Решение № 1628 от 4.02.2013 г. на ВАС по адм. д. № 11086/2012 г.

Решение № 1628 от 4.02.2013 г. на ВАС по адм. д. № 11086/2012 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на изпълнителна агенция "Българска служба за акредитация", гр. София, бул. "Г. М. Димитров" № 52А, ет. 7 срещу решение от 01.06.2012 г. на Софийски градски съд, административно отделение, постановено по административно дело № 3234/2005 г.

С обжалваното решение съдът отменил заповед № 406 от 20.06.2005 г. на изпълнителния директор на "Българска служба за акредитация", с която е отказано приемането на заявление за акредитация на "Аутотест" ЕООД.

Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за неправилно, постановено при съществено нарушение на процесуалните правила, в нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Съдът, в нарушение на процесуалните правила, не обсъдил наведените от касатора доводи за недопустимост на оспорването на заповедта от страната на "Аутотест" ЕООД поради липса на правен интерес. При извършената към м. юни 2005 г. промяна на процедурата за акредитация "Аутотест" ЕООД е трябвало в шест месечен срок, като лице, което е подало писмо за намерение, да подаде заявление за акредитация. В противен случай агенцията счита, че писмото за намерение е оттеглено доброволно. В определения срок "Аутотест" ЕООД не привел писмото си за намерение в съответствие с изискванията, което означава, че за него не е налице правен интерес от оспорване на заповед № 406. Съдът не обсъдил доказателствата по делото, представени с молба от 21.05.2012 г. Мотивирал решението си с отмяната на заповед № 565 и посочил, че заповед № 406 е издадена "при последващо отпаднало основание", без да обсъди относимостта на заповед № 565 към предмета на делото и без дори заповед № 565 да е приложена по делото. Съдът неправилно приложил относимите норми, залегнали в стандартите ISO/IEC 17010, БДС EN 45004 (ISO/IEC 17020), ISO/IEC TR 17011:2004 и в частност 8.3.2. и 8.3.3. Сочи, че в процеса на синхронизация на правилата за акредитация с европейското законодателство и Регламент (ЕО) № 765/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 09.07.2008 г. за определяне на изискванията за акредитация и надзор на пазара във връзка с предлагането на пазара на продукти сега действащата Процедура за акредитация BAR QR 2, версия 6, ревизия 2 съдържа като едно от основанията за отказ от приемане на документи спряна акредитация или започнала процедура по спиране или отнемане на акредитация, чл. 4.1. j. Моли съда да отмени обжалваното решение и прекрати съдебното производство на основание чл. 159, т. 4 АПК, алтернативно - да отхвърли жалбата на "Аутотест" ЕООД. Претендира направените по делото разноски. Касаторът се представлява от адв. Елка Стоева, Софийска адвокатска колегия.

Ответникът по касационната жалба - "Аутотест" ЕООД, счита същата за неоснователна. Съдът правилно приел, че заповед № 406 е издадена на отпаднало основание. Моли съда, ако счете, че отмяната на заповедта не е достатъчно условие за сключване на договор за акредитация да се произнесе като задължи изпълнителна агенция "Българска служба за акредитация" да даде ход на процедурата. Ответникът се представлява от управителя Славчо Дулев.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Обжалваното решение е правилно, постановено при изяснена фактическа обстановка. Съдът правилно приел, че оспореният акт е издаден на отпаднало основание, установено с влязъл в сила съдебен акт.

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.

За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че:

1. На 25.04.2005 г. "Аутотест" ЕООД подал заявка за акредитация на орган за контрол по процедура BAS QА 2.7.1, вх. № 617.

