Решение № 4272 от 24.4.2025 г. на ВАС по адм. д. № 8220/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Р. Б. И. от гр. Казанлък, със съдебен адрес в гр. София, [жк] част, [адрес], чрез адв.П. Йорданов, против Решение 5174/11.06.2024 г., постановено по адм. дело 1462/2023 г. по описа на Административен съд - Пловдив, с което е обявено за нищожно Решение Пд-ОС-33 от 2021 г. на директора на Регионална инспекция по околната РИОСВ- Пловдив. В касационната жалба се навежда доводи за неправилност на решението поради допуснати при постановяването му нарушения на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Сочи се, че съдът е нарушил основни принципи на административния процес- законност, съразмерност, истинност и равенство на страните, което е съществено нарушение на материалния закон. Посочва се, че процесното решение на директора на РИОСВ- Пловдив за преценяване вероятната степен на отрицателно въздействие е влязло в сила и е необжалваемо. Развиват се подробни съображения относно необосноваността на съдебното решение и допуснатите нарушения на съдопроизводствените правила. Иска се отмяна на постановеното съдебно решение и решаване на спора по същество. Ответникът- министърът на околната среда и водите, редовно призован, не се явява, но депозира писмен отговор по жалбата, в която оспорва касационната жалба и с подробно развити аргументи посочва, че решението на първоинстанционния съд е правилно, а касационната жалба е неоснователна и недоказана. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение. Ответникът- директорът на Регионална инспекция по околната среда и водите /РИОСВ/- Пловдив, в писмени бележи и в съдебно заседание, чрез процесуален представител, оспорва касационната жалба и счита, че обжалваното решение е допустима, валидно, правилно и законосъобразно. Претендира разноски. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, шесто отделение, като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания и извърши служебна проверка на оспореното решение, съгласно чл. 218, ал. 2 АПК, намира същата за допустима, като подадена в срок па чл. 211, ал. 1 АПК от активнолегитимирана страна. Разгледана по същество, касационната жалба е основателна. За да постанови обжалваното решение Административен съд - Пловдив е приел, че осъщественото оспорване е основано на специална норма в закон - субект на правото на оспорване на индивидуален административен акт могат да бъдат административни органи само по силата на изрична норма. Оспорването от министъра на околната среда и водите попада в изрично установено от законодателя изключение от принципа на чл. 147 ал. 1 АПК, поради което се приема за допустимо. По делото не се спори, че Решение Пд-ОС-33 от 2021 г. на директора на РИОСВ-Пловдив е влязло в сила на 22.12.2021 г. като необжалвано, с което е преклудирана възможността за разглеждане по същество на спора относно унищожаемостта на оспорения акт. Жалбата на министъра на околната среда и водите до административния съд е подадена на осн. чл.149, ал.5 АПК, с искане за прогласяване нищожността на решението, поради което решаващият съд е извършил проверка на същото само относно изрично релевираната с жалбата негова нищожност. Съдът е обсъдил наведените основания, съобразно критериите за нищожност, установени от съдебната практика и теория. Посочил е, че при извършената проверка административният акт разкрива тежък порок, който го квалифицира като нищожен. Изтъква, че конкретиката на фактите от разглеждания спор обосновава извод за издаване на административния акт с прилагане на правно основание, за което не са налице необходимите предпоставки или без основание. Издаването на административен акт без правно основание квалифицира същия за нищожен. Отсъствието на правно основание за издаване на решението квалифицира акта за нищожен, тъй като случаят не касае неправилно приложен закон, а липса на предпоставки, при които административният орган да издаде оспореното решение Решението е неправилно. Доколкото в АПК не съществуват изрично формулирани основания за нищожност на административните актове, в съдебната практика и доктрина е възприет критерият, че нищожността е форма на незаконосъобразност на административния акт. В зависимост от степента на допуснатия от административния орган порок, актът се преценява или като нищожен, или като незаконосъобразен, като в първия случай се обявява неговата нищожност, а в другия административния акт се отменя като незаконосъобразен на някое от петте основания, посочени в чл. 146 АПК. Нищожност е налице тогава, когато нарушенията са особено съществени, т.