Решение № 15721 от 20.12.2017 г. на ВАС по адм. д. № 6867/2017 г.

Решение № 15721 от 20.12.2017 г. на ВАС по адм. д. № 6867/2017 г., VI о., докладчик председателят Милка Панчева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на директора на Районна здравноосигурителна каса (РЗОК) - Р., чрез процесуалния представител гл. юрк. Тотев, против решение № 19 от 10.05.2017 г. по адм. д. № 48/2017 г. на Административен съд - Р., с което е отменена заповед № РД-09-175/01.02.2017 г. на директора на РЗОК - Р., както и заповед № РД-09-256/07.02.2017 г. на директора на РЗОК - Р., като незаконосъобразни. Изложени са доводи за неправилност на съдебното решение, като постановено в противоречие с материалния закон и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Иска се отмяна на съдебния акт и отхвърляне на първоинстанционната жалба. Претендира се и присъждане на разноски за двете съдебни инстанции. Ответникът - "Университетска многопрофилна болница за активно лечение - Р." АД ("УМБАЛ - Р." АД), чрез адв. Иванова оспорва касационната жалба и моли за оставянето и без уважение и потвърждаване на оспорения с нея съдебен акт. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба и предлага отмяна на решението и отхвърляне на жалбата. Върховният административен съд, шесто отделение, намира жалбата за процесуално допустима, като подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 от АПК от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК срещу подлежащ на оспорване съдебен акт. За да се произнесе по същество, настоящата инстанция намира следното: Предмет на производството пред Административен съд - Р., са били заповед № РД-09-175/01.02.2017 г. на директора на РЗОК - Р., с която е разпоредено прекратяване без предизвестие на договор № 180369/16.02.2016 г. за оказване на болнична помощ по клинични пътеки, сключен с "УМБАЛ - Р." АД, считано от датата на получаване на заповедта, и заповед № РД-09-256 от 07.02.2017 г. на директора на РЗОК - Р., с която е разпоредено отстраняване на допусната непълнота в заповед № РД-09-175/01.02.2017 г. на директора на РЗОК - Р., като в разпоредителната част на заповед № РД-09-175/01.02.2017 г. на директора на РЗОК - Р. - след прекратявам без предизвестие договор № 180369/16.02.2016 г. за оказване на болнична помощ по клинични пътеки, сключен с "УМБАЛ - Р." АД, считано от датата на получаване на заповедта, се допълва "частично, за изпълнението на клинична пътека (КП) № 233 "Хирургично лечение при необширни изгаряния с площ от 1 до 19 % от телесната повърхност, с хирургични интервенции". Първоинстанционния съд е установил, че между НЗОК и "УМБАЛ - Р." е сключен договор № 180369/16.02.2015 г. за оказване на болнична помощ по клинични пътеки, в това число и КП № 233 "Хирургично лечение при необширни изгаряния с площ от 1 до 19 % от телесната повърхност, с хирургични интервенции", който е бил действащ и към момента на издаване на оспорения административен акт. С писмо вх. № 29-02-25/04.01.2017 г., лечебното заведение, уведомява РЗОК - Р., че трудовият договор с д-р Н. А., който е включен в Приложение № 1 към договор № 180369/16.02.2015 г. за оказване на болнична помощ по клинична пътека, като изпълнител по процесната КП № 233, е прекратен, считано от 02.01.2017 г. Сключено е допълнително споразумение № 111/05.01.2017 г. към договора, с което д-р Тютюнджиев е заличен от приложение № 1, считано от 02.01.2017 г., а с писмо от 09.01.2017 г. на дружеството е указано да представи необходимите документи за доказване съответствието със специалните условия за сключване на договор и за изпълнение на КП № 233, по отношение наличието на най-малко двама лекари, работещи на основен трудов договор с лечебното заведение по специалността пластично-възстановителна и естетична хирургия, като със същото писмо изпълнителят е уведомен, че в случай на неизпълнение на указанията, ще са налице условията за прекратяване без предизвестие от страна на НЗОК на договор № 180369/16.02.2015 г. за оказване на болнична помощ по клинични пътеки - частично, за изпълнението на КП № 233 "Хирургично лечение при необширни изгаряния с площ от 1 до 19 % от телесната повърхност, с хирургични интервенции". С протокол от 31.01.2017 г. на комисията за разглеждане и проверка на постъпилите заявления от лечебни заведения за оказване на болнична