Решение № 5350 от 30.4.2024 г. на ВАС по адм. д. № 9058/2023 г.

Производството e по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма Околна среда (ОПОС) 2014 - 2020 г. срещу Решение 413 от 28.06.2023 г. на Административен съд - Монтана по адм. д. 262/2023 г. в частта, с която е отменено негово Решение от 07.03.2023 г. за сумата от 894 433,54 лв. по постъпило искане за окончателно плащане 10/27.02.2023 г. по АДБФП BG16M1ОP002-4.003-0013-С03 Укрепване на свлачища в [жк], град Лом с бенефициер община Лом и са присъдени разноски в размер на 14 816,89 лв. Касационният жалбоподател навежда доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Излага аргументи за несъответствие на процесните разходи с изискванията за допустимост, поради което отказът за тяхната верификация е законосъобразен. Относно сумите, с които се намалява размерът на верифицираните разходи и се извършва прихващане с дълг по акт за финансова корекция, изразява становище, че става въпрос за изпълнение на два предходни акта за финансова корекция, поради което в тази част административният акт не подлежи на обжалване, тези суми не участват във формирането на материалния интерес по делото и не следва да се вземат предвид при присъждането на разноските, както неправилно е приел първоинстанционният съд. Прави искане за отмяна на съдебното решение в обжалваната част и присъждане на разноски за двете съдебни инстанции. Прави възражение за прекомерност на претендираното от другата страна адвокатско възнаграждение. Ответникът община Лом, чрез процесуалния си представител изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Моли да бъде оставено в сила съдебното решение в обжалваната част и присъждане на разноски. Представителят на Върховната прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, седмо отделение, въз основа на събраните по делото доказателства, след като обсъди доводите и възраженията на страните и прецени наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено следното: Касационната жалба е процесуално допустима, като подадена от надлежна страна, при спазване на срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е частично основателна. Предмет на обжалване пред административния съд е Решение от 07.03.2023 г. на ръководителя на УО на ОПОС 2014 - 2020 г. в частта на: отказ за верификация в размер на 47 595,41 лв. (т. 1 - 9 от решението), намаляване на размера на верифицираната сума с 363 714,83 лв. (т. 10 от решението) и прихващане в размер на 483 311,21 лв. (т. 11 от решението). Съдът е отменил решението за сумата от 894 433,54 лв. (т. 1 - 5 и 8 - 11), а в останалата част (срещу т. 6 и 7 от решението) е отхвърлил жалбата. Мотивите на съда за отмяна на административния акт в частта по т. 1 5, 8 и 9 са, че е немотивиран и с недостатъчно изложение на фактическите основания, поради което не е изпълнено изискването на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. За всеки един разход, който е приет за недопустим, единствено е цитирана законовата разпоредба като основание за неговата недопустимост, без да са изложени конкретни фактически обстоятелства, които да обосновават приложението на посочената разпоредба. Липсата на ясни фактически основания, които да обосновават в какво точно се изразява недопустимостта на отказаните за верифициране разходи, е достатъчно основание за незаконосъобразността на издадения акт. Мотивите за отмяна на административния акт в частта по т. 10 и 11 са, че в тази част актът е мотивиран с изпълнение на финансова корекция, но последната е била отменена с влязло в сила съдебно решение. При проверка на приложението на материалния закон съдът е обсъдил констатациите на органа по групи: По първата група констатации - повече от един индивидуални отчети за работа в работно време с различно съдържание - т. 1.1, правно основание чл. 57, ал. 1, т. 6 ЗУСЕФСУ. Освен, че в решението не е посочено в какво се изразява различието в съдържанието на месечните отчети, т. е. представените на място и представените чрез ИСУН, според съда такова не се установява да има. Различието, което установява вещото лице по назначената експертиза, се изразява не в съдържанието, а в името и подписите, касаещи частта за внесените осигурителни вноски. Първоначално в процесните отчети под частта за осигуровките за изготвил се е подписвало съответното лице, което дава отчет за работата си. В изпълнение на забележка от одиторите отчетите са повторно съставени, като за изготвил под частта за осигуровките се е подписал счетоводителят на проекта, а не лицето, изготвило отчета. Редактираните отчети, в частта за осигуровките, вече са с името и подписа на счетоводителя на проекта В. Димитрова, без това да се отразява на тяхното съдържание. По втората група констатации - липса на ясно разграничаване на задълженията и отчетената работа, както и на доказателства за реално изпълнени дейности - т. 1.2, 2.1, 4 и 5, правно основание чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ. Съдът е констатирал, че