е. порокът трябва да е толкова тежък, че да прави невъзможно и недопустимо оставането на административния акт в правната действителност. Нищожен е само този акт, който е засегнат от толкова съществен порок, че актът изначално, от момента на издаването му, не поражда правните последици, към които е насочен и за да не създава правна привидност, че съществува, при констатиране на основание за нищожност, съдът следва да го отстрани от правния мир чрез прогласяване на неговата нищожност. Съобразно това и с оглед на всеки един от възможните пороци на административните актове, теорията е изградила следните критерии кога един порок води до нищожност и кога същият води до унищожаемост: 1) всяка некомпетентност винаги е основание за нищожност на акта; 2) порокът във формата е основание за нищожност, само когато е толкова сериозен, че практически се приравнява на липса на форма и оттам на липса на волеизявление. Формата е начин за външно изразяване на волеизявлението и за да бъде налице е необходимо и да е предписана от закона. Волеизявлението може да бъде изразено писмено, устно или чрез конклудентни действия. Формата е самостоятелно основание за валидно действие на административния акт и неспазването й води до недействителност на акта, чиято проявна форма (нищожност или унищожаемост) се определя от степента на порока; 3) съществените нарушения на административнопроизводствените правила са основания също за нищожност, само ако са толкова сериозни, че нарушението е довело до липса на волеизявление (напр. поради липса на кворум). Според правната теория нарушението на административнопроизводствените правила е съществено, когато е повлияло или е могло да повлияе върху съдържанието на акта; когато, ако не беше допуснато, би могло да се стигне и до друго решение на поставения пред административния орган въпрос ("Административно право", издание 2009 г., проф. К. Лазаров); 4) превратното упражняване на власт също е порок, водещ само до незаконосъобразност като правило и само, ако преследваната цел не може да се постигне с никакъв акт, посоченият порок води до нищожност; 5) нарушенията на материалния закон касаят правилността на административния акт, а не неговата валидност, поради което нищожен би бил на посоченото основание само този акт, който изцяло е лишен от законова опора, т.е. не е издаден на основание нито една правна норма и същевременно засяга по отрицателен начин своя адресат. Само пълната липса на условията или предпоставките, предвидени в приложимата материалноправна норма и липсата на каквото и да е основание и изобщо на възможност за който и да е орган да издаде акт с това съдържание би довело до нищожност на посоченото основание. Обобщено, нищожност на административния акт при наличие на материална незаконосъобразност е налице, когато напълно липсват материалноправните предпоставки, визирани в хипотезата на приложимата материалноправна норма; когато актът е лишен изцяло от законово основание; когато акт със същото съдържание не може да бъде издаден въз основа на никакъв закон, от нито един орган. Иначе казано, административният акт е нищожен поради противоречие с материалния закон тогава, когато разпоредените правни последици са противоположни или съществено различаващи се от предвидените в правната норма така, че се явяват нетърпими от гледна точка на правния ред. Само при описаните случаи порокът материална незаконосъобразност води до нищожност на административния акт, а във всички останали до неговата унищожаемост. Предвид изложеното в последната хипотеза, настоящият съдебен състав счита, че първоинстанционният съд неправилно е разчел наличието на основание- тежко нарушение на материалния закон до степен на нищожност. Решение ПД - ОС-33 от 2021 г. на директора на РИОСВ - Пловдив е издадено на основание чл. 31, ал. 7 от Закона за биологичното разнообразие и чл. 18, ал. 1 от Наредба за условията и реда за извършване на оценка за съвместимостта на планове, програми и инвестиционни предложения с предмета и целите на опазване на защитените зони, във вр. с чл.6а, т.2 от същата и не страда от нито един от посочените съществени пороци, които биха довели до неговата нищожност. Както бе вече подчертано, нарушенията на материалния закон касаят правилността на административния акт, а не неговата валидност, поради което нищожен би бил на посоченото основание само този акт, който изцяло е лишен от законова опора, т.е. не е издаден въз основа на нито една правна норма и същевременно засяга по неблагоприятен начин своя адресат. Поради това пълната липса на предвидените в приложимата материалноправна норма предпоставки за издаването на административния акт би довела до нищожност на посоченото основание. Жалбата на министъра на околната среда и водите, с която се атакува решението на директора на РИОСВ- Пловдив, се свежда до искането за проверка на спазването на материалния закон във връзка със съгласуване на инвестиционно предложение Жилищно строителство в проектния поземлен имот- част от поземлен имот 35496.16.23. Самото решение е издадено от материално и териториално компетентен административен орган и в кръга на неговите правомощия; липсва порок във формата на акта, който да е толкова сериозен, че практически да се признава за липса на форма и оттам за липса на волеизявление така, че да е основание за нищожност; не се констатират извършени нарушения на процесуалните правила в хода на административното производство, нито нарушения на материалния закон и несъответствие с целта му, които да обуславят неговата нищожност. От факта, че РИОСВ - Пловдив към момента на издаване на процесното решение не е разполагал с информация за наличието на местообитание на растителния вид Hamatocaulis vernicosus в ПИ 35496.16.23, част от който е проектен имот 35496.16.625, съпоставяйки същата с въведените със Заповед РД-272/31.03.2021 г. на министъра на МОСВ забрани, няма как да се извлече нищожност поради несъответствие с целта на закона. При постановяването от директора на РИОСВ Пловдив на Решение ПД-ОС-33/2021 г. за преценяване на вероятната степен на отрицателно въздействие на инвестиционно предложение за жилищно строителство върху проектен имот 35 496.16.625, с площ от 1 500 кв. м., част от поземлен имот 35 496.16.23, местност Табите, директорът не е разполагал с информация, каквото е и твърдението му, за наличието на местообитание на растителния вид Hamatocaulis vernicosus в ПИ 35496.16.23. Този факт се потвърждава и от заключението на извършената съдебно- екологична експертиза, според която видът е новоустановен в защитената зона. Поради тази причина е актуализиран Стандартния формуляр, тъй като до този момент не е бил включен в стандартния формуляр на защитена зона Централен Балкан - буфер и това се е случило на 09.01.2024 г. Логичният извод, който подкрепя и юридическия факт е, че към момента на постановяването на процесното решение, директорът на РИОСВ - Пловдив няма как да е имал информация, че в ПИ на Р. И. може да съществува евентуално вида Hamatocaulis vernicosus, тъй като такива данни към момента не са били налични. Ето защо изводите на съда, че мотивите в решението не са основани на анализ и съпоставка между ИП и режима на дейностите и забраните, въведени със заповедта от 31.03.2021г., както и че не е обсъдено състоянието на находищата на Hamatocaulis vernicosus, не почиват на обективни данни, не са времево съобразени и правно издържани. Съобразно законовата процедура, МОСВ е съобщил на обществеността за изработения проект на заповед с обявление, публикувано най-малко в един ежедневник и в интернет страницата на МОСВ и го е оставил на разположение в административните сгради на РИОСВ, в чийто териториален обхват попада защитената зона. По този начин РИОСВ- Пловдив е органът, който по закон е уведомен, че със Заповед РД-272/31.03.2021 г. на министъра на МОСВ е обявена за защитена зона BG 001493 Централен Балкан- буфер. Изводите на съда, че при цялостна проверка за допустимост на инвестиционното предложение, във връзка с информацията от преписката и събраните по делото доказателства, е могла да бъде установена недопустимост на ИП и наличие на предпоставки за прекратяване на процедурата по см. на чл.13, ал.1, ал.2 от Наредбата за условията и реда за извършване на оценка за съвместимостта на планове,програми, проекти и ИП с предмета и целите на опазване на защитените зони / в действащата редакция преди изм. с ДВ, бр.106/15.12.2021 г./, в никакъв случай не означава, че е налице нищожност, както е приел съдът, тъй като липсвали законовите предпоставки в ЗБР и Наредбата и осъществената преценка на вероятната степен на отрицателно въздействие на ИП била без основание. Наличието на предпоставки за прекратяване на процедурата би се отразило на законосъобразността на оспорения акт, но не представлява нарушение, което влече нищожност на същия. За да е налице нищожност на акта, той следва да е изцяло лишен от законова опора и само пълната липса на условията или предпоставките, предвидени в приложимата материалноправна норма, в настоящия случай- чл.31, ал.7 от Закона за биологичното разнообразие и чл.18, ал.1, вр. с чл.6а, т.2 от Наредбата, и липсата на каквото и да е основание и изобщо на възможност за който и да е орган да издаде акт с това съдържание, би довело до нищожност на административния акт на посочените основания, какъвто не е настоящият случай. Налице е валидно материалноправно основание за издаването на административния акт, както и законовите предпоставки за това. При това положение, и с оглед преклудираната възможност за разглеждане по същество на спора относно унищожаемостта на оспорения акт, първоинстанционното съдебно решение следва да бъде отменено, а вместо да се постанови друго, с което жалбата на министъра на околната среда и водите с искане за прогласяване на нищожност на Решение Пд-ОС-33 от 2021 г. на директора на РИОСВ-Пловдив да бъде отхвърлена. Воден от горното и на основание чл.221, ал.2 АПК, Върховният административен съд, състав на шесто отделение,