Решение № 5861 от 15.6.2022 г. на ВАС, I о.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационната жалба на министъра на земеделието, подадена чрез процесуалния му представител Ф. Демирова, началник Отдел Правни дейности , против Решение 4764/16.07.2021 г. на Административен съд София-град (АССГ), постановено по адм. д. 1353/2021 г., с което е отменен Акт за установяване на публично държавно вземане (АУПДВ) РД 05-1/18.01.2021 г., издаден от министъра на земеделието, храните и горите, преписката е върната на компетентния орган и в полза на жалбоподателите са присъдени разноски в размер на 8 406 лв.

С твърдения за неправилност на решението поради необоснованост и допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, съставляващи отменителни касационни основания по чл. 209, т. 3, предложения второ и трето АПК, касаторът претендира неговата отмяна като недопустимо и постановяване на друго по съществото на спора, с което да се потвърди АУПДВ РД 05-1/18.01.2021 г. или делото да се върне за ново разглеждане от друг съдебен състав на същия първоинстанционен съд. В открито съдебно заседание касационната жалба се поддържа от юрк. Панаретова.

Ответниците Я. Хайтов и В. Хайтова, двамата от гр. София оспорват касационната жалба чрез процесуалния си представител адв. Попов и заявяват искане да бъде оставено в сила решението на административния съд, както и да се присъдят разноски за касационното производство съгласно списък по чл. 80 ГПК.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, първо отделение, след като прецени наведените в касационната жалба доводи, валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон в изпълнение изискването на чл. 218 от АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт, неблагоприятен за нея, е допустима, а разгледана по същество, неоснователна, поради следните съображения:

Предмет на съдебен контрол за законосъобразност пред АССГ е бил АУПДВ РД 05-1/18.01.2021 г., издаден от министъра на земеделието, храните и горите. С него в изпълнение на Решение на Европейската комисия (ЕК) C (2014) 6207 final от 05.09.2014 г. относно схема за помощ SA.26212 (2011/C) (ex 2011/NN-ex CP 176/A/08) и SA.26217 (2011/C) (ex 2011/NN-ex CP 176/B/08), приведена в действие в Република България при замените на горска земя на основание чл. 10 и чл. 38, ал. 1 вр. ал. 3 от Закона за държавните помощи (ЗДП), чл. 59, ал. 1 и ал. 2 АПК вр. чл. 162, ал. 2, т. 6 и т. 9, чл. 165 и чл. 166 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК) е установено на Я. Хайтов и В. Хайтова подлежащо на възстановяване публично държавно вземане, представляващо несъвместима с вътрешния пазар държавна помощ, в размер на 493 391 лв. и лихва 249 280.86 лв. за периода от датата на предоставяне на помощта на бенефициера (26.01.2009 г.) до датата на издаване на акта (18.01.2021 г.).

Административният съд е приел, че оспорването е допустимо, а АУПДВ е издаден от компетентен административен орган в изискуемата писмена форма. За да отмени акта и да постанови връщане на административната преписка на административния орган, АССГ е обосновал извод за липса на мотиви в него относно основания спорен въпрос между страните по делото, а именно имат ли жалбоподателите качествата на бенефициери на несъвместима с вътрешния пазар държавна помощ по решението на ЕК. Подробно е обсъдил понятието предприятие според решенията на СЕС и съображение 126 от решението на ЕК и е приел, че посоченото в него обстоятелство не е обсъдено от административния орган. Приел е също така, че в акта липсват мотиви и във връзка със съображение 124 от решението на ЕК, а именно за това защо административният орган приеме, че с процесната сделка за замяна се нарушава конкуренцията. Съдът е обсъдил доводът на ответника, че тези въпроси са решени от ЕК, която е определила 132 сделки за замяна и съответно физически и юридически лица, които са потенциални бенефициери, както и че от тях следва да се изключат само тези, които не са предприятие по смисъла на чл. 107, пар. 1 ДФЕС, и е приел същия за неоснователен по изложените от него мотиви. Обсъдил е и възраженията на жалбоподателите против определените пазарни цени на заменените имоти и е счел същите за основателни. Дал е подробни указания за това как следва да бъдат изготвени пазарните оценки.