органът не е изпълнил задължението си да представи всички отчети, на които се основава неговият отказ, а относно съдържанието на представените - не се потвърждава констатацията на органа за липса на ясно разграничаване на задълженията и отчетената работа. Органът бланкетно твърди липсата на ясно разграничаване на задълженията, без да уточнява по какъв начин и от коя друга описана дейност следва да има разграничаване. По отношение на допълнително изложеният извод за липса на доказателства за реално изпълнени дейности, то тази констатация се свързва с наличието на адекватна одитна следа. Въз основа на съставените и приложени към досието на проекта документи вещото лице изрично заявява, че такава следа има. Мотивите на съда по наличието на адекватна одитна следа на извършените разходи са изложени в четвъртата група. По третата група констатации - надвишаване на максималния осигурителен доход - т. 1.3, 1.4 и 2.2, правно основание чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ. От изслушаното заключение на вещото лице съдът приема, че община Лом няма начислявани, респ. плащания на осигурителни вноски над максималния осигурителен доход (МОД). Самата програма, с която се работи, не допуска начисляване на по-висок размер от максималния. Възнагражденията по проекта и полагащите се върху тях осигурителни вноски се изчисляват на база заложени формули, като за процесните отчети също не се установява размер, който да надхвърля МОД. Надхвърлянето на МОД за определени лица се установява от ведомостите и фиша за изплатени заплати, в който се отразяват както основното трудово възнаграждение, така и възнаграждението по проекта. Следва да се има предвид, че възнагражденията по проекта, ведно с осигурителните вноски са допустими, следователно подлежащи на възстановяване разходи. Това, че при сбор на възнагражденията по проекта с основното трудово възнаграждение се стига до надхвърляне на МОД, над който размер не са начислявани осигуровки, е обстоятелство, което не се отразява и няма правно значение за допустимостта на извършените разходи. Изпълнителите по проекта са служители на общината, а последната при подаване на осигурителния доход е зачела обстоятелството, че за определени лица този доход надхвърля МОД и над този максимален размер няма начисления на осигурителни вноски. По четвъртата група констатации липса на адекватна одитна следа т. 3 (правно основание чл. 57, ал. 1, т. 6 ЗУСЕФСУ) и т. 8 (правно основание чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ). Според съда органът бланкетно твърди липсата на адекватна одитна следа, без да уточнява какво точно липсва с оглед задължителните елементи на одитната следа по Приложение ХІІІ от Регламент 2021/1060. Въз основа на заключението на вещото лице съдът приема, че в Насоките за кандидатстване по проекта и в Ръководството по проекта е заложено изискване екипът да изготвя месечен отчет за работата си. Няма разработени към ОПОС подробни указания за бенефициерите за осигуряване на адекватна одитна следа. Поради липсата на изрични указания/критерии/изисквания съдът приема, че приложими са нормативните такива. Приложение ХІІІ от Регламент 2021/1060 включва четири групи с различен брой задължителни елементи, като в оспорения административен акт не е посочено какво липсва, за да се приеме, че няма адекватна одитна следа. Вещото лице опровергава констатацията на органа, като установява, че към всеки един отчет на лицата от екипа по проекта са описани задачите, които са извършени и различните мероприятия, в които са участвали, като в повечето случаи участието е било в комисия. За дейността на тази комисия има издадена заповед, решение или протокол, които са приложени към архива на самия проект, както се изисква. В самото ръководство на ОП е даден пример как следва да се организира архивът. Същият съответства на него, поради което се установява проследимост на извършените разходи. Одитната следа трябва да осигури възможност за проследяване и доказване, че направените разходи са пряко свързани с целите на проекта, да осигури възможност за сравняване на сертифицираните от Комисията средства с данните от счетоводните регистри и разходооправдателните документи. Одитната следа изисква да се осигури връзка на направения разход, че същият е действително направен с проекта, с осчетоводяването му, каквато връзка се установява, поради което съдът е приел наличието на адекватна одитна следа за настоящия проект. По отношение установената липса на докладни записки съдът е установил, че съставянето на такива документи не се предвижда. В случая не е от значение как ще се наименува документът, а какво съдържание същият има, т.