Решение № 5234 от 1.06.2022 г. на ВАС по адм. д. № 3801/2021 г.

Решение № 5234 от 1.06.2022 г. на ВАС по адм. д. № 3801/2021 г., VII о., докладчик съдията Полина Богданова Производството е по чл. 227, ал. 2 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). С Решение № 9181 от 16.08.2021 г., постановено по административно дело № 3801/2021 г. на Върховния административен съд е отменено Решение № 32 от 27.01.2021 г. на Административен съд - Монтана, постановено по административно дело № 453/2020 г. и на основание чл. 227, ал. 1 и 2 АПК делото е внесено в открито съдебно заседание за решаване по същество. Предмет на производството е законосъобразността на Решение № 1002-107 от 24.09.2019 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж" 2014 – 2020 г. в частта, с която, на Община Берковица е отказана верификация на 4 605, 50 лв. на основание чл. 64, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ). Жалбоподателят, настоящ ответник по касация – Община Берковица, счита административния акт, в оспорената му част, за незаконосъобразен. Описва подробно фактите по спора и обосновава, че не е налице соченото фактическо и правно основание за неверифицирането на поисканите разходи. Не намира връзка между регистрираната нередност и конкретните разходи, както и че за тази нередност вече веднъж е направен отказ за верификация. Обосновава, че разходите, чието възстановяване се иска, са действително направени по дейност 7 от проекта, отчетени са надлежно и са допустими предвид законовите изисквания за това и няма никакво основание да не бъдат верифицирани. Ответникът по касация не изпраща представител. Ответникът, настоящ касатор - ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж" 2014 – 2020 г. счита жалбата за неоснователна, обосновава правилност и законосъобразност на оспорвания административен акт. В изпълнение на дадените от съда с Решение № 9181 указания представя: доказателства и обяснения за двете регистрирани нередности с национален идентификационен номер ОПН020/18/ЕСФ/030/01 и ОПН020/18/ЕСФ/030/02; за нарушенията, за които са регистрирани тези нередности; за дейностите, при изпълнение на които тези нарушения са извършени; за финансовото изражение на нередностите; за кои конкретни дейности по дейност 6 и 7 и за какви суми бенефициерът е поискал възстановяване с искане за междинно плащане от 13.02.2018 г. и 21.08.2018 г. и с искането за окончателно плащане от 23.02.2019 г. Касаторът се представлява от юрисконсулт И. Божинов, поддържа касационната жалба и счита за неправилен извода на Административен съд – Монтана, че Решение № 1002-107 от 24.09.2019 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж" 2014 – 2020 г. в оспорената му част е неправилно. Претендира направените разноски по делото съгласно представен списък. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на жалба на Община Берковица. Върховният административен съд счита жалбата срещу Решение № 1002-107 от 24.09.2019 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж" 2014 – 2020 г. в оспорената част за допустима – подадена е от надлежна страна, в определения от закона срок и срещу подлежащ на оспорване акт. Върховният административен съд, тричленен състав на седмо отделение, като провери законосъобразността на оспорвания акт, съобрази доводите на страните и представените доказателства, намира подадената жалба за неоснователна. От събраните по делото доказателства от фактическа страна се установява: На 23.01.2017 г. между Община Берковица и Управляващия орган на Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж" 2014 – 2020 г. е сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ в размер на 283 365, 66 лв. за проект "Образованието в подкрепа на приобщаването, многообразието и активното гражданство". Проектът включва и дейност 6 "Преодоляване на негативни нагласи, основани на етнически произход и културна идентичност", и дейност 7 "Работа с родители без разлика от етническия им произход за разясняване ползите от образователната интеграция и приемането на различието", за които са определени съответните разходи. На 22.03.2017 г. между Община Берковица и още осем лица, между които и Сдружение "Рома – Берк", е сключен договор за партньорство за изпълнение на проект "Образованието в подкрепа на приобщаването, многообразието и активното гражданство". Със споразумението за изпълнение на дейност 6, 7, 8 и 9 е определено Сдружение "Рома – Берк", като са определени точно резултатите чрез видове и количество дейности и допустимите разходи – съответно 18 164, 00 лв. и 15 420, 00 лв. за дейност 6 и 7. На 13.02.2018 г. Община Берковица подава искане за междинно плащане (пакет отчетни документи № 