Решение № 4053 от 25.03.2010 г. на ВАС по адм. д. № 14141/2008 г.

Решение № 4053 от 25.03.2010 г. на ВАС по адм. д. № 14141/2008 г., V о., докладчик председателят Илияна Дойчева Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във вр. с чл. 13, ал. 7 от Закона за енергетиката (ЗЕ). Образувано е по жалби на "Е. ОН България Мрежи" АД, гр. Варна и "Е. ОН България Продажби" АД, гр. Варна, против т. 1 от протоколно решение № 155 от 6.10.2008 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране (ДКЕВР). Жалбоподателите твърдят, че решението е нищожно и в условия на евентуалност навеждат доводи за неговата унищожаемост като постановено в нарушение на материалноправните норми на Закона за енергетиката (ЗЕ) и при съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Молят решението да бъде отменено, както и да им се присъдят направените по делото разноски. Ответната страна ДКЕВР, чрез процесуалния си представител, оспорва жалбите. Жалбите са подадени в срок и са допустими. За да се произнесе по съществото им, настоящият състав на Върховния административен съд приема за установена следната фактическа обстановка. С оспореното решение ДКЕВР е указала на всички електроразпределителни дружества и крайни снабдители, че ще приема като икономически обосновани единствено разходи за извършване на услуги, свързани с лицензионната дейност, които не надвишават посочените в таблицата, неразделна част от решението. Производството пред регулаторния орган е започнало по повод постъпили сигнали от потребители, относно цените на услугите, които енергийните дружества предоставят на потребителите си. С писмо от 30.07.2008 г. ДКЕВР е изискала от електроразпределителните дружества и от крайните снабдители да представят ценоразпис на услугите, които се предоставят на потребителите и калкулация на разходите за определени услуги от ценоразписа. Със заповед от 1.09.2008 г. председателят на ДКЕВР е сформирал работна група със задача да проучи и анализира икономическата обоснованост на разходите, включени в цените на услуги, пряко свързани с лицензионната дейност, в т. ч. и да проучи данните и документите в представените от дружествата ценоразписи на неурегулираните услуги и информацията за начина на определяне на цените им, да анализира калкулацията на разходите на предоставените услуги и установи дали при определяне цените на услугите дружествата са се съобразили с принципа цените да съответстват на икономически обоснованите разходи за тяхното извършване. Работната група е систематизирала, анализирала и сравнила получената информация от електроразпределителните дружества и от крайните снабдители и е достигнала до извод, че същите прилагат различен подход при определяне цените за отделните видове услуги, поради което не е могла да направи достоверен сравнителен анализ между отделните ценоразписи. Установила е, че стойността на услугите и крайните цени, които всеки клиент на съответното дружество следва да заплати, се различава съществено, с което се създават предпоставки за неравнопоставеност на потребителите в различни региони на страната. Работната група е изготвила доклад, в който е констатирала, че в издадените на дружествата лицензии са поставени условия, че при определяне на неподлежащи на регулиране цени за предоставяни услуги, свързани с лицензионната дейност, лицензиантът следва да определя цени, които да съответстват на икономически обоснованите разходи за тяхното извършване, както и че цените не могат да включват разходи, които вече са включени в цените за присъединяване, за пренос и снабдяване с електрическа енергия, утвърдени от комисията. За да определи икономическата обоснованост на разходите, включени от дружествата при определяне цените на предоставените услуги, е извършен анализ и оценка едновременно на спазването на първо място - приложимостта на видовете разходи, отнесени към съответната дейност и на второ място анализ и оценка на нивото на включените разходи в съответствие с правилата на регулаторната счетоводна калкулация и образуването на регулираните цени. Цените, предложени от дружествата са изчислени на основаната на определени човекочасове за извършване на услугата, умножени по часова ставка за труд и прибавени други разходи. След извършен анализ е установено, че "Е. ОН България Мрежи" АД е включило в цените на услугите разходи за труд и други разходи, които представляват административни разходи. Анализирана е писмената обосновка на дружеството, като е констатирано, че в определената средна часова ставка за отработен 1 ч. ч. не са включени разходите за осигуровки за сметка на работодателя, а е завишен размера на часовата ставка, елемент на цените за услуги с други видове разходи. Установено е, че структурата на разходите, включени в цените на услугите е 74 % разходи за труд и 15 % други разходи от крайната цена (без ДДС) и имат постоянен относителен дял във всички цени. Посочено е, че дружеството не използва отделни калкулационни сметки, които да дават информация за действително вложените материали, разходи за горива, консумативи и други преки и непреки разходи. Направен е извод, че под "други разходи" се имат предвид административни разходи и на практика в цената не са включени разходи за материали и транспорт. В обосновката си "Е. ОН България Мрежи" АД е изложило становище, че в случаите, когато дадена услуга се извършва извън населеното място, в което дружеството има оперативен офис, в цената се включват и допълнителни транспортни разходи, разходи за материали и резервни части, за застраховки, ремонти, техническо обслужване на автомобили, други външни услуги, амортизации, разходи за алтернативни данъци и такси, както и коефициент за инфлация. Към