е. какви факти и обстоятелства отразява. В тази връзка към архива са приложени всички изискуеми документи месечни отчети, протоколи от работни срещи, заповеди за резултати, снимков материал, счетоводни регистри и други. В Ръководството за бенефициенти за изпълнение на административни договори/заповеди за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма Околна среда 2014 2020 г., официално публикувано на сайта на Оперативната програма, също не се съдържа изискване за изготвяне на докладни записки. По петата група констатации за неправилно изчислена часова ставка в отчета за работа в работно време за м. септември 2020 т. 6 и 7 от акта, правно основание чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ. Съдът е приел, че жалбата е неоснователна в тази част и я е отхвърлил. В посочената част съдебното решение не е обжалвано и е влязло в сила, поради което е извън предмета на касационно оспорване. По шестата група - неправилно завишаване на сумата за възнаграждение с недължими осигурителни вноски и некоректно отразяване на отработената сума от месечните отчети за работа в работното време за съответния месец - т. 9, правно основание чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ. Съдът е приел, че органът не посочва никакви конкретни факти и обстоятелства, от които да става ясно в какво се изразява завишаването на възнаграждението и осигурителните вноски. По отношение на т. 10 и 11, с правно основание чл. 75, ал. 1 ЗУСЕФУСУ, съдът е приел, че е извършено прихващане на дълг по верифицирани разходи, чието основание е решение за определяне на финансова корекция, което е изцяло отменено с окончателно Решение 5334 по адм. д. 7790/2022 г. на ВАС, поради което в тази част административният акт също е незаконосъобразен. Решението е валидно и допустимо в обжалваната му част. Неоснователно е възражението на касационния жалбоподател, че административният акт в частта му по т. 10 и 11 не подлежи на самостоятелно обжалване. Актът в частта по т. 10 и 11 е издаден на основание чл. 75, ал. 1 ЗУСЕФСУ. С т. 10 органът намалява размера на верифицираната сума с 363 714,83 лв., а с т. 11 извършва прихващане за сумата от 483 311,21 лв., в резултат на което окончателно одобрената сума за плащане по искането е 0,00 лв. По този начин се засяга неблагоприятно правната сфера на бенефициера и по-точно правото да му бъдат възстановени разходите, извършени при изпълнението на проекта. Член 120, ал. 2 от Конституцията въвежда общата клауза за оспорване по съдебен ред на всички административни актове, които засягат съответния правен субект, освен изрично посочените със закон. Достатъчно е, че ЗУСЕФСУ не съдържа изрична забрана за оспорване по съдебен ред на акта на ръководителя на Управляващия орган по чл. 75, ал. 1 АПК. Не е необходимо законът да предвижда изрична възможност за обжалване. Следва да се припомни, че до изменението на чл. 64 ЗУСЕФСУ с ДВ, бр. 52 от 2020 г. законът не съдържаше изрична възможност за обжалване и на отказите за верификация. Липсата на специална клауза за обжалваемост на отказите за верификация до 2020 г. обаче не препятстваше защитата на бенефициерите срещу тях пред съд. По горните съображения съдът правилно е приел, че Решение от 07.03.2023 г. на ръководителя на УО на ОПОС е годен предмет на обжалване и в частта му за сумите от 363 714,83 лв. по т. 10 и 483 311,21 лв. по т. 11. Съдебното решение в обжалваната му част обаче е частично неправилно поради нарушение на материалния закон. Основателно касационният жалбоподател се оплаква, че съдът е формирал неправилен и необоснован извод за липса на превишаване на МОД относно претендираните суми за осигурителни вноски за лицата В. Спиридонова, Г. Иванова, С. Пантелеев и И. Стаматов. Изводът на съда за липса на превишаване на МОД е основан само на основното заключение на ССчЕ, без съдът да обсъди допълнителното заключение на ССчЕ. Спорният въпрос по делото е не само дали са извършени разходи за начислени осигурителни вноски при надхвърляне на МОД, а и дали такива разходи се претендират за възстановяване. В допълнителното заключение на ССчЕ вещото лице установява, че в месечните отчети на екипа не е взет предвид фактът, че сумата на основната заплата и допълнителното възнаграждение по проекта надвишава максималния размер на осигурителния доход, над който осигурителни вноски не се дължат и съответно не са начислени и платени от общината. При изготвянето на искането за окончателно плащане обаче община Лом подава данните за начислени възнаграждения и осигурителни вноски от отчетите на екипа, в резултат на което са поискани за възстановяване осигурителни вноски над МОД в общ размер на 1 622,85 лв. за лицата В. Спиридонова, Г. Иванова, С. Пантелеев и И. Стаматов. Относно лицата В. Спиридонова (339,57 лв. по т. 1.4 и 23,10 лв. по т. 8.1), Г. Иванова (597,11 лв. по т. 2.2) и С. Пантелеев (442,06 лв. по т. 9.1) вещото лице потвърждава изцяло констатациите на административния орган, че претендираните суми за осигурителни вноски надхвърлят МОД, а относно И. Стаматов (по т. 1.3) - че надвишаването засяга само част от претендираната сума 221,01 лв., а не както органът е изчислил в размер на 693,65 лв. По изложените съображения съдебното решение следва да бъде отменено в частта, с която съдът е отменил административния акт за горницата над 892 810,69 лв. и вместо него да бъде