3, финансов и технически отчет № 2) за периода 25.07.2017 г. – 31.12.2017 г., с който отчита и 4 758, 60 лв. по дейност 6 "Преодоляване на негативни нагласи, основани на етнически произход и културна идентичност" от партньора Сдружение "Рома – Берк" за изплатени възнаграждения и здравноосигурителни вноски на С. Г. и К. Г. за участие в извънкласни занятия по клубове "Млади природолюбители" в шест училища в периода 1.09.2017 г. – 31.12.2017 г. Приложени са подписани месечни отчети на експертите. На 6.03.2018 г. ръководителят на Управляващия орган изисква от Община Берковица допълнително документи, удостоверяващи извършената работа по дейност 6. На 13.03.2018 г. Община Берковица уведомява органа, че не може да представи исканата информация в срок поради здравословни проблеми на председателя на Сдружението – С. Г.. На 22.03.2018 г. е извършена проверка на място, която установява, че от началото на проекта до датата на проверката експерти на Сдружението "Рома – Берк" не са провеждали занимания с групите "Млади природолюбители". На 26.03.2018 г. при Управляващия орган постъпва сигнал за нередност във връзка с подаден пакет отчетни документи № 3 от Община Берковица и установено неизвършване на отчетеното по дейност 6. На 13.04.2018 г. Сдружение "Рома – Берк" представя на Община Берковица актуализиран график за извършване на дейностите по проекта като за дейност 6 за периода до 31.12.2017 г. са посочени 0 изразходвани часове, а за дейност 7 – 310. До края на проекта за дейност 6 са посочени 360 часа, а до 31.05.2018 г. за дейност 7 – 170 часа. На 18.05.2018 г. с Решение № 80811-299 ръководителят на Управляващия орган отказва верификация на 4 758, 60 лв. за дейност 6. Решението е влязло в сила. На 19.07.2018 г. ръководителят на Управляващия орган издава на основание чл. 14 от Наредбата за администриране на нередности по Европейските структурни и инвестиционни фондове (Наредбата за администрирането) първа писмена оценка по сигнала за нередност, като разпорежда регистриране на съмнение за измама и изпращане на преписката на Софийска градска прокуратура. На 13.08.2018 г. Община Берковица подава искане за междинно плащане № 4 (пакет отчетни документи № 4, финансов и технически отчет № 3) за периода 1.01.2018 г. – 31.05.2018 г., като представя и уведомление от Сдружение "Рома – Берк" от същата дата, че при изготвяне на отчетните документи, представени с пакет отчетни документи № 3, е допусната техническа грешка като са отчетени 302 часа по дейност 6 вместо по дейност 7. Прилага коригирани месечни отчети за периода 01.09.2017 г. – 31.12.2017 г., в които вместо отчетената дейност 6 и 7 са отчетени дейност 7 и 9 за С. Г. и само дейност 7 – за К. Г.. Съдържанието на отчетената дейност 7 в първите и във вторите представени отчети не е напълно идентично. Представя изготвения сборник с материали от изследването по дейност 7, който бил окончателно завършена през м. март 2018 г. На неустановена по делото дата ръководителят на Управляващия орган изисква от общината представянето на нов пакет отчетни документи поради неспазени изисквания. На 21.08.2018 г. Община Берковица подава искане за междинно плащане № 5 (пакет отчетни документи № 5, финансов и технически отчет № 4) за периода 1.01.2018 г. – 31.05.2018 г., в което е включено и искане за плащане на 4 605, 60 лв. разходи за възнаграждения и здравноосигурителни вноски на С. Г. и К. Г.. На 19.11.2018 г. с Решение № 80811-793 ръководителят на Управляващия орган отказва, на основание чл. 64, ал. 1 ЗУСЕСИФ, верификация на 4 605, 50 лв. разходи за възнаграждения и здравноосигурителни вноски на С. Г. и К. Г. поради регистрирана нередност с идентификационен номер ОПН0020/18/ЕСФ/030/02. На 23.02.2019 г. Община Берковица подава окончателно искане за плащане № 6 (пакет отчетни документи № 6, финансов и технически отчет № 5) за периода 1.06.2018 г. – 23.01.2019 г., с което иска възстановяване на разходи, в т. ч. на 4 605, 50 лв. за дейност 7. Представени са изготвени на 18.01.2019 г. нови отчети за дейността на двамата експерти С. Г. и К. Г. за периода 1.09.2017 г. – 31.12.2017 г. На 26.06.2019 г. прокурор в Районна прокуратура – Берковица прекратява наказателното производство образувано във връзка с подадения от ръководителя на Управляващия орган сигнал за измама поради липса на престъпление по чл. 212, ал. 3 във вр. с ал. 1 от Наказателния кодекс. На 11.07.2019 г. ръководителят на Управляващия орган обжалва пред Районен съд – Берковица постановлението на районния прокурор. На 19.08.2019 г. с определение по частно наказателно дело № 253/2019 г. Районен съд – Берковица прекратява съдебното производство, образувано по жалба на ръководителя на Управляващия орган срещу