание на органа да упражни правомощието си като постанови съответния акт. Без фактите съдът не може да установи налице ли са условията за законосъобразно упражняване на правомощието, т. е. налице ли са визираните в правната норма юридически факти.

Поради тази цел и тази същност на фактическите и правни основания тяхното наличие е предпоставка както адресатът на акта да упражни конституционното си право на защита в обема, който Конституцията му гарантира, така и съдът да изпълни конституционното си задължение да осъществи контрол за законност на акт. Липсата на фактически и правни основания или тяхното пълно несъответствие на предмета на акта е съществено нарушение на изискването за форма и самостоятелно основание за отмяна на акта. Несъответствието на правните основания на фактите по делото е основание за материална незаконосъобразност на акта.

Видно от съдържанието на оспорения акт органът е посочил като правно основание за неговото издаване чл. 62, ал. 3 ЗУСЕСИФ. Но както бе посочено по-горе чл. 62, ал. 3 ЗУСЕСИФ регламентира документите, въз основа на които се извърша верификацията, и правомощието на органа да извърши проверка на място. Тази разпоредба няма никакво отношение към правното основание, поради което един разход би могъл да бъде недопустим. Правното основание, на което един разход би могъл да бъде недопустим е някоя от хипотезите на чл. 57, ал. 1, съответно чл. 57, ал. 2 или чл. 58 ЗУСЕСИФ. Но основанието по чл. 57, ал. 1 ЗУСЕСИФ само по себе си не е достатъчно, защото ако органът е приел наличие на някоя от хипотезите на алинея 1, той трябва да посочи точно и онези разпоредби от актовете по чл. 59 ЗУСЕСИФ, на които счита, че конкретният разход несъответства. Това са както съответният акт на Министерския съвет – Постановление № 189 на Министерския съвет от 28.07.2016 г. за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове, за програмен период 2014 – 2010 г. (ПМС № 189), така и актовете по алинея 2 на чл. 59 ЗУСЕСИФ за съответната програма.

В случая органът не е посочил нито някоя от хипотезите на чл. 57, ал. 1 ЗУСЕСИФ, нито конкретно нарушените разпоредби на актовете по чл. 59, ал. 1 и 2 ЗУСЕСИФ. В мотивите на обжалваното съдебно решение съдът се е позовал на Насоките и на Ръководството, за да определи правното основание на отказа за верификация. Но съдът не може вместо органа да определя правното основание за издаване на един индивидуален административен акт. Противното би значело съдът, вместо органа, да определя целта, с която органът ще упражнява предоставената му от държавата власт, а това не е в компетентността на съда.

Видно също от съдържанието на оспорения индивидуален административен акт органът не е посочил и фактически основания за издаване на акта. Актът му съдържа единствено в декларативна форма фактическо основание за отказ от верификация. Вярно е, че органът е представил по делото цялата административна преписка, но това не го освобождава от задължението да посочи конкретно и достатъчно подробно кои са фактите, въз основа на които формира фактическия си извод за всеки един неверифициран разход. Съдът е направил подробен анализ на фактите и подробно е извел онези факти, чиято съвкупна преценка води до фактическия извод на органа, но съдът не може вместо органа да избира факти от представените му, които обосновават фактическия извод на органа. Фактите трябва да бъдат подробно и ясно посочени от органа в акта му, за да може съдът да извърши контрол за законосъобразност и за да може адресатът на акта да осъществи ефективно защитата си. Съгласно чл. 170, ал. 1 АПК доказателствената тежест за фактическите основания на акта е на органа, но те трябва първо да бъдат посочени в акта му.

В случая, органът, в представената по делото писмена защита е изложил изключително подробно и мотивирано фактическите основания за издаване на акта по всеки един от неверифицираните разходи и съдът е възприел изцяло изложеното в писмената защита. Но писмената защита не е инструмент за мотивиране на оспорен пред съда индивидуален административен акт. Вярно е, че съгласно Тълкувателно решение № 16 от 31.03.1975 г. на Върховния съд мотивите на административния акт могат да бъдат изложени и отделно от самия акта, но най-късно до изпращането на жалбата срещу акта на по-горестоящия орган, а не в писмената защита на органа представена в хода на устните състезания, а в случая дори и представена на основание чл. 149, ал. 3 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК) след приключване на устните състезания.

Видно от изложеното оспореният индивидуален административен акт не съдържа релевантно правно основание и не съдържа фактически основания за издаването му. Това прави актът постановен в нарушение на чл. 146, т. 2 във вр. с чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Нарушението прави актът незаконосъобразен.

Първоинстанционният съд като не е установил този порок на акта е постановил неправилно съдебно решение. Същото следва да бъде отменено и вместо него постановено друго, с което да бъде отменено Решение № 80811-334 в оспорената част – отказа от верификация на разходи в размер на 15 563, 23 лв. Тъй като административното производство е започнало по искане на касатора съдът следва да върне преписката на органа за ново произнасяне със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. На основание чл. 174 АПК съдът следва определи и срок на органа за произнасяне по искането за верификация в отменената част. Същият съдът определя на един месец.

С оглед на изхода от спора, направено от касатора искане и на основание чл. 143, ал. 1 АПК съдът следва да осъди Изпълнителна агенция "Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж 2014 – 2020 г. " – юридическото лице, в чиято структура е органът – ответник, да заплати на касатора направените по делото разноски. Същите, видно от твърденията на касатора са в размер на 156, 00 лв. държавна такса, 1 650, 00 лв. адвокатско възнаграждение и 300, 00 лв. възнаграждение по чл. 7, ал. 8 от Наредба № 1 от 09.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения (Наредба № 1) за първата инстанция и 155, 63 лв. държавна такса и 750, 00 лв. адвокатско възнаграждение и 150, 00 лв. възнаграждение по чл. 7, ал. 8 от Наредба № 1. По делото са представени доказателства за внесената държавна такса за двете инстанции в размер общо на 311, 63 лв., но не са представени доказателства за действително направения от касатора разход за адвокатско възнаграждение. По делото са представени платежни нареждания от касатора до неговата банка, но не са представени доказателства за постъпване на претендираните възнаграждения по банковата сметка на адвоката. С оглед на това съдът не следва да присъжда на касатора тези претендирани разноски.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 във вр. с чл. 174 АПК Върховният административен съд