Решение № 14237 от 22.12.2016 г. на ВАС по адм. д. № 8553/2016 г.

Решение № 14237 от 22.12.2016 г. на ВАС по адм. д. № 8553/2016 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Павлина Найденова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на Синдикалната федерация на служителите в МВР срещу решение № 5671 от 12.05.2016 г. по адм. д. № 13643/2015 г. на Върховния административен съд, Второ отделение, с което е отхвърлена подадената от синдикалната федерация жалба срещу § 1, точка 5 от Допълнителните разпоредби на Наредба № 8121з-1006 от 24 август 2015 г. за реда за осъществяване на пожарогасителната и спасителната дейност от органите на пожарна безопасност и защита на населението на Министерство на вътрешните работи и срещу § 5 от Заключителните разпоредби на същата наредба, в частта относно влизането в сила на чл. 21, ал. 2. Заявява касационни основания за неправилност на решението поради нарушения на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Счита, че не е направен анализ на отношенията между посочените приложими норми от по- висок ранг и оспорените подзаконови норми и че неправилно е тълкувана оперативната самостоятелност на издателя на наредбата. Сочи, че разпоредбата на § 5 от Заключителните разпоредби на наредбата е в противоречие с § 29 от от ПЗР на ЗМВР. Народното събрание е определило кратък срок за издаване на подзаконовите нормативни актове по прилагане на закона, поради което не може с наредбата на министъра тяхното действие да отложи с години напред. По този начин ЗМВР в посочените разпоредби остава неприложим към настоящия момент, което е недопустимо за норматив в сферата на сигурността. Претендира разноски. Ответната страна счита жалбата за неоснователна. Представя писмени бележки. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Прокурорът дава заключение за неоснователност на жалбата. Касационната жалба е процесуално допустима, подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледана по същество е неоснователна. За да отхвърли подадената жалба съдът не е споделил доводите на жалбоподателя, че дефиницията на понятието "екип", визирана в § 1, т. 5 от ДР на наредбата не е достатъчно конкретна и ясна и че не може да бъде направен еднозначен извод за числеността на служителите, които следва да участват в екипа, като посочил, че е въпрос на целесъобразност, а не на законосъобразност. Приел, че разпоредбата не е в противоречие с чл. 17, ал. 1 от ЗМВР, тъй като допълва закона, а не му противоречи. Съдържанието на оспорената разпоредба конкретизира и доразвива съответната правна норма от по-висок ранг в рамките на законовата делегация, с оглед на което е издадена и в съответствие с целта на закона. Относно оспорването на § 5 от Заключителните разпоредби за влизането в сила на чл. 21, ал. 2 от Наредба № 8121з-1006/24.08.2015 г. на 01.08.2017 г. не са възприети доводите на жалбоподателя, че срокът в § 5 за влизането в сила на чл. 21, ал. 2 е неправилно определен от министъра, с оглед доводите в жалбата, че необходимостта от регламентирането на екипите за пожарогасителна и спасителна дейност е непосредствена. Прието е, че определеният срок за влизане в сила на нормата не противоречи на разпоредбите на ЗМВР или на друг нормативен акт от по-висока степен и посоченият по-късен момент на влизане в сила на чл. 21, ал. 2 е с цел оптимизиране на дейността и квалифицирането на кадри за извършване на пожарогасителна и спасителна дейност. Изложени са съображения, че подзаконовите нормативни актове влизат в сила три дни след обнародването им в "Д. вестник", съобразно визираното в чл. 5, ал. 5 от КРБ правило, освен когато в тях е определен друг срок. Със заключителна разпоредба в нормативния административен акт може да бъде предвидено, че той влиза в сила от деня на обнародването, неговото действие може да бъде отложено или да му бъде придадена обратна сила. В настоящия случай, със заключителния § 5 от ЗР на Наредбата е отложено влизането в сила на чл. 21, ал. 2, което е в компетентността на административния орган. Прието е, че е въпрос по целесъобразност, невлияещ на материалната законосъобразност на нормативния акт. Решението е правилно. Относно решението в частта, с