1. Със заповед № 313 от 12.05.2005 г. изпълнителният директор на изпълнителна агенция "Българска служба за акредитация" наредил, считано от 01.05.2005 г. прилагането на Процедура за акредитация (BAS QR 2), версия 4; за всички лаборатории и органи, които са подали заявка преди 01.05.2005 г., но не са получили документ за акредитация до тази дата да се прилага BAS QR 2, версия 4; всички лаборатории/органи, подали заявка преди 01.05.2005 г. да приведат своята система за управление на качеството в съответствие с BAS QR 2, версия 4 и това ще бъде оценено по време оценка на място или при първия планов надзор; всички заявки, подадени преди 01.05.2005 г., когато не е сключен договор за акредитация и надзор се считат за писма за намерения съгласно (BAS QR 2), версия 4.

1. С доклад от 30.05.2005 г. директорът на дирекция "Акредитация на лаборатории, органи и проверяващи по околна среда" в изпълнителната агенция информирал изпълнителния директор, че:

а) в документите за акредитация на органа за контрол "Аутотест" ЕООД лицето Славчо Дулев фигурира като собственик и заместник-ръководител и отговорник по качеството съгласно формуляри BAS QА 2.7.2 и 2.7.2.3;

б) Славчо Дулев е собственик и управител на едноличен търговец "Славчо Дулев", като участва и в състава на органа за контрол от вида "С" при търговеца;

в) на този орган, със заповед № 565 от 13.09.2004 г. на изпълнителния директор на изпълнителната агенция "Българска служба за акредитация" е отнета акредитацията;

поради което и в съответствие с решенията на техническите комитети по акредитация (ТКА) "Органи за контрол в областта "Машиностроене и строителство" и "Органи за контрол в област "Химия и здравеопазване" - "Лице, което е изпълнявало или изпълнява ръководна или техническа функция като персонал в орган за контрол, в качеството си на такова е извършило злоупотреба с предоставената акредитация и тя е документирана по съответния ред не може да изпълнява ръководни или технически функции в орган за контрол, тъй като това поставя под въпрос неговата лоялност, законосъобразността на бъдещите му действия и създава потенциална опасност да се дискредитира дейността на органа" и т. 8.2.d от ISO/IEC TR 17010 предложил свикване на комисия по акредитация.

1. Със заповед № 362 от 01.06.2005 г. на изпълнителния директор на изпълнителната агенция бил утвърден състава на комисията по акредитация.

1. На 10.06.20005 г. комисията провела заседание и взела становище да се откаже приемане на заявление за акредитация на орган за контрол вид "С" към "Аутотест" ЕООД.

1. На 20.06.2005 г. изпълнителният директор на изпълнителната агенция издал заповед № 406, с която на основание т. 4.2.10. от Процедурата за акредитация BAS QR 2, доклад на директора на дирекция "Акредитация на лаборатории, органи и проверяващи по околна среда", доклад на комисията по акредитация и предвид това, че в подадените документи за акредитация фигурира Славчо Дулев, на когото със заповед № 565 от 13.09.2004 г. е отнета акредитацията, отказал да приеме заявление за акредитация № 617 от 24.05.2005 г.

1. По делото няма доказателства за датата на връчване на заповед № 406 на "Аутотест" ЕООД.

1. С определение от 14.12.2006 г., постановено по административно дело № 2747/2006 г. Софийски градски съд прекратил като недопустимо съдебното производство, образувано по жалба на "Аутотест" ЕООД срещу заповед № 313 от 12.05.2005 г. на изпълнителния директор на изпълнителна агенция "Българска служба за акредитация". С определение № 2937 от 20.03.2007 г. на Върховния административен съд, постановено по административно дело № 2029/2007 г., определението е оставено в сила.

1. С решение от 21.05.2010 г. на Софийски градски съд, постановено по административно дело № 279/2005 г. съдът отменил заповед № 565 от 13.09.2004 г. на председателя на изпълнителна агенция "Българска служба за акредитация". Решението е влязло в сила на 29.07.2011 г.

Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, в исканата форма и при спазване на административнопроизводствените правила. Приел, с оглед на влязлото в сила съдебно решение, с което заповед № 565 е отменена, че не е налице твърдяната от органа злоупотреба с представена акредитация от страна на Славчо Дулев, тъй като е налице последващо отпаднало основание. Въз основа на това направил извод за незаконосъобразност на заповедта и я отменил.