постановено друго, с което жалбата да се отхвърли за сумите от 221,01 лв. по т. 1.3 за И. Стаматов, 339,57 лв. по т. 1.4 за В. Спиридонова, 597,11 лв. по т. 2.2 за Г. Иванова, 23,10 лв. по т. 8.1 за В. Спиридонова и 442,06 лв. по т. 9.1 за С. Пантелеев. В останалата част решението е правилно и следва да бъде оставено в сила. Относно отказа в частта по т. 1.1, 1.2, 2.1, 3, 4 и 5 съдът правилно е приел, че органът е изложил бланкетни мотиви, без да обсъди съдържанието на отчетите и допълнително съставените документи във връзка с изпълнението на задълженията на експертите по проекта, което препятства проверката относно материалната законосъобразност на отказа. В тази част административния акт не отговаря на изискването на чл. 59, ал. 2, т. 4, пр. 1 АПК за посочване на фактическите основания за издаването му и това е достатъчно основание за отмяната му. Липсата на посочени от органа конкретни правнорелевантни факти и обстоятелства не може да бъде санирана чрез заключение на съдебна експертиза, поради което съдът не е следвало да поставя въпроси към вещото лице да изследва съдържанието на отчетите, още повече че редакцията на въпросите не допринася за изясняване на спора от фактическа страна, а цели отговори на правни въпроси, което е недопустимо. В тази връзка касационният жалбоподател основателно възразява, че поставените въпроси дори касаят спазването на общностно законодателство, което не е приложимо за процесния програмен период, а за следващия програмен период 2021 - 2027 г. - Регламент (ЕС) 2021/1060 на Европейския парламент и на Съвета от 24 юни 2021 година. Относно намаляването на размера на верифицираните разходи с 1 268,64 лв. в т. 10.1 правилен е крайният извод на съда за незаконосъобразност на административния акт в тази част. С тази част на основание чл. 75, ал. 1 ЗУСЕФСУ е извършена финансова корекция, определена с решение на ръководителя на ОПОС от 09.10.2019 г. По делото няма доказателства, че актът за определяне на корекцията е отменен, както неправилно е приел съдът. Но няма и доказателства, нито в мотиви в административния акт как е определен размерът на дължимата сума по решението на ръководителя на ОПОС за определяне на финансова корекция от 09.03.2022 г., което е достатъчно основание за отмяна на акта в тази част. Относно намаляването на размера на верифицираните разходи с 362 446,19 лв. в т. 10.2 и извършеното прихващане с 483 311,21 лв. в т. 11 е правилен изводът на съда за незаконосъобразност на административния акт в посочените части. По делото е установено, че решението на ръководителя на ОПОС за определяне на финансова корекция от 09.03.2022 г. е отменено изцяло с окончателно Решение 5334 от 18.05.2023 г. по адм. дело 7790/2022 г. на ВАС. По арг. от чл. 142, ал. 2 АПК този факт правилно е отчетен от съда. Относно разходите, за които се потвърждават изводите на съда за незаконосъобразност и отмяна на административния акт, преписката следва да бъде изпратена на административния орган за ново произнасяне със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона, тъй като първоинстанционният съд е пропуснал да стори това. По разноските: Съобразно изхода на спора съдебното решение следва да се отмени и в частта за разноските за горницата над 14 793,11 лв., присъдени в полза на община Лом, а в полза на министерството следва да бъдат присъдени допълнително 0,98 лв. за първата инстанция. За касационната инстанция в полза на община Лом следва да бъдат присъдени 12 577,14 лв., а в полза на министерството - 0,98 лв. Неоснователно е възражението за прекомерност на претендираното адвокатско възнаграждение в размер на 12 720 лв. за първата и в размер на 12 600 лв. за касационната инстанция. Платеният размер на адвокатското възнаграждение съответства на фактическата и правна сложност на делото. Видно от обстоятелствената част на административния акт фактическите и правните основания на административния акт са изложени в 11 точки, част от които имат и значителен брой подточки. Пред първоинстанционния съд са проведени три заседания и са приети заключения на основна и допълнителна ССчЕ. За пълнота и като съобрази Решение на Съда от 25 януари 2024 година по дело С-438/22 година, касационната инстанция отбелязва, че претендираният размер е повече от три пъти по-нисък от минималния по чл. 7, ал. 2, т. 6 във връзка с чл. 8, ал. 1 и § 2а от ДР на Наредба 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения. Неоснователно е също така възражението на касационния жалбоподател във връзка с размера на материалния интерес по делото. Материалният интерес по делото е цялата сума, за която се обжалва административният акт, без значение от основанията, поради които не е одобрено плащането дали става въпрос за отказ за верификация поради недопустимост на разходите или за прихващане на допустими разходи със задължения по предходни актове за финансова корекция. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 и чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд, седмо отделение