която е отхвърлена подадената от синдикалната федерация жалба срещу § 1, точка 5 от Допълнителните разпоредби на Наредба № 8121з-1006 от 24 август 2015 г. Правилно е прието от тричленния състав на съда, че не е налице противоречие с посочената от жалбоподателя разпоредба на закона - чл. 17 от ЗМВР, не се установява противоречие и с други законови разпоредби. Съгласно чл. 21, ал. 1 от наредбата пожарогасителната и спасителната дейност се осъществяват от държавни служители, работещи на смени в екип, съгласно утвърдени месечни графици. Ал. 2 (В сила от 1.08.2017 г. - ДВ, бр. 67 от 2015 г.) Екипът по ал. 1 е от минимум трима служители. Оспорената разпоредба § 1, точка 5 предвижда, че "Екип" е съвкупност на държавни служители, окомплектовани с лични предпазни средства, оборудване и специализирана техника, за осъществяване на пожарогасителна и спасителна дейност. В жалбата пред тричленния състав жалбоподателят е заявил, че не е ясно какво се има предвид под думата "екип" и дали екип е група пожарникари и/или спасители, които ползват един брой специализирана техника или целия наличен състав на една районна служба. Посочил, че ако е районна служба не може да е само от трима служители, тъй като единият служител трябва да остане в дежурната стая. В становището си по проекта жалбоподателят е поискал да се запише, че "екип" е съвкупност от трима и повече държавни служители. Ответната страна в писменото си становище пред тричленния състав е посочила, че в чл. 21 от наредбата е разписано какво се разбира под екип- служителите на смяна в съответното звено, които са на работа в съответния ден по предварително утвърдени графици. Изложено е, че с методика, приета със заповед на министъра на вътрешните работи рег. № Iз -1103/31.05.2012 г. е извършена категоризация на службите на базата на критерии на натовареност, като е отчетена спецификата /тежестта/ на обслужвания район и на тази база и на база утвърдения щат на ГДПБЗН е определена/разпределена щатната численост на службите, като към момента във всички РСПБЗН е осигурен щат за трима и повече служители на смяна. Заявява, че е ясно, че под "екип"- се разбира всички служители, които са на смяна в момента и че не е регламентирано един от служителите задължително да остава в диспечерната стая на телефона, както се твърди в жалбата. Правилно е прието от съда, че определението по § 1, точка 5 за "Екип" не е в нарушение на закона и се тълкува във връзка с чл. 21, ал. 1 от наредбата. С обжалването на посочената разпоредба не може да промени разпоредбата на чл. 21, ал. 2 от наредбата, с която е предвиден минималния брой служители в екип - трима служители. Сочи се от ответника, че за прилагане на заложената в наредбата минимална численост на екипите ръководството на ГДПБЗН е предприело поетапни мерки за обявяване на конкурси с цел попълване на щата и отпускане от резерва на министерството на допълнителни щатни бройки, което е възможно поетапно и при наличие на финансов ресурс. Относно датата на влизане в сила на разпоредбата на чл. 21, ал. 2 от наредбата е обяснено от ответника, че средно годишно текучество на служителите от ГДПБЗН е около 250 души, за подготовката на квалифицирани кадри по извършване на пожарогасителна и спасителна дейност са необходими минимум три години, след влизане в сила на наредбата са организирани конкурси за подбор на 499 служители на вакантни места, продължителни курсове за обучението им (съвместно между ГДПБЗН и Академията на МВР). Преценено е, че процедурата ще бъде доведена до край и ще даде резултат едва към 01.08.2017 г., когато наредбата ще прилага ефективно, поради което е посочена и точно тази дата. Според ответника е несъстоятелно твърдението, че няма механизъм за определяне състава на екипите при ликвидиране на различните видове произшествия. Осъществяването на непрекъснато оперативно управление и контрол на силите и средствата съгласно чл. 3 от наредбата, се извършва чрез изградените "Оперативни центрове", които организират включването на допълнителни сили и средства съгласно предварително направени разчети, разработени планове за пожарогасене, приети стандартни оперативни процедури, планове за провеждане на спасителни и неотложни