цените на всички услуги е включена и печалба в размер на 12 %. На закрито заседание, проведено на 6.10.2008 г. ДКЕВР е разгледала изготвения доклад и е постановила оспореното решение. Като правно основание за издаването му е посочен чл. 21, ал. 1, т. 5 от ЗЕ във вр. т. 3.10.2 от издадените лицензии за извършване на дейността "разпределение на електрическа енергия", а фактическите основания се покриват с изложеното в изготвения доклад. Регулаторния орган е направил изводи, че електроенергийните дружества нямат измерима и единна счетоводно-калкулационна схема за отделяне на тези разходи, които са предизвикани във връзка с извършването на съответния вид услуга, което създава несигурност в потребителите относно факта дали вече не са платили част от тези разходи чрез крайните цени на електрическата енергия. Използваният подход на изчисляване на цените и икономическите обосновки на дружествата определят като разграничими следните видове преки разходи при ценообразуването на услугите - разходи за възнаграждения и осигуровки и разходи за горива за автотранспорт. Като цяло всички дружества са включили значително по-високи разходи за възнаграждения, спрямо отчетената работна заплата за първото полугодие на 2008 г., а разходите за заплати са изчислени за различни периоди, което е в противоречие с изискването разходите за заплати да се отнасят до конкретния персонал, свързан с извършването на услугата. Прието е, че различната методика, използвана при определянето на тези разходи води до неравнопоставеност на потребителите в различните региони на страната, а високият им дял в цените на услугите на Е. ОН може да се счита, че се използва за компенсиране на разходите за материали, горива и други непредвидени разходи, като включването на допълнителни транспортни разходи от 0,62 лв./км е допълнителна цена за потребителите, които ползват услугите извън населеното място с действащ оперативен офис на дружеството. Посочено е, че разликата в стойностите и видовете на разходите за материали за един и същ тип услуга е значителна, което е пряко свързано с прилаганата различна методика и аналитична отчетност на този вид разходи. Включването на разходи за амортизации, непреки административни разходи и други не е икономически обосновано предвид видовете дейности, за които се ценообразува. Включването на печалба в цените на услугите също не е икономически обосновано, тъй като изискванията на условията по лицензиите относно ценообразуването на услугите предполагат включването само на икономически обосновани разходи и не е предвидена печалба. Нормативно избраният подход за остойностяване на печалба за регулираните дейности е на основата на възвращаемост върху капитала, а не надценка над разходите. Услугите по съдържание не се различават от лицензионната дейност. Видовете услуги, обект на ценообразуването, са пряко свързани с дейността по лицензиите и предоставянето им гарантира реализирането на универсалното право на потребителите да имат достъп и да бъдат снабдявани с електрическа енергия с необходимото качество. Извършването на услугите се осъществява единствено от разпределителните дружества, поради което за потребителите не е налице възможност да избират между различни изпълнители на тези услуги. Направен е извод, че е необосновано лицензиантът да формира печалба от услуги, съпътстващи основната му дейност. С решението е определен стандартен подход за определяне на пределно ниво на цените на услугите, при което разходите за възнаграждения са изчислени на основата на отчетената средна работна заплата за първото полугодие на 2008 г. на дружествата и необходимите човекочасове за различните видове услуги. Към така формираната стойност са прибавени 15 %, които следва да покриват необходимите разходи за материали, като услугите, предоставяни от крайните снабдители - откриване на партида на нов потребител, смяна на партида и пререгистрация на битови и стопански потребители следва да бъдат безплатни. Съобразно посочените критерии в решението в табличен вид са отразени цените на услугите. Посочено е, че основният принцип, за чието спазване ДКЕВР трябва служебно да следи при изпълнение на регулаторните си правомощия, е осигуряването на равнопоставеност между отделните категории енергийни предприятия и между групите потребители. От заключението на назначената по делото съдебно-икономическа експертиза е установено, че определените от регулаторния орган максимални цени на услугите, предоставени от жалбоподателите не са икономически обосновани, тъй като при изчисляване на основния елемент от калкулацията за разходите (разходите за труд) не са взети предвид всички доплащания по Кодекса на труда, а използвания подход за определяне разходите за труд като средно претеглена аритметична величина от разходите за труд на трите електроразпределителни дружества, действащи на територията на страната за първото полугодие на 2008 г., не отчитат специфичната конкретика на дейността на всяко дружество. Заключението е оспорено, като по делото е назначена тройна съдебно-икономическа експертиза. Видно от заключението на последната е, че предвидените от ДКЕВР максимални цени на услугите, предоставяни от жалбоподателите не са икономически обосновани, а разходите определени с оспореното решение не възстановяват икономически обоснованите разходи на "Е. ОН България мрежи" АД и Е. ОН България продажби" АД за извършване на услугите, свързани с лицензионната им дейност. Заключението е подписано с особено мнение от едно от вещите лица, което сочи че определените максимални цени на услугите, предоставяни от жалбоподателите са справедливи и могат да бъдат икономически обосновани след прецизен анализ на цените, а разходите