Настоящата касационна инстанция намира оспореното решение на АССГ за валидно, допустимо и правилно.

Оспореният индивидуален административен акт е издаден в производство по реда на чл. 38, ал. 3 ЗДП в изпълнение на цитираното по-горе решение на ЕК. Същото е издадено на основание чл. 108, пар. 2, първа алинея ДФЕС и в своя чл. 1 установява, че държавната помощ, отпусната на предприятия при сделките за замяна на горска държавна собственост срещу горска земя частна собственост в периода 1 януари 2007 г. 27 януари 2009 г., е неправомерно приведена от Република България в действие в нарушение на чл. 108, пар. 3 ДФЕС (Комисията не е била информирана от държавата за плановете й да извърши посочените сделки) и е несъвместима с вътрешния пазар. Решението на ЕК не е обжалвано пред Общия съд на ЕС, като отказът за обжалване се основава на решение на МС от 05.11.2014 г., и е влязло в сила.

Според чл. 14, пар. 1 и пар. 3 от действащия към влизане в сила на решението на ЕК Регламент (EО) 659/1999:

1. Когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава-членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя (наричано по-долу решение за възстановяване ).

3. Без това да накърнява разпореждане на Съда на Европейските общности съгласно член 185 от Договора, възстановяването се извършва незабавно и в съответствие с процедурите по националното законодателство на съответната държава-членка, при условие че те позволяват незабавното и ефективно изпълнение на решението на Комисията. За тази цел и в случая на производство пред националните съдилища съответните държави-членки предприемат всички необходими стъпки, които са предвидени в съответните им правни системи, включително и временни мерки, без да се засяга правото на Общността.

В решението на ЕК не са индивидуализирани получателите на помощта и размерът на помощта, която трябва да се възстанови. Поради това в чл. 6 от същото е разпоредено в срок от 4 месеца от уведомяването за настоящото решение Република България да представи информация за наименованието на частната страна, т.е. на бенефициера, и причините, поради които тя счита или не счита тази страна за предприятие; административните и пазарните цени за частните и държавните горски парцели, които са заменени.

Именно в този случай е приложима процедурата за издаване на АУПДВ, регламентирана в чл. 38 и чл. 39 ЗДП, съгласно чл. 38, ал. 3 ЗДП.

Не е спорно между страните по делото, че в посочения в решението на ЕК период, а именно на 23.01.2009 г. между Държавна агенция по горите (ДАГ) и жалбоподателите е сключен договор за замяна въз основа на Заповед 105/23.01.2009 г. на председателя на ДАГ, според който председателят на ДАГ им прехвърля собствеността върху 27.190 дка земя от държавния горски фонд, частна държавна собственост, а те прехвърлят на държавата собствеността върху 111.459 дка поземлени имоти от горския фонд. Имотите са описани в договора. Стойността на държавния имот е 739 031.00 лв., а на частните 803 803.00 лв. Следователно, от договора се установяват т.нар. административни цени, използвани при конкретната замяна (стр. 5 от решението на АССГ).

Не е спорно също така, че процесната сделка е част от 104-те сделки, посочени в таблица 4 от решението на ЕК, по отношение на които според Комисията сравнението между административните цени и пазарните цени, представени й от българските органи, сочи предоставено предимство. Не е спорно също така, че Я. Хайтов е включен в списъка на бенефициерите на несъвместима с вътрешния пазар държавна помощ по решението на ЕК под 101 - 103 и че този списък е публикуван на 20.11.2019 г. на сайта на Министерство на земеделието, храните и горите (стр. 5 от решението на АССГ).

Спорни между страните според първостепенния съд са два въпроса:

1. Имат ли жалбоподателите качеството на бенефициери на несъвместима с вътрешния пазар държавна помощ по решението на ЕК и

2. правилно ли са определени в АУПДВ пазарните цени на заменените имоти.

В акта се съдържа констатация за това, че кумулативните условия, обективирани в съображение 124 от решението на ЕК, а именно: 1. за мярката да е отговорна държавата и тя да е финансирана с държавни ресурси; 2. тя да предоставя предимство на нейния бенефициер; 3. това предимство да бъде избирателно; 4. марката да нарушава или да застрашава да наруши конкуренцията и може да засегне търговията между държавите членки, са налице. Изложени са мотиви за това, че лицата имат качеството на предприятие, тъй като: Я. Хайтов е вписан като [заличен текст] и в същото време участва в управлението на Сдружение Българска асоциация за развлекателни и хазартни игри 21 , [ЕИК], а В. Хайтова е управител е собственик на капитала на Сиал 2018 ЕООД, [ЕИК] и притежава 10% дружествен дял от Интерсол ООД, [ЕИК]. Изложените фактически обстоятелства правилно са преценени от първостепенния съд като недостатъчни, за да се провери материалната законосъобразност на оспорения АУПДВ.

Това е така, защото, за да е налице основание за възстановяване на несъвместима помощ от жалбоподателите, административният орган следва да установи, че тяхната сделка за замяна нарушава конкуренцията. Според съображение 142 от решението на ЕК сделките за замяна нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки доколкото всяка финансова изгода в резултат на замените укрепва позицията на бенефициерите в сравнение с други конкурентни предприятия в рамките на Съюза на определен пазар пазар на който предприятията предлагат стоки и услуги. В същото това съображение е посочено, че вписаните в Търговския регистър сфери на дейност като недвижими имоти, туризъм, ресторантьорство, залесяване представляват сектори, отворени за конкуренция на равнището на Съюза, но понятието предприятие в чл. 107, пар. 1 ДФЕС е обективно понятие и въпросът за това дали предприятията предлагат стоки и услуги на определен пазар и по този начин се конкурират с други предприятия и участват в търговията в рамките на Съюза, трябва да се определи с оглед дейностите, действително извършвани от тези предприятия. В случая такъв анализ на действително извършваните от жалбоподателите дейности, които обосновават качеството им на предприятие, в мотивите на АУПДВ липсва.

По отношение на дяловото участие в търговско дружество следва да бъде съобразена и т. 16 от Известие на ЕК /2016/С 262/01/ относно понятието за държавна помощ, посочено в чл. 107, пар. 1, приложено по делото. Според нея самият факт, че даден субект притежава дялове - дори мажоритарно дялово участие - в предприятие, което предоставя стоки и услуги на определен пазар, не означава, че въпросният субект следва автоматично да се счита за предприятие. Когато въпросното дялово участие единствено води до упражняване на правата, свързани със статута на акционер, както и, при необходимост, получаването на дивиденти, които са просто плодове от притежаването на даден актив, въпросният субект няма да се счита за предприятие, ако самият той не предоставя стоки и услуги на определен пазар.

Макар становищата на ЕК да не обвързват националния съд, следва да се отбележи, че след като целта на информацията, съдържаща се в тях, е да се улесни изпълнението на задачата на националните органи в рамките на незабавното и ефективно изпълнение на решението на ЕК за възстановяване и предвид принципа на лоялно сътрудничество, националният съд трябва да ги отчете като елемент от преценката в рамките на висящия пред него спор и да мотивира решението си с оглед на всички представени му материали по делото (виж т. 31 от решението на СЕС от 27 юни 2017 по дело C-74/16). Още повече, че в случая ЕК се позовава и на решение на СЕС от 10 януари 2006 г. по дело С-222/04, т. 107 - т. 118 и т. 125, посочено под черта под номер 12.

Обстоятелството, че двамата съпрузи са извършили множество сделки с недвижими имоти, както и са се разпоредили с придобития в резултат на замяната имот, което се установява от представената по делото справка от имотния регистър, не е обсъдено в мотивите на акта, а е коментирано едва в касационната жалба. Поради това е неоснователен доводът на касатора, че като не е обсъдил същото АССГ е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила.

Според чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК административният акт следва задължително да съдържа мотиви фактически и правни основания за издаването му. Това изискване представлява една от гаранциите за законосъобразност на акта, които законът е установил за защита на правата и правнозащитените интереси на гражданите и организациите - страни в административното производство. Тази гаранция се проявява в две насоки. С излагането на мотиви се довеждат до знанието на страните съображенията, по които административният орган е издал или е отказал да издаде искания административен акт, което ги подпомага в избора на защитните средства и въобще при изграждането на защитата им. От друга страна, наличието на мотиви улеснява контрола върху законосъобразността и правилността на акта, упражняван при обжалването му от съда. Не съществува пречка мотивите да бъдат изложени и допълнително, след издаването на административния акт, стига да се постигат целите, които законодателят е преследвал с изискването за мотивиране на индивидуалните административни актове и отказите за издаване на такива. (виж т. III от Тълкувателно решение 16/31.03.1975 г. на ОСГК ВС).

Посоченото в мотивите на това тълкувателно решение, което е задължително за органите на съдебната власт съгласно чл. 130, ал. 2 от Закона за съдебната власт (ЗСВ), ясно указва, че съдът преценява законосъобразността на оспорения пред него индивидуален административен акт въз основа на изложените в него мотиви, т.е. не може да замести административния орган, мотивирайки неговия акт в съдебното решение.

В правната теория и в практиката на Върховния административен съд (ВАС) безпротиворечиво се приема, че липса на фактически основания е всяко общо, неконкретизирано посочване на факти. Мотивираността на акта изисква излагането на мотиви и за относимостта на конкретния факт към конкретното решение, т.е. лично разсъждение и обосноваване на решението от издателя на акта. Липсата на изложени в акта мотиви не може да бъде санирана чрез събиране на доказателства и установяване на релевантните за издаването му факти за първи път в съдебната фаза на производството. (виж Решение 3570/14.03.2013 г. по адм.д. 6831/2012 г. на ВАС).

Спазването на националните правила за издаване на индивидуални административни актове по реда на АПК, ред, допустим според общностните норми и регламентиран в специалния закон, приложим в конкретния случай ЗДП, налага административният орган да изложи мотиви (фактически и правни основания) за издаването на акта, т.е. за наличието на условията, посочени в съображение 124 от решението на ЕК, като от особена важност в случая е излагането на мотиви за това защо се изисква възстановяване на помощта именно от адресатите на акта, тъй като те не са определени като бенефициери на несъвместима помощ с решението на комисията.

Значението на изискването за мотивите според ТР 16 от 31.03.1975 г. на ОСГК на ВС е такова, че неизлагането им съставлява съществено нарушение на закона и основание за отмяна на акта. В случая обаче настоящият касационен състав намира за правилно решението на АССГ да върне преписката на компетентния административен орган след отмяната на неговия акт със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона, независимо че административното производство е образувано по негова инициатива, тъй като решението на ЕК задължително трябва да се изпълни (чл. 14, пар. 3 от Регламент (EО) 659/1999, съответно чл. 16, пар. 3 от Регламент 2015/1589 ЕС) и националното право не може да има за последица да възпрепятства прилагането на правото на Съюза (виж решение на СЕС от 5 март 2019 г. по дело С-349/17, т. 139, т. 140, т. 141, както и съображение 168 от решението на ЕК).

Неоснователен с оглед изложеното по-горе е доводът на касатора за допуснато от съда съществено процесуално нарушение, изразяващо се в неназначаването служебно на оценителска експертиза, която да определи пазарни цени на заменените имоти. При положение, че отменя акта поради липсата на мотиви (фактически основания) за издаването му, първостепенният съд не е бил длъжен да назначава служебно експертиза за извършване на пазарни оценки, но е дал указания за това какво следва да се изпълни, за да бъде спазен определеният нормативно ред за изготвянето им. Настоящият касационен състав споделя изцяло изложените в тази връзка мотиви на стр. 8 и 9 от първоинстанционното решение, които по аргумент на чл. 221, ал. 2, изречение последно АПК не следва да бъдат преповтаряни.

Основателен е и доводът на ответниците, че в акта липсват мотиви за това дали всеки един от тях е предприятие или двамата заедно образуват такова и ако това обстоятелство е налице само по отношение на един от адресатите, той цялото публично вземане ли дължи или част от него.

По тези съображения оспореното решение на АССГ следва да бъде оставено в сила и с оглед изхода на спора на ответника Я. Хайтов да се присъдят претендираните разноски, представляващи заплатено адвокатско възнаграждение. Пътните разноски не следва да се присъждат, тъй като това не е предвидено в чл. 78, ал. 1 ГПК.

Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, изречение първо, предложение първо АПК, Върховният административен съд в състав на първо отделение