аварийно-възстановителни работи. Броят на служителите в екип към момента не се определя не произволно, а в съответствие с натовареността на службата за пожарогасителна и спасителна дейност, която се категоризира според специална методика Относно решението в частта, с която е отхвърлена подадената от синдикалната федерация жалба срещу § 5 от Заключителните разпоредби на същата наредба. В докладната записка рег. № 1983р-9883/30.06.2015 г. на директора на Г. Д. "Пожарна безопасност и защита на населението" относно изготвения проект на наредбата е посочено, че в проекта на наредбата, в чл. 21, ал. 1 е определен минималния брой служители в екип и изпълнението на тази разпоредба е свързано с осигуряването на максимална фактическа заетост на щата ГДПБЗН -МВР, което налага спешно организиране и провеждане на конкурсни процедури. В писмо рег. № 1983р-12649/18.08.2015 г. на директора на ГД "Пожарна безопасност и защита на населението" е изразено становище по проекта като е посочено, че с влизането в сила на § 5 ще бъде необходимо екипите да бъдат в състав от трима служители, което е невъзможно с оглед големия брой незаети щатове в момента и е възможно това изискване да се изпълни през 01.08.2017 г. предвид необходимостта от провеждане на конкурсни процедури и капацитета на учебните центрове. За една календарна година могат да бъдат проведени 2 конкурса и да се организират два курса за първоначална професионална подготовка за общо около 420 стажанти максимален капацитет на учебните центрове, при над 800 вакантни бройки към момента. Член 17, ал. 1 от ЗМВР предвижда, че дейността по осигуряване на пожарна безопасност и защита при пожари, бедствия и извънредни ситуации се осъществява от органите по пожарна безопасност и защита на населението при условията и по реда на този закон и на Закона за защита при бедствия. Съгласно ал. 2, т. 3 от ЗМВР дейността по ал. 1 се осъществява чрез пожарогасителна и спасителна дейност. Редът за осъществяване на дейностите по ал. 2, т. 1 - 3 се определя с наредби на министъра на вътрешните работи - ал. 4. Алинея 5 изисква с наредбата за осъществяване на дейността по ал. 2, т. 3 се определя и минималният брой служители в екип. Съгласно § 2 от Заключителните разпоредби, наредбата се издава на основание чл. 17, ал. 4 във връзка с ал. 2, т. 3 и ал. 5 от Закона за министерството на вътрешните работи. § 5. - Наредбата влиза в сила от деня на обнародването й в "Д. вестник" с изключение на чл. 21, ал. 2, който влиза в сила от 1.08.2017 г. Според § 29 от ПЗР на МВР министърът на вътрешните работи издава подзаконовите нормативни актове по прилагането на закона в срок 4 месеца от влизането му в сила. В изпълнение на тази разпоредба и на основание чл. 17, ал. 4 във връзка с ал. 2, т. 3 и ал. 5 от ЗМВР е издадена от министъра на вътрешните работи Наредба № 8121з-1006 от 24 август 2015 г. за реда за осъществяване на пожарогасителната и спасителната дейност от органите на пожарна безопасност и защита на населението на Министерство на вътрешните работи, която отменя наредба № Iз-1941 от 2011 г. Срокът за издаването на подзаконовите нормативни актове по прилагане на ЗМВР, обн. ДВ бр. 53 от 27.06.2014 г. е четири месеца, но неспазването на този срок не води до незаконосъобразност на издадените подзаконови нормативни актове. Цялата Наредба № 8121з-1006 от 24 август 2015 г. е приета след изтичане на срока по § 29 от ПЗР на ЗМВР, но това не води до дейната незаконосъобразност. С приемането на Наредба № 8121з-1006 от 24 август 2015 г. е изпълнено изискването на чл. 17, ал. 5 от закона с наредбата за осъществяване на дейността по ал. 2, т. 3 да се определи и минималният брой служители в екип. Отлагането във времето на действието на разпоредбата на чл. 21, ал. 2 от Наредбата, с който е определен минималния брой на служители в екип, не води до пряко нарушение на разпоредбата на § 29 от ПЗР на ЗМВР, тъй като този срок е инстуктивен. Не са налице сочените в касационната жалба основания за неправилност на съдебното решение, което следва да се остави в сила. Като има предвид изложените мотиви и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо АПК, Върховният административен съд, Петчленен състав Втора колегия