медицинска помощ е преповторена констатацията, че с изключването на д-р Тютюнджиев като изпълнител по КП от Приложение № 1 към договора, лечебното заведение не разполага с необходимия брой специалисти по специалност "Пластично-възстановителна и естетична хирургия" на основен трудов договор, съгласно специалните изисквания, регламентирани в Приложение № 11 към Решение № РД-НС-04-24-1/29.03.2016 г. на НС на НЗОК (Решението) за изпълнение на КП № 233. Комисията е взела решение да предложи на директора на РЗОК - Р. да прекрати договора за оказване на медицинска помощ по клинични пътеки с "УМБАЛ - Р." АД, частично за изпълнението на КП № 233 "Хирургично лечение при необширни изгаряния с площ от 1 до 19 % от телесната повърхност, с хирургични интервенции" поради несъответствие на лечебното заведение за болнична медицинска помощ със специалните условия за изпълнение на тази клинична пътека, което несъответствие не е било отстранено в определения за това срок. Със заповед № РД-09-175/01.02.2017 г., на основание чл. 96, ал. 1, т. 3 от НРД за МД за 2015 г. и във вр. с чл. 1, ал. 2 и чл. 14, ал. 3 от Решението, във вр. с т. I, т. 3 на клинична пътека № 233 от Приложение № 11 към Решението, директорът на РЗОК - Р. е прекратил без предизвестие договор № 180369/16.02.2015 г. с "УМБАЛ - Р." АД, считано от получаване на заповедта. Със заповед № РД-09-256/07.02.2017 г., директорът на РЗОК - Р., на основание чл. 62, ал. 1 от АПК е отстранил непълнота в заповед № РД-09-175/01.02.2017 г. на директора на РЗОК - Р., като в разпоредителната част на посочената заповед след прекратявам без предизвестие договор № 180369/16.02.2015 г. за оказване на болнична помощ по клинични пътеки, сключен с "УМБАЛ - Р." АД, считано от датата на получаване на заповедта от лечебното заведение, се допълва частично, за изпълнение на КП № 233 "Хирургично лечение при необширни изгаряния с площ от 1 до 19 % от телесната повърхност, с хирургични интервенции". За да отмени и двете заповеди, първоинстанционният съд е приел, че те са издадена от компетентен орган, при спазване на изискванията за форма, но при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и материалния закон. Съдът е констатирал, че административният акт, с който е допълнена заповед № РД-09-175/01.02.2017 г. на директора на РЗОК - Р., представлява само формално допълване на първоначално издадения административен акт, доколкото се изписва допълнителен текст в разпоредителната част на заповед № РД-09-175/01.02.2017 г. на директора на РЗОК - Р.. По своето съдържание този допълнителен текст изцяло променя изразената първоначално воля на административния орган. С извършеното допълване тази воля е подменена с напълно различна, а именно че договорът се прекратява само досежно изпълнението на КП № 233. Поради изложеното съдът е приел, че и двете заповеди са незаконосъобразни, т. к. заповед № РД-09-256/07.02.2017 г. е с изцяло нова разпоредителна част. В "допълнената" заповед лисват мотиви за разпоредено прекратяване на целия договор. Допълненият административен акт обаче не касае частичното прекратяване на договора, а напротив съдържа волеизявление за неговото цялостно прекратяване. При това положение, съдът е приел, че липсва фактическо основание за извършване на допълване на заповед № РД-09-175/01.02.2017 г., тъй като в същата не е налице непълнота на изразеното от административния орган волеизявление, а несъответствие между фактическата обосновка и изразената воля, което несъответствие не може да бъде отстранено по реда за допълване на издадения административен акт по чл. 62, ал. 1 от АПК. Задължителните елементи на административния акт са изчерпателно изброени в чл. 59, ал. 2 от АПК. Липсата на конкретно разпореждане, както и разпореждане, което не може да се изведе от съдържанието представлява неспазване на изискуемата форма, регламентирана в чл. 146, т. 2 от АПК. В конкретния случай, съдът е приел, че мотивите на оспорената заповед се отнасят до една КП, а разпоредителната част касае целия договор, поради което е незаконосъобразна. По отношение на заповед № РД-09-256/07.02.2017 г. съдът е приел, че е незаконосъобразна, поради това, че в същата изрично е отбелязано, издаването й на основание чл. 62, ал. 1 от АПК за допълване на административния акт (отстраняване на непълноти в акта), но въпреки че е постановена в законовия срок, измененията, които се правят с нея в разпоредителната й част, не могат да се определят като "отстраняване на непълноти". Според първоинстанционния съд допълването на разпоредителната част не може да променя характера на акта, а само да отстрани пропуск в него. В случая различното съдържание на разпоредителната част, обусловено от различните по характер правни норми, регламентиращи прекратяването на договора изцяло и частично, е довело до визираната от съда незаконосъобразност и поради това, заповед № РД-09-256/07.02.2017 г. не може да се определи като акт за допълване на административен акт по смисъла на чл. 62, ал. 1 от АПК. В мотивите на акта е отбелязано, че може да възникне неяснота у адресата на акта за действителната воля на административния акт, поради което същият се допълва, а според решаващият състав в този случай следва да се отстрани очевидна фактическа грешка по реда на чл. 62, ал. 2 от АПК. Предвид изложените мотиви, с втората по ред, издадена от директора на РЗОК - Р. заповед, не се отстранява по реда предвиден в процесуалния закон порок в заповед № РД-09-175/01.02.2017 г. на директора на РЗОК - Р., поради което съдът е приел, че и двете заповеди са издадени при съществени нарушения на административнопроизводствените правила и ги е отменил. Така постановеното решение е правилно. Съгласно чл. 59, ал. 2, т. 5 АПК всеки индивидуален административен акт трябва да съдържа разпоредителна част, с която се определят правата или задълженията, начинът и срокът на изпълнението. Разпоредителната част обективира волята на административния орган. Тя е проява на неговата власт едностранно да предизвика правни последици и е цел на проведеното административно производство. Тъй като именно разпоредителната част създава права или задължения или отнема права тя трябва да бъде пределно ясна, точна и да не поражда каквито и да било съмнения относно отнетите права или създадените задължения. За да бъде разпоредителната част законосъобразна тя трябва да съответства на предмета на административното производство, като за страните в производството този предмет трябва да е ясно и точно установен. Конкретното изявление на административния орган по същество намира израз в диспозитивната (разпоредителна) част на административния акт. За да се приеме, че е изпълнено изискването на чл. 59, ал. 2, т. 5 от АПК, е необходимо от съдържанието на административния акт да може да се установят волята на административния орган и съдържанието на разпоредените задължения. В случая от съдържанието на заповедта и изложените от административния орган фактически основания, касаещи липса на условия за изпълнение на КП № 233, поради недостатъчен брой специалисти за изпълнение на клиничната пътека и посоченото правно основание - чл. 96, ал. 1, т. 3 от НРД за МД 2015 г., се установява противоречие. Съгласно чл. 96, ал. 1, т. 3 от НРД за МД 2015 г. договорът с ИМП се прекратява без предизвестие от страна на НЗОК в случай, че изпълнителят не отговаря на условията за извършване на съответната дейност, установени в нормативен акт или НРД. В разпоредителната част на акта, в съответствие с посоченото правно основание, но при липса на фактическите основания, изложени в съдържанието на заповедта, е разпоредено прекратяване без предизвестие на сключения между болничното заведение и НЗОК договор за оказване на болнична помощ по клинични пътеки. В действителност, както сам е определил и административният орган, от издадената заповед № РД-09-175/01.02.2017 г. на директора на РЗОК - Р., не може да се определи волята на издателя и разпоредените с нея задължения. Правилни са и изводите на първоинстанционния съд в този смисъл, че същата е постановена при нарушение на изискването по чл. 59, ал. 2, т. 5 от АПК, поради което първата заповед не отговаря на изискванията на чл. 146, т. 2 от АПК и се явява незаконосъобразна. Правилни са изводите на първоинстанционния съд и досежно незаконосъобразността на заповед РД-09-256/07.02.2017 г. на директора на РЗОК - Р., с която на основание чл. 62, ал. 1 от АПК, практически е изменена разпоредителната част на заповед № РД-09-175/01.02.2017 г. на директора на РЗОК - Р., като е добавено, че договорът се прекратява частично, за изпълнение на КП № 233. Разпоредбата на чл. 62, ал. 1 от АПК предвижда, че преди изтичането на срока за обжалване административният орган може да отстрани допуснати непълноти в акта. В случая, както законосъобразно е приел и първоинстанционният съд, не са отстранени непълноти, а реално е изменена издадената по-рано заповед. Налице е несъответствие, при което не може да се установи действителната воля на органа. Отстраняването на допуснати непълноти в акта, въпреки използвания от законодателя термин решение за допълване, става чрез издаване на нов индивидуален административен акт с акцесорно значение. Той не би могъл да има самостоятелно съществуване, доколкото по дефиниция допълва вече направено изявление на публичната власт. Допълващият административен акт има по дефиниция ограничено съдържание и с него не може да се изменя съдържанието, както и правата и задълженията на адресата с допълваният административен акт. Производството по чл. 62, ал. 1 от АПК, посочено като правно основание за издаване на допълващата заповед има за цел да предостави на административния орган възможност да се произнесе по целия предмет на производството в случай, че е пропуснал. В настоящия случай от фактическите основания изложени в заповедта, не се установява такъв пропуск. Не е налице и допусната очевидна фактическа грешка, макар че и да беше, неправилно посоченото правно основание за поправянето на същата, както е посочил първоинстанционния съд е основание за отмяна на същата заповед. Доколкото по своята дефиниция индивидуалният административен акт е властово изявление на воля, очевидната фактическа грешка е фактът на несъответствие между действителната и експлицираната воля на административния орган, т. е. съществуващ дефект във външния израз на тази воля. Действителната (предполагаемата) воля се извежда от правните и фактическите основания за издаването на акта, а външно изразената воля е тази, която следва от буквалния му текст. Тъй като правнорелевантна е действителната воля, отстраняването на очевидна фактическа грешка може да стане по всяко време. Поправянето на акта не може да бъде повод за изменение на действителната воля. Подобно на допълването, актът за поправка има акцесорно значение. Той няма самостоятелно съществуване и значение и се инкорпорира в основния (поправяния) акт. Такива грешки не могат да бъдат вече разпоредени права и задължения, а само грешките свързани с пресмятане, грешно изписване на индивидуализиращи белези или обобщено формални грешки при ясно изразена воля на административния орган. Предвид изложеното, не може да се приеме, че с втората, допълващата заповед, административният орган е допълнил първата заповед или е поправил очевидна грешка по реда на чл. 62, ал. 1 и ал. 2 от АПК. В случая, чрез способа на чл. 62, ал. 1 от АПК административният орган на практика се е опитал да измени една своя незаконосъобразна заповед, в която е налице несъответствие във фактическите и правните основания при издаването й, и като е посочил неправилно правно основание при издаването на втората заповед, директорът на РЗОК - Р., е допуснал съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Досежно оплакването на касатора, че първоинстанционният съд неправилно е осъдил НЗОК да заплати на лечебното заведение сторените по делото разноски, следва да се отбележи, че съгласно чл. 143, ал. 1 от АПК, когато съдът отмени обжалвания административен акт или отказа да бъде издаден административен акт, държавните такси, разноските по производството и възнаграждението за един адвокат, ако подателят на жалбата е имал такъв, се възстановяват от бюджета на органа, издал отменения акт или отказ. Националната здравноосигурителна каса е юридическо лице, което се състои от Централно управление - със седалище в С., и районни структури във всеки от 28-те областни центрове на България. Съгласно чл. 37, ал. 2 от Устройствения правилник на НЗОК директорите на РЗОК са второстепенни разпоредители със средствата на НЗОК, а първостепенният разпоредител с бюджетни средства е НЗОК и няма пречка средствата за заплащане на разходите по воденото срещу директора на РЗОК- Р. дело, да бъдат заплатени от неговия бюджет. Предвид изложеното, като е отменил двете заповеди, предмет на първоинстанционното производство, Административен съд - Р. е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила. Водим от горното, Върховният административен съд, шесто отделение,