определени с оспореното решение, възстановяват реалните разходи на дружествата за извършване на услугите, свързани с лицензионната им дейност. С оглед на така установената фактическа обстановка настоящият състав на Върховния административен съд намира, че оспореното решение е постановено от компетентен орган. Съгласно правилото на чл. 21, т. 5 от ЗЕ ДКЕВР упражнява контрол в случаите, предвидени в този закон. Нормата на чл. 76, ал. 1, вр. ал. 4, т. 9 от ЗЕ регламентира, че комисията контролира съответствието на извършваните лицензионни дейности с условията на издадените лицензии, текущо контролира съответствието на изпълнението на лицензионната дейност с условията на лицензията, включително и условията, посочени в лицензията. Безспорно установено по делото е, че съгласно т. 3.10.2 от издадените на електроразпределителните дружества лицензии, при определяне на неподлежащи на регулиране цени за предоставяни услуги, свързани с лицензионната дейност, лицензиантите следва да съблюдават следните принципи: 1. цените да съответстват на икономически обоснованите разходи за тяхното извършване и 2. цените не могат да включват разходи, вече включени в цените за присъединяване и пренос на електрическа енергия, утвърдени или определени от комисията. Следователно в правомощията на регулаторния орган е да осъществява контрол върху цените на услугите, свързани с лицензионната дейност, каквито несъмнено са тези в оспореното решението, както относно тяхната икономическа обоснованост, така и в тях да не се включват разходи, вече включени в цените за присъединяване и пренос на електрическа енергия, свързани с лицензионната дейност. Ето защо като е постановила оспореното решение ДКЕВР не е излязла извън правомощията си, поради което доводите на жалбоподателите за нищожност на обжалвания административен акт са неоснователни. Оспореното решение е постановено в нарушение на материалния закон и при съществени нарушения на административнопроизводствените правила. От заключенията на изслушаните по делото съдебно-икономически експертизи по несъмнен начин е установено, че определените от ДКЕВР максимални цени на услугите, предоставяни от жалбоподателите не са икономически обосновани и не възстановяват икономически обоснованите разходи за извършване на услугите. Експертите и в двете заключения посочват, че след анализ на информацията, отразена в решение № Ц-021/26.06.2008 г. на ДКЕВР и мотивите към него, не могат да отделят ясно и категорично разходите за допълнителни услуги, свързани с лицензионната дейност и разходите по самата лицензионна дейност, т. е. не може да се установи дали е спазен вторият принцип в т. 3.10.2 на издадените лицензии. Вещото лице, подписало заключението с особено мнение по т. 1 от поставените задачи сочи, че определените максимални цени на услугите, предоставяни от жалбоподателите са справедливи и могат да бъдат икономически обосновани след прецизен анализ на цените. Вещите лица заявяват, че при изготвяне на заключенията са използвали и материали, предоставени им от жалбоподателите, които не са приложени в административната преписка и съответно не са взети предвид от регулаторния орган при постановяване на оспореното решение. Следователно изводите на регулаторния орган за икономически обосновани разходи, описани в табличен вид в оспореното решение, не се подкрепя от събраните по делото доказателства. От гореизложеното следва, че решението е постановено при съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Преди да издаде акта си ДКЕВР не е изяснила фактите и обстоятелствата от значение за случая, с което е нарушила чл. 35 от АПК. В самия доклад на работната група е посочено, че дружествата прилагат различен подход при определяне цените за отделните видове услуги, поради което не може да се направи достоверен сравнителен анализ между отделните ценоразписи. По преписката не са събрани всички относими доказателства за изясняване на обстоятелството спазват ли жалбоподателите условията в лицензиите, свързани с цената на предоставяните допълнителни услуги, свързани с лицензионната дейност. В подкрепа на този извод е и факта, че вещите лица изказват само предположения, че комисията е изключила разходите за присъединяване или разходите в посочените в обжалваното решение, разходи за извършване на услугите, свързани с лицензионната дейност. Изводите на регулаторния орган, че тези услуги са пряко свързани с дейността на дружествата по лицензиите и тяхното предоставяне гарантира реализирането на универсалното право на потребителите да имат достъп до електроразпределителните мрежи, респективно да бъдат снабдяване с електрическа енергия, както и че извършването на услугите се осъществява единствено от разпределителните дружества, поради което за потребителите не е налице възможност да избират между различни изпълнители, са законосъобразни. Не е налице законово ограничение ДКЕВР да определи максимални цени на услугите, свързани с лицензионната дейност, но същите следва да отговарят на принципите, заложени в условията на лицензиите. С оглед на изложеното обжалваното решение е незаконосъобразно като постановено в нарушение на материалния закон и при съществени нарушения на процесуалните правила, поради което същото следва да бъде отменено, а преписката върната на регулаторния орган за ново произнасяне. Предвид изхода на делото следва да се осъди ДКЕВР да заплати на "Е. ОН България Мрежи" АД, гр. Варна сумата 4010.86 лв., представляваща направени по делото разноски, а на "Е. ОН България Продажби" АД, гр. Варна сумата 3810.86 лв. - разноски по делото. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 вр. чл. 173, ал. 2 от АПК Върховният административен съд, пето отделение,