прекратителното постановление на районния прокурор поради недопустимост на жалбата. На 3.10.2019 г. ръководителят на Управляващия орган сезира Окръжна прокуратура – Монтана с молба за упражняване на правомощията по чл. 46, ал. 3 от Наказателно-процесуалния кодекс (НПК). На 24.09.2019 г. с Решение № 1002-107, на основание чл. 64, ал. 1 ЗУСЕСИФ, ръководителят на Управляващия орган отказва верификацията на 4 605, 50 лв., представляващи платени възнаграждения и здравни застраховки на С. Г. и К. Г. за дейност 6 в периода 1.08.2017 г. - 31.12.2017 г. поради регистрирана нередност с национален идентификационен номер ОПН020/18/ЕСФ/030/01. На 08.10.2019 г. Община Берковица подава жалба срещу Решение № 1002-107 на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж" 2014 – 2020 г. в частта, с която е отказана верификацията на 4 605, 50 лв. По жалбата е образувано административно дело № 492/2019 г. по описа на Административен съд – Монтана. На 18.11.2019 г. с Решение № 581 по административно дело № 492/2019 г. Административен съд – Монтана отменя Решение № 1002-107 в частта, с която е отказана верификация на 4 605, 50 лв. и връща преписката на органа със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. На 19.10.2020 г. с Решение № 12830 по административно дело № 1838/2020 г. Върховният административен съд отменя Решение № 581 и връща делото на същия съд за ново разглеждане от друг състав. На 27.01.2021 г. с Решение № 32 по административно дело № 453/2020 г. Административен съд – Монтана отменя Решение № 1002-107 в частта, с която е отказана верификация на 4 605, 50 лв. и връща преписката на органа със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона На 16.08.2021 г. с Решение № 9181 по настоящото дело Върховният административен съд отменя Решение № 32/27.01.2021 г. и внася делото в открито съдебно заседание, за събиране на доказателства. В хода на съдебното производство органът представя доказателства, удостоверяващи наличието на фактическото основание за издаване на административния акт и оспорената му част. С писмена молба процесуалният представител на Община Берковица сочи, че според него органът не е изпълнил дадените указания за представяне на доказателства и представените такива не изясняват напълно предмета на спора, не са представени с копие за другата страна, а представянето на доказателства на електронен носител е недопустимо. Върховният административен съд, въз основа на така установените факти и след като обсъди твърденията и доводите на страните, събраните по делото доказателства и извърши служебно, на основание чл. 168, ал. 1 във вр. с чл. 146 във вр. с чл. 227, ал. 1 и 2 АПК, проверка на Решение № 1002-107 от 24.09.2019 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж" 2014 – 2020 г в оспорената част, приема от правна страна следно: Решение № 1002-107 от 24.09.2019 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж" 2014 – 2020 г е издадено от К. Г. като изпълнителния директор на Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж. С Постановление на Министерски съвет (ПМС) № 237 от 23.10.2017 г. е създадена Изпълнителна агенция "Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж" и е приет устройствения й правилник. Съгласно чл. 2, ал. 1 от ПМС № 237 изпълнителният директор на агенцията изпълнява функциите на Управляващия орган на Оперативна програма, което е отражение на чл. 9, ал. 5 ЗУСЕСИФ, съгласно който Ръководител на управляващия орган е ръководителят на администрацията или организацията, в чиято структура се намира управляващият орган Заповед № РД 12-251 от 30.10.2017 г. на министъра на образованието и науката, удостоверява назначението на К. Г. за изпълнителен директор на Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж. Съгласно чл. 62, ал. 3 във вр. чл. 64, ал. 1 ЗУСЕСИФ (в редакция към момента на издаване на акта - 24.09.2019 г.) Управляващият орган има правомощието да откаже верифициране на разходи при започната процедура по администриране на нередност, какъвто именно е предмета на оспорения акт. Налага се извод, че оспореното Решение № 1002-107 от 24.09.2019 г. е издадено от компетентен административен орган. Административният акт отговаря на изискванията за форма и съдържание по чл. 59, ал. 1 и 2 АПК. Издаден е в писмена форма с посочване на фактическите и правните основания за издаването му и всички други задължителни реквизити към съдържанието на акта. В хода на административното производство по издаване на акта, в оспорената му част, органът не е допуснал нарушения на административнопроизводствените правила. Органът е бил сезиран с искане за плащане № 6/23.02.2019 г., в което са включени и спорните разходи за възнаграждения и