Този извод на съда е правилен.

По делото няма спор за факти. Съдът установил релевантните за предмета на спора факти и касационната инстанция ги приема за правилно и пълно доказани така, както са изложени по-горе. Спорът по делото, с оглед доводите на касатора, е досежно допустимостта на съдебното решение, спазването на съдопроизводствените правила, обосноваността на изводите на съда и приложението на материалния закон.

По твърдението за недопустимост на съдебното решение:

Единственият довод на касатора за недопустимост на съдебното решение е липсата у "Аутотест" ЕООД на правен интерес от обжалване на заповед № 406. Според касатора непривеждането на документацията в съответствие с изискванията на действащата процедура обективира загуба на интерес от получаване на акредитация.

Какво показват релевантната правна уредба и фактите по делото?

Първо. Оспорената заповед е издадена преди влизане в сила на Закона за националната акредитация на органи за оценяване на съответствието (ЗНАООС) - заповедта е от 20.06.2005 г., а законът е в сила от 14.01.2006 г. С оглед на това нормата на § 1 ЗНАООС, съгласно която заварените процедури за акредитация се довършват по досегашния ред, не намира приложения към случая.

Второ. Приложение не намира и разпоредбата на т. 10.3 от Процедури и правила за акредитация BAS QR 2, версия 5, приети на основание чл. 18, ал. 2 ЗНАООС от Българската служба за акредитация и обнародвани в Държавен вестник, бр. 39 от 15.05.2006 г. Съгласно тази точка всички кандидати за първоначална акредитация, подали писма за намерение до влизане в сила на Процедура за акредитация BAS QR 2, версия 5, са длъжни в срок до шест месеца да подадат заявление за акредитация съгласно т. 4.1. В случай на неспазване на срока се счита, че кандидатът доброволно е оттеглил писмото си за намерение. Поради неприложимостта на това правило към процесния случай доводите на касатора, че съдът не обсъдил възражението му относно визирания в т. 10.3 на версия 5 срок за подаване на заявление е неоснователен.

Трето. Безспорно е, че в периода между подаване на заявлението за акредитация - 25.04.2005 г., и издаването на отказа да се приеме заявлението - 20.06.2005 г., е настъпила промяна в Процедурата за акредитация. От 01.05.2005 г. се прилага процедура BAS QR 2, версия 4. Но със заповед № 313 е регламентирано, че към висящите производства се прилага процедура BAS QR 2, версия 4 като в т. 4 на заповедта изрично е посочено, че всички заявки, подадени преди 01.05.2005 г., когато не е сключен договор за акредитация и надзор, "се считат писма за намерения съгласно BAS QR 2, версия 4". Т. е. самият касаторът, при липса на законова норма и на изрично преходно правило в BAS QR 2, версия 4 (каквото има във версия 5), приел, че подадените заявки, без каквото и да е допълнително действие от страна на заявителя, се считат за писмо за намерение по смисъла на т. 4.2. С оглед на така приетото от органа решение за заявителя не е съществувало изискване в шестмесечен срок да подаде ново писмо за намерение още по-малко е съществувала възможност неподаването на такова писмо да се счита за доброволно оттегляне на заявлението.

Четвърто. Ако органът е считал, че подаденото заявление не отговаря на изискванията за форма, то той не би следвало да се произнесе с отказ за приемане на заявлението обоснован с твърдяна злоупотреба с вече предоставена акредитация, а поради несъответствие с изискванията за форма.

Пето. За никакъв шестмесечен срок, чието изтичане да доведе до десезиране на органа в случая не може да става дума, тъй като от датата на подаване на заявлението до датата на издаване на заповедта са изминали само два месеца. Самият орган не е изчакал тези шест месеца, за да може въобще да се обсъжда релевантността на този срок досежно заявлението на "Аутотест" ЕООД.

И шесто. Доводите на касатора, свързани с последващи изменения на процедурите за акредитация и непривеждане на заявлението в съответствие с тях са лишени от логика, защото още при действието на BAS QR 2, версия 4 касаторът се произнесъл, дружеството сезирало съда с жалба и било образувано съдебно производство. Следователно нито пред органа е имало висящо производство, нито, с оглед на разпоредбата на чл. 130, ал. 2 АПК, той би имал възможност да се произнесе.

Видно от изложеното доводите на касатора за недопустимост на обжалваното решение поради наличие на абсолютна процесуална пречка за разглеждане на делото, каквото е наличието на правен интерес у обжалващия административния акт лице, е неоснователен.

По твърдението за нарушение на материалния закон:

Касаторът твърди, че съдът не издирил и неприложил относимите норми. Позовава се конкретно на т. 8.3.2. от стандарт ISO/IEC TR 17011:2004, съгласно който следва "да не се допуска използване на акредитацията по начин, който да дискредитира органа по акредитация, като и да не се прави декларация по повод на акредитацията си, които органа по акредитация може да счете за подвеждащи или непозволени".

Първо. Както по-горе бе посочено оспорената заповед е издадена преди влизане в сила на Закона за националната акредитация на органи за оценяване на съответствието, когато с нормата на чл. 18, ал. 2 е създадено задължение за публикуване на процедурите и правилата за акредитация в официалния раздел на Държавен вестник. Следователно задължение на органа е да представи относимите правила и процедури действали към датата на издаване на оспорваната заповед. По делото са представени BAS QR 2, версия 4 и версия 5. Ако касаторът е считал, че относими са и други правила и процедури е следвало да ги представи. Що се отнася до представеното с касационната жалба извлечение от стандарт ISO/IEC TR 17011:2004, то следва да се посочи, че същият е одобрен от изпълнителния директор на Българския институт за стандартизация на 29.08.2006 г., т. е. повече от година след издаване на оспорената заповед. С оглед на това неговите правила не са приложими към предмета на спора. Ако касаторът счита, че приложение към процесния период е намирал и друг стандарт със сходно или идентично съдържание е следвало да го представи.

Второ. Самият касатор, в оспорената заповед се позовал на процедура за акредитация BAS QR 2, версия 4, т. е. преценката за законосъобразност следва да се извърши спрямо тях, доколкото по делото не е установена приложимостта на други процедури. Наред с това в доклада на директора на дирекция "Акредитация на лаборатории, органи и проверяващи по околна среда", който е приобщен към заповедта, позоваването е на приетите от техническите комисии по акредитация правила. Тези правила не са представени по делото, а и не са достъпни на електронната страница на агенцията.

И трето. Съдът отменил заповедта не защото приел, че няма правило, което да позволява на органа да откаже приемане на заявление за акредитация при установена злоупотреба с вече предоставена акредитация, а защото основният факт - неправомерното използване на акредитацията, не е доказан. В заповед № 406 касаторът се позовал на своя заповед № 565 от 13.09.2004 г., с която е отнета акредитацията на едноличния търговец Славчо Дулев. Но тази заповед не е била влязла в сила, т. е. твърдяния с нея факт не е бил безспорно установен. Вярно е, че заповед № 565 не е приложена по делото, но по делото е приложено влязло в сила съдебно решение, което установява със сила на присъдено нещо, че тази заповед е отменена, т. е. че този релевантен за заповед № 406 факт несъществува. Безспорно, съгласно разпоредбата на чл. 142, ал. 1 АПК съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му, но ал. 2 сочи, че установяването на нови факти от значение за делото се преценява към момента на приключване на устните състезания. Именно това направил и съда. Отчел установената с влязлото в сила съдебно решение липса на релевантен юридически факт и именно поради това приел, че фактическите основания, на които се позовава оспорената заповед не са надлежно доказани. Това обосновано му дало основание да приеме, че заповедта е незаконосъобразна.

По твърдението за допуснато съществени нарушения на съдопроизводствените правила:

Касаторът твърди, че решението е постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила, тъй като съдът не обсъдил доводите му за недопустимост на производството. Вярно е, че съдът не отговорил на довода на касатора за недопустимост на съдебното производство. Съдът следва да обсъди релевантните за делото факти, а доводите на страните във връзка с допустимостта на производството винаги са такива. Поради това тяхното необсъждане е нарушение на процесуалните правила, но в конкретния случай, с оглед на изложеното по-горе относно наличието на правен интерес на "Аутотест" ЕООД от оспорване на заповед № 406 е видно, че това нарушение не е съществено, защото като краен резултат приетото от съда е правилно.

Що се отнася до другия довод за съществено процесуално нарушение - необсъждането на представените по делото доказателства, то също следва да се посочи, че съдът действително не ги обсъдил. Но задължението за обсъждане е само досежно релевантните факти и обстоятелства. Представените по делото сигнал до районната прокуратура и удостоверения за одобрение на пътни превозни средства, превозващи определени опасни товари от м. март и април 2004 г. са неотносими, както посочил и съда, към оспорваната заповед № 406, тъй като не тези удостоверения са фактическото основание за издаването й. Тези удостоверения вероятно са послужили като основание на касатора да образува производство по отнемане на акредитацията на Дулев, което приключило с издаването на заповед № 565, но тази заповед е отменена от съда, а именно на нея се позовал органа, за да издаде заповед № 406. Наред с това сигнала до прокуратурата и удостоверенията са само твърдения на касатора за използване на акредитацията по начин, който дискредитира органа, но не и надлежно установено факти за това твърдение. Предмет на настоящото съдебно производство е законосъобразността на заповед № 406, а не установяването на верността на издадени от Дулев удостоверения. Този въпрос е бил предмет на производството по проверка законосъобразността на заповед № 565 за отнемане на акредитацията. Следователно представените от касатора доказателства са неотносими и необсъждането им от съда не е съществено нарушение на съдопроизводствените правила.

По отношение доводите на касатора свързани с приложението на Регламент (ЕО) № 765/2008 следва да се посочи, че първо, към датата на издаване на заповедта европейското право не е било директно приложимо у нас, второ, данни за транспонирането му към датата на издаване на заповедта по делото не са представени, а видно от мотивите на Закона за националната акредитация на органи за оценяване на съответствието, в сила от 14.01.2006 г., именно той въвежда европейските изисквания в областта на акредитацията, и трето, самият регламент не е бил приет. Всичко това, наред с факта, че съответствието на оспорения акт с материалния закон се преценява към датата на издаването му - чл. 142, ал. 1 АПК, правят довода на касатора неоснователен.

Видно от изложеното доводите на касатора за недопустимост и неправилност на съдебното решение са неоснователни. Съдът правилно приел, че "Аутотест" ЕООД има правен интерес от обжалване на заповед № 406, поради което съдебното производство е допустимо, правилно установил фактите и приложил към тях релевантната правна норма и в хода на съдебното производство не допуснал съществени нарушения на съдопроизводствените правила. С оглед на това решението е допустимо и правилно. При извършената на основание чл. 218, ал. 2 АПК служебно проверка относно валидността на решението съдът констатира, че същото е и валидно, поради което следва да бъде оставено в сила.

Що се отнася до искането на касатора съдът да постанови допълнителен диспозитив, с който да задължи органа да даде ход на процедурата то същото е недопустимо. Ако ответникът счита, че първоинстанционният съд с диспозитива на решението не се е произнесъл по цялото оспорване може да поиска допълване на решението на основание чл. 176, ал. 1 АПК. Но касационната инстанция не може да се произнася по такова искане. С отмяната на заповед № 406 административното производство се връща на фазата, на която е било преди издаване на заповедта. Съдебното решение не замества решението на органа по акредитацията в хода на процедурата, то само установява, че основанието, на което е отказано приемането на заявлението е незаконосъобразно.

С оглед на изхода от делото съдът следва да остави без уважение искането на касатора за присъждане на направените разноски. Ответникът не е поискал присъждане на разноски, поради което такива не следва да му се дължат.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд