Решение № 5082 от 5.04.2019 г. на ВАС по адм. д. № 12085/2018 г.

Решение № 5082 от 5.04.2019 г. на ВАС по адм. д. № 12085/2018 г., III о., докладчик съдията Пламен Петрунов Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от Общински съвет Мездра, против Решение № 310 от 03.08.2018 г., постановено по адм. дело № 276/2018 г. по описа на Административен съд Враца. В жалбата се мотивират доводи за неправилност на решението, като постановено в нарушение на материалния закон и съществено нарушение на съдопроизводствените правила, отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Иска се отмяната му, като вместо него се постанови друго, с което да се отхвърли протеста на Окръжна прокуратура Враца. Ответникът – прокурор в Окръжна прокуратура Враца не изразява становище по касационната жалба.. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба и валидност, допустимост и правилност на обжалваното решение. Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от надлежна страна, за която съдебният акт е неблагоприятен и е процесуално допустима. С обжалваното решение Административен съд Враца е отменил изцяло Наредба за разполагане на преместваеми обекти на територията на Община Мездра съгласно чл. 56, ал. 2 от Закона за устройство на територията, приета с Решение № 206 от Протокол № 16 от 27.11.2008 г., изм. и доп. с Решение № 517 от Протокол № 43 от 27.01.2011 г., изм. и доп. с Решение № 96 от Протокол № 8 от 26.04.2012 г., на Общински съвет Мездра и е осъдил същия да заплати в полза на Окръжна прокуратура Враца сумата от 20 (двадесет) лева дължими деловодни разноски. За да постанови този резултат, съдът е приел, че е оспореният подзаконов нормативен акт е приет от компетентен орган в предвидената от закона форма, но при приемането му е нарушена разпоредбата на чл. 28, ал. 2 ЗНА, а именно липсват мотиви. Изрично е посочено от съда, че в приложеното предложение на вносителя – кмета на общината, няма мотиви за необходимостта от приемане на Наредбата, като такива са според решаващия съд са изложени "пестеливо" при внасяне на предложенията за изменението и допълването и. На следващо място съдът е установил, че при приемането Наредбата е нарушена и разпоредбата на чл. 26, ал. 1 ЗНА, която изисква проектите на нормативни актове, в т. ч. и подзаконовите такива, да бъдат изработени при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. За да се постигнат тези цели, ал. 2 на същата разпоредба постановява преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. В случая съдът е установил, че такова публикуване от страна на Общинския съвет Мездра, не е сторено нито при първоначалното приемане на Наредбата, нито при последващите й изменения, което не е дало възможност на заинтересованите лица да изложат свои становища. Решението е валидно, допустимо и правилно. Решаващият съд е изяснил фактическата обстановка по делото, събрал е относимите за правилното решаване на спора доказателства, обсъдил ги е в тяхната взаимна връзка и във връзка с възраженията на страните и въз основа на това е направил верни правни изводи, които се споделят от настоящия съдебен състав. Видно от доказателствата по делото, оспорената пред съда Наредба е приета с Решение № 206 от Протокол № 16 от 27.11.2008 г., изм. и доп. с Решение № 517 от Протокол № 43 от 27.01.2011 г., изм. и доп. с Решение № 96 от Протокол № 8 от 26.04.2012 г., на Общински съвет Мездра. Към преписката е представена докладна записка рег. № 61. 00-203/07.11.2008 г. от кметът на Община Мездра за разглеждане в Общински съвет Мездра с предложение за приемане на проект за Наредба за разполагане на преместваеми обекти на територията на Община Мездра съгласно чл. 56, ал. 2 Закона за устройство на територията, която не е придружена с мотиви. Такива липсват и при приемане на подзаконовия нормативен акт от общинския съвет. Видно от разпоредбата на чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА), наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. С разпоредбата на чл. 8 ЗНА е предвидено, че всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда, съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Аналогични са разпоредбите на чл. 76, ал. 3 АПК и чл. 21, ал. 2, вр. с ал. 1 ЗМСМА. Оспорваната Наредба е приета при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които в случая представляват основание за отмяна на акта - чл. 146, т. 3 АПК. Първоинстанционният съд правилно е приложил ЗНА в относимата му редакция, приемайки, че допуснатите нарушения на процесуалните норми на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 от този закон са съществени по своя характер. Трайна и непротиворечива е съдебната практика, че целта на разпоредбата на чл. 26 ЗНА е да се даде възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в производството по подготовка на актове, засягащи техни законни интереси. Публикуването, разгласяването на проекта и мотивите към него е начинът, чрез който принципът за откритост и съгласуваност, заложен в чл. 26, ал. 1 ЗНА, намира част от своето проявление спрямо засегнатите лица и за чието спазване следва да следи на първо място органа, в чиито правомощия е да приеме или не дадения проект. В тази връзка, нарушението на чл. 26, ал. 2 ЗНА е съществено, тъй като обезпечава правото на участие на заинтересованите лица, чието упражняване винаги би могло да доведе до друг изход от провежданото административно производство. Разпоредбата на чл. 26, ал. 2 ЗНА кореспондира с чл. 77 АПК, който задължава компетентния орган да издаде нормативен акт, след като обсъди проекта с направените становища, предложения и възражения, което в случая не е сторено. На следващо място, разпоредбата на чл. 28 ЗНА предвижда, че проектът на подзаконовия нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите, съответно докладът, съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, не се обсъжда от компетентния орган. Такива мотиви към Наредбата липсват, както е видно от пълната административна преписка, представена по делото. Липсват и данни за обсъждания при приемане на наредбата, но дори да имаше такива, те нямат обхвата и задълбочеността, изискуеми за мотивите към проектите на подзаконови нормативни актове. Съдебната практика е константна, че при провеждането на процедура по чл. 26, ал. 2 от ЗНА е задължително за всеки текст на подзаконовия нормативен акт и пропускането и представлява съществено нарушение на административно-производствените правила. Вземането на решение от общинския съвет, без да е спазена процедурата по обществени консултации и без да са налице мотиви за приемане на текстовете, съответни на законовото изискване, както и без тези мотиви и самият проект на акта в тази част действително и в рамките на законово определения срок да са станали достояние на засегнатите лица, не са просто нарушения на административно производствените правила. Те са съществени процесуални нарушения, защото касаят правила, които обезпечат принципи на производството по издаване на подзаконови нормативни актове. В този смисъл е и константната практика на ВАС. Констатираните нарушения на административнопроизводствените правила са достатъчно основание за отмяна на общинската Наредба в нейната цялост, при което административният съд не е дължал соченото в касационната жалба изследване материалната законосъобразност на всяка една разпоредба от нея. Твърдяното в касационната жалба, че при първоначалното приемане на наредбата нейният проект е бил обявен на сайта на общинския съвет, но по технически причини не може да се установи това обстоятелство пред съда не се подкрепя от събраните по делото доказателства. С оглед гореизложените съображения обжалваното решение като правилно следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд, трето отделение