осигуровки на С. Г. и К. Г., отчетени по дейност 7. Извършил е проверка по документи и на място, дал е възможност на бенефициера да представи допълнителни разяснения и доказателства, след което е постановил акта си. Верифицирането на конкретния разход е отказано на основание чл. 64, ал. 1, предл. второ ЗУСЕСИФ (редакция към 24.09.2019 г.) – започната процедура за администриране на нередност. За законосъобразността на акт с това основание е необходимо органът да е доказал, че към датата на издаване му е започнала процедура по администриране на нередност, за която органът предвижда финансова корекция в размер, съответен на размера на неверифицирания разход. Логиката на законодателя е да не де допусне нарушение на принципа на добро финансово управление при изплащането на средства, за които има достатъчно сериозно основание да счита, че са разходени незаконосъобразно – в разрез с правото на Европейския съюза и на свързаното с него национално право. По делото е доказано, че разходите за възнаграждения и осигуровки на С. Г. и К. Г., отчетени по дейност 7 са претендирани за възстановяване няколко пъти, като още към 26.03.2018 г при административния орган е постъпил сигнал за нередност, свързан с дейности 6 и 7 от проекта на Община Берковица. Сигналът се отнася до дейността на партньорската организация Сдружение "Рома – Берк", в която експерти са именно С. Г. и К. Г. и тяхната дейност по проект "Образованието в подкрепа на приобщаването, многообразието и активното гражданство" с бенефициер Община Берковица. При преценката на основателността на сигнала, органът е съобразил резултатите от проверка на място, извършена на 22.03.2018 г. – от началото на проекта до момента на проверката експерти от Сдружение "Рома – Берк" не са провеждани занимания с групите "Млади природолюбители". Сигналът е регистриран под идентификационен № 0ПН020/18/ЕСФ/030/. Добавените индекси, в края на този номер, съответно 01 и 02, регистрират не различни сигнали, а всяко актуализиране на данните по първоначалния сигнал от 26.03.2018 г. На 19.07.2018 г. ръководителят на Управляващия орган издава първата писмена оценка по сигнала за нередност като счита, че е налице съмнение за измама и изпраща преписката в Софийска градска прокуратура. На 26.06.2019 г. прокурор от Районна прокуратура – Берковица прекратява наказателното производство образувано поради лиса на престъпление от общ характер. Ръководителят на Управляващия орган обжалва прокурорското постановление, но жалбата му е приета за недопустима с определение от 19.08.2019 г. на Районен съд Берковица. Следователно в периода от 26.03.2018 г. (първоначалната регистрация на сигнала) до 26.06.2019 г. (влизането в сила на прокурорското постановление) ръководителят на Управляващия орган не е имал възможност да продължи процедурата по администриране на нередността, но едновременно с това той не е освободен от задължението да откаже верификация на всеки разход, засегнат от сигнала за нередност до приключването му по надлежния ред. Това, че прокурор от Районна прокуратура – Берковица е приел, че не са налице данни за извършена измама, не води непременно до извод, че не е налице нередност. Само Прокуратурата на Република България има компетентност да се произнесе по въпроса налице ли са данни за извършено престъпление, за разследването на което да се образува наказателно производство или не, но тя няма компетентност да се произнесе по въпроса едно деяние дали покрива състава на някоя нередност във връзка с разходването на средства от Европейските структурни и инвестиционни фондове. Такава компетентност има само Управляващия орган по съответната Оперативна програма, която управлява средствата от тези фондове. Няма доказателства по делото към 24.09.2019 г. ръководителят на Управляващия орган въобще да е приключил сигнала за нередност от 26.03.2018 г., още по-малко с констатация за липса на нередност. Следователно налага се извод, че към датата на издаване на оспорения акт (24.09.2019 г.) има започната процедура по администриране на нередност, отнасяща се до разходите за дейността на партньорската организация Сдружение "Рома – Берк" и в частност до възнаграждения и осигуровки на С. Г. и К. Г., и тяхната дейност по проект "Образованието в подкрепа на приобщаването, многообразието и активното гражданство" с бенефициер Община Берковица. Започната процедура по администриране на нередност, представлява годно фактическо основание за отказ верификация на засегнатите разходи до приключване на сигнала съгласно чл. 64, ал. 1, предл. 2 ЗУСЕСИФ (в действащата към 24.09.2019 г.). Разпоредбата гласи: "В случай започната процедура по администриране на нередност, съответният разход не се верифицира, като може да бъде включен в следващо искане за плащане. " В оспорения акт като правно основание е посочен само чл. 64, ал. 1 ЗУСЕСИФ, без цифрово да е посочено, че органът има предвид предложение второ от тази разпоредба. Този пропуск в случая не представлява съществено нарушение на изискването за точно посочване на правно основание за издавена на акта, тъй като в мотивите му ясно е посочено, че "е стартирала процедура за администриране на нередност" и претендираните за възстановяване разходи "продължават да са обект на процедура за администриране на нередност". Така формулираното уточнение не оставя никакво място за съмнение, на какво основание е издаден административния акт и съответно правото на засегнато от акта лице, да разбера на какво основание е издаден акта, не е накърнено. Административният орган пълно и точно е установил относимите факти и правилно е издирил и приложим материалния закон към тях. Ръководителят на Управляващия орган при издаването на административния акт е съобразил и целта на закона – да се верифицират разходи, за които няма съмнение, че са допустими по закон и при зачитане на основния принцип за добро финансово управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове. Неоснователно е възражението на настоящия ответник по касация, че вече е издаден акт за отказ за верификация във връзка с посочения сигнал за нередност, поради което оспореният е незаконосъобразен. Съгласно чл. 64, ал. 1, изр. последно ЗУСЕСИФ, разход, който не се верифицира поради започната процедура по администриране на нередност, може да бъде включен в следващо искане за плащане. Следователно административният орган може да откаже верифициране на това основание законосъобразно няколко пъти докато не приключи сигнала с окончателен акт. Всички твърдения от настоящия ответник по касация, отнасящи се до реалното изпълнение на дейност 7 по проекта, грешката при отчитането на дейност 6 и 7 и съответно допустимостта на спорния разход, в настоящото производство са ирелевантни, поради което съдът не дължи обсъждането им. Неоснователно е възражението, че по делото не могат да бъдат събирани доказателства представени на електронен носител. В конкретното административно производство по-голямата част от кореспонденцията между страните се осъществява по електронен път чрез Информационната система за управление и наблюдение на средствата от Европейския съюз и съответно преписката по издаване на оспорения административен акт също е в електронен формат. Съдът не е дал указания, че не разполага с технически средства и специалисти, даващи възможност възпроизвеждането на електронни документи и проверка на електронния подпис следователно може да извърши проверка на представените документи в закрито и/или открито съдебно заседание според необходимостта (аргумент от чл. 184 ГПК във вр. чл. 144 АПК). С оглед посоченото няма законова пречка в съдебното производството пред административен съд да бъдат представяни електронни документи, а всички представени по делото доказателства са били на разположение на страните за запознаване с тях в дълъг период от време (доказателствата са представени от касатора с молба от 28.09.2021 г.) преди открито съдебно заседание от 10.01.2022 г., поради което правото на защита на никоя страна не е било нарушено. С оглед всичко изложено, оспореният акт е законосъобразен, а жалбата, поставила начало на съдебното производство, се явява неоснователна и следва да бъде отхвърлена. При този изход на спора заявеното от процесуалния представител на настоящия касатор искане за присъждане на сторените в производството разноски, е основателно и следва да бъде уважено на основание чл. 143, ал. 3 АПК. Съгласно представен списък с разноски, страната претендира 73, 88 лв., платени като държавни такси за завеждане на две касационни дела и възнаграждение за юрисконсулт пред първа и касационна инстанция (общо четири дела) по 200 лв. за всяко дело. Страната е била представлявана от надлежно упълномощен юрисконсулт при всяко дело, а претендираното възнаграждение отговаря на фактическата и правна сложност на делото и е в рамките на предвиденото по чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ, поради което е справедливо и следва да бъде присъдено на касатора в пълен размер от 800 лв. Ответникът по касация – Община Берковица следва да бъде осъдена на плати в полза на Изпълнителна агенция "Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж" – юридическото лице, към чиято структура принадлежи административния орган – издател на оспорения акт, общо разноски в размер от 873, 88 лв. По изложените съображения и на основание чл. 227, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение