Решение № 510 от 15.01.2014 г. на ВАС по адм. д. № 12545/2012 г.

Решение № 510 от 15.01.2014 г. на ВАС по адм. д. № 12545/2012 г., VI о., докладчик председателят Наталия Марчева Производство е по реда на раздел първи на глава десета от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 34, ал. 6 от Наредба № 12 от 22.12.2011 г. за условията и реда за заплащане на лечение на българските граждани в чужбина по чл. 82, ал. 1, т. 8 от Закона за здравето. Предявен е и иск за неимуществени вреди по чл. 1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди. I. По жалбата: Производството е образувано по жалба на Лиляна Григорова Вучева от гр. София срещу заповед № РД-22-55 от 25.04.2012 г., с която министърът на здравеопазването, на основание чл. 34, ал. 2, 4 и 6 от Наредба № 12 от 22.12.2011 г. за условията и реда за заплащане на лечение на български граждани в чужбина по чл. 82, ал. 1, т. 8 от Закона за здравето, е отказал на Росен Златанов Вучев от гр. София, с диагноза: "Нодуларна склероза IIВ. Рецидив I", поисканото заплащане за сметка на бюджета на Министерството на здравеопазването в размер на 180 000 лв., за лечение на Болест на Ходжкин. Жалбоподателката алтернативно е изложила доводи за нищожност, респективно незаконосъобразност на оспорената заповед поради съществено нарушение на административнопроизводствените правила, на материалноправни норми и несъответствие с целта на закона. Искането е за отмяна на заповедта. Ответникът - министърът за здравеопазването, чрез процесуалния си представител, алтернативно поддържа становища за недопустимост и неоснователност на жалбата. Моли последната да бъде оставена без разглеждане или отхвърлена като неоснователна. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за основателност на жалбата. Върховният административен съд, тричленен състав, като прецени доказателствата по делото и становищата на страните, прие за установено следното: От представената по делото административна преписка се установява, че жалбата до ВАС на Росен Златанов Вучев и Лиляна Григорова Вучева е подадена на 18.05.2012 г., чрез Министерството на здравеопазването, където е входирана под № 95-00-26. Ето защо се приема, че е подадена в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК. Действително, предвид липсата на данни по делото, че Вучева е действала като пълномощник на сина си и че с обжалваната заповед се засягат лични права на Росен Вучев - отпускане на средства за лечение в чужбина, то жалбата на Лиляна Вучева срещу административния акт първоначално е била недопустима. Но от удостоверение за наследници от 10.10.2012 г. се установява, че Росен Златанов Вучев е починал на 10.06.2012 г. и като наследници е оставил Лиляна Григорова Вучева - майка и Златан Димитров Вучев - баща. Последният е починал на 26.05.2013 г., видно от препис-извлечение от акт за смърт от 26.05.2013 г. Жалбата от 18.05.2012 г. не е била изпратена до ВАС. Това е станало едва след подаването на жалба вх. № 13689 от 28.08.2012 г. (втора по ред) от Лиляна Григорова Вучева срещу цитираната заповед направо до ВАС и след като съда е изискал административната преписка. Към този момент Росен Вучев вече е починал, но приживе е инициирал производство пред ВАС с жалбата си от 18.05.2012 г. Съгласно чл. 227 ГПК, приложим по силата на препращата норма на чл. 144 АПК, когато страната умре, производството по делото продължава с участието на правоприемника (в случая наследника). Предвид изложеното не се споделя възражението на процесуалния представител на министъра на здравеопазването, че жалбата на Вучева е процесуално недопустима. Разгледана по същество, жалбата е основателна по следните съображения: Със заявление вх. № 95-00-26 от 09.02.2012 г., Росен Златанов Вучев е поискал за лечение финансиране със средства от бюджета на Министерството на здравеопазването в размер на 180 000 лв. По административната преписка няма данни за изискване на допълнителни документи при условията на чл. 23, ал. 2 от 6 от Наредба № 12 от 22.12.2011 г. Съгласно този текст, в случаите, когато не са подадени необходимите документи с изискващите съдържание и форма или са налице неясноти или непълноти в съдържащата се в документите информация, а също и при необходимост от представяне на допълнителен относим документ, председателят на Комисията за лечение в чужбина (КЛЧ) уведомява писмено заявителя и дава указания за отстраняване на недостатъка в 14-дневен срок. По административната преписка са налице две заявления с различно съдържание, със същия входящ номер и от същата дата, като в ред "вид и размер на исканото подпомагане", след сумата 180 000 лв. в единия екземпляр е посочено "за лечение в чужбина", а в другия - "за лечение и лекарства в т. ч. ". Административният орган е разгледал преписката по реда на Наредба № 12 от 22.12.2011 г. за условията и реда за заплащане на лечение на българските граждани в чужбина по чл. 82, ал. 1, т. 8 от Закона за здравето. По делото няма данни за произнасяне по молба вх. № 94-Р-5 от 12.01.2012 г., подадена от Росен Златанов Вучев за доставка на медикамента BRENTUXIMAB VEDOTIN, SGN-55, търговска марка ADCETRIS, което искане се разглежда по реда на Наредба № 34 от 25.11.2005 г. на министъра на здравеопазването за реда за заплащане от републиканския бюджет на лечението на български граждани за заболявания, извън обхвата на задължителното здравно осигуряване. Настоящият съдебен състав на ВАС не е сезиран с жалба срещу мълчалив отказ на министъра на здравеопазването по това искане, поради което в тази връзка не излага мотиви. Комисията за лечение в чужбина, разгледала документите на Росен Вучев, не е изискала е от съответните лечебни заведения, в които е провеждано лечението му, пълната наличната медицинска документация по случая. От писмо изх. № 0350 от 28.02.2012 г. на Изпълнителния директор на "Национална специализирана болница за активно лечение на хематологични заболявания" ЕАД, приложено към жалбата, става ясно, че относно случая на Вучев (името не е цитирано, по всяка вероятност за защита на лични данни, но клиничните данни изцяло съвпадат с неговите) цитираното лечебно заведение е изискало от Изпълнителна агенция по лекарствата предоставянето на BRENTUXIMAB VEDOTIN, SGN-55, търговска марка ADCETRIS за осигуряване на адекватна терапия на пациента. От това писмо се налагат два извода: на лекуващия екип е известна терапията с посочения медикамент и той е необходим за лечението на Вучев. По административната преписка няма данни становището на лекуващия екип от цитираното лечебно заведение да е взето пред вид и обсъдено в хода на производството пред административния орган. Този извод се налага от заключението на външния експерт доц. д-р Юлиан Иванов Райнов, д. м., а външният експерт доц. д-р Георги Михайлов само посочва, че трансплантационният експертен съвет (в случая не става дума за трансплантация), е обсъдил възможността за включване в терапията на BRENTUXIMAB. Комисията за лечение в чужбина е поискала становища от външни експерти. В становището си от 22.02.2012 г. доц. д-р Георги Михайлов, външен експерт по клинична хематология и костно-мозъчна транспатология - НСБАЛХ - ЕАД отразява, че е налице изключително неблагоприятната клинична еволюция, която поставя пациента в крайно неблагоприятна прогностична група с изключително лоша прогноза. При така обобщените данни за клиничната еволюция на пациента трудно могат да бъдат намерени алтернативи, които да променят евентуално неблагоприятния ход на заболяването. Но този експерт посочва, че съществуват центрове извън територията на страната, които осъществяват терапия с BRENTUXIMAB, както и други възможни терапевтични алтернативи. Наред с това, в заключението е казано, че цитираният препарат е показан за лечението на рецидиви на Ходжкинов лимфом, но е недостъпен за клинично приложение в България. В становището си доц. д-р Юлиан Иванов Райнов, д. м., външен експерт по клинична хематология и костно-мозъчна трансплантация във Военно медицинска академия - София, заявява, че лечението с BRENTUXIMAB VEDOTIN едва ли би имало успех, отчитайки високата претретираност на болестта. Медикаментът е регистриран едва на скоро (август 2011 г.) само в САЩ. Съобщените резултати от клинични изпитвания сочат ефективност, която за кратко време се изчерпва и вероятно опитът на някои центрове се дължи на участието им в многоцентрови клинични изпитвания. Предлага се продължаване на лечението на пациента в България, като се търсят алтернативни режими с опит за стабилизиране на заболяването и ограничаване на прогресията. Комисията за лечение в чужбина е взела решение, обективирано в протокол № 20 от проведено заседание на 12.03.2012 г., с което се отказва на Росен Вучев лечение в чужбина поради неизчерпани възможности за лечение в страната. Пациентът се насочва към ВМА - Клиника по хематология. Като мотиви към решението е отразено само "становище на външен експерт", без да се посочи на становището на кой от външните експерти се позовава. Съгласно, чл. 33, ал. 1 от Наредба № 12 от 22.12.2011 г., за всяко заседание на КЛЧ се изготвя протокол, който съдържа информация за разгледаните заявления, проведените обсъждания по тях, резултатите от гласуването, приетите становища по чл. 7, ал. 1, т. 2, както и за всеки друг въпрос от компетентността на комисията, обсъден на заседанието. Представеното по делото извлечение от протокол № 20 от 12.03.2012 г. не съдържа тези реквизити, независимо че съгласно чл. 152 АПК, административният орган е длъжен да представи цялата административна преписка по издаване на акта на съда. Ето защо се приема, че протокол № 20 от 12.03.2012 г. не съдържа реквизитите на чл. 33, ал. 1 от наредбата, което съставлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила. С доклад (без дата и вх. № ), председателят на Комисията за лечение в чужбина д-р Лучия Добрева е изразила отрицателното становище на комисията по заявлението за финансиране на лечение в чужбина. С оспорената по делото заповед № РД-22-55 от 25.04.2012 г., министърът на здравеопазването е отказал на Росен Златанов Вучев с диагноза "Нодуларна склероза ПВ. Рецидив I" поисканото заплащане за сметка на бюджета на Министерството на здравеопазването в размер на 180 000 лв. за лечение на Болест на Ходжкин. Отказът е мотивиран, че лекарственият продукт BRENTUXIMAB VEDOTIN е регистриран едва на скоро (август 2011 г.) само в САЩ и няма регистрация в ЕС. Съобщените резултати от клинични изпитвания сочат ефективност, която за кратко време се изчерпва. В този смисъл липсват данни за доказана ефективност на лечението с този медикамент, поради претретираност на болестта. Направен е окончателния извод, че не са налице предпоставките на чл. 1, ал. 2, т. 2 от Наредба № 12 от 22.12.2011 г. Решението на КЛЧ е от 12. 03. 2012 г., а заповедта - от 25.04.2012 г. Не са спазени сроковете по чл. 34, ал. 2 от Наредбата. На основание чл. 1, ал. 2, т. 2 от Наредба № 12 от 22.12.2011 г. по установения в нея ред се заплаща лечение в чужбина, извън посоченото в т. 1 (трансплантации), чрез необходим за конкретния пациент метод, който не е приложим в Република България, когато същият се прилага в чужбина и е с доказана ефективност на лечението в световната медицинска практика. От текста на нормата се налага извода, че тя не държи сметка за регистрацията на медикамента в страната или общността, в която лицето живее. Следователно подзаконовия нормативен акт не съдържа такъв критерий, който незаконосъобразно е въведен от административния орган. Освен това регистрацията на даден медикамент има значение за масовото му пускане на пазара, а в случая става дума за медикамент определен като "лекарство сирак" (лекарство, използвано при редки болести) на 19.01. 2009 г. Неправилен е и извода относно ефективността на лечението с BRENTUXIMAB VEDOTIN. По делото се съдържа становище на директора на Научен център по болест на Ходжкин и болница в гр. Кьолн, Германия от 19.12.2011 г., в което изрично е отразено, че по отношение на Вучев препоръчва лечение първоначално с ADCETRIS, тъй като това лекарство е доказано, че е изключително ефективно в множество рецидиви и рефрактерни пациенти с лимфом на Ходжкин. Основното проучване във фаза II показва 75% SR в тази възрастова група. В това становище са цитирани и публикации по въпроса. Налице е и писмо от 19.04.2012 г., адресирано до министерство на здравеопазването от Anadolu Medical Center, от което се установява, че цитираното лечебно заведение е в състояние да проведе имунотерапията. Посоченият медикамент, както и резултатите от приложението му е бил известен на лекуващия екип от "Национална специализирана болница за активно лечение на хематологични заболявания" ЕАД, както бе посочено по-горе в тези мотиви. По делото е назначена и изслушана медицинска експертиза, която не е оспорена от страните. От нея се установява следното: При пациента Росен Вучев, който към момента на подаване на молбата за лечение в чужбина е на 38 г., еволюцията на заболяването е от 2004 г. На лице е първоначален добър отговор и е постигната ремисия в продължение на 4 г. През 2008 г. е регистриран рецидив на заболяването и е предприета отново химиотерапия с последваща АСКТ и допълнителна палиативна лъчетерапия. Въпреки последната заболяването прогресира със засягане на бял дроб, черен дроб и гръдна стена. Провеждани са многобройни известни до момента курсове полихимиотерапия без успех. Пациентът се отнася към т. нар. мултитретирани болни, неповлияващи се от полихимиотерапия. Поради това, екипът от хематолози в СБАЛХЗ, след консултация на пациента в Германия и Турция, е сметнал, че при него следва да се опита лечение с имунотерапия, каквато се явява препарата BRENTUXIMAB. В цитираната експертиза се сочи, че BRENTUXIMAB VEDOTIN, SGN-55, търговска марка ADCETRIS е регистриран за пръв път в САЩ на 19.08.2011 г. на фирмата Seattle Genetics със следните индикации: лечение на пациенти с Болест на Ходжкин след неуспех от автоложна стволовоклетъчна трансплантация (АСКТ) или след неуспех от най-малко две предходни линии химиотерапия при пациенти, които не са кандидати за АСКТ; лечение на пациенти със системен анапластен едроклетъчен лимфом след неуспех от най-малко една линия полихимиотерапия. Ускорената процедура по одобрение на препарата се базира на мултицентрично клетъчно проучване. Резултатите от проучването, разгледани от независима комисия, показват повлияване в 75% от случаите, като пълна ремисия в 32% със средна продължителност на ремисията 20.5 месеца; частична ремисия в 40% със средна продължителност на ремисията 3.5 месеца. От заключението на вещото лице се установява, че при Росен Вучев не е имало противопоказание за прилагане на посочения препарат. Действително, Европейската комисия (ЕМЕА) издава разрешително, валидно в Европейския съюз на 25.10.2012 г., което е след постановяване на обжалваната заповед. Но от цитираното в тези мотиви становище на проф. Енгерт, директор на Научния център по Болест на Ходжкин и болница, град Кьолн, Германия, което е с дата 15.12.2011 г., се установява, че такова лечение вече се провежда в държави от Европейския съюз. При така посочените данни относно резултатите от лечението с BRENTUXIMAB VEDOTIN става ясно, че тези резултати са показани при лечението на лимфом на Ходжкин за напредналия стадий, в който се е намирало заболяването на Вучев. От казаното се налага извода, че административният орган е допуснал съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като съгласно чл. 35 АПК, индивидуалният административен акт се издава, след като се изяснят фактите и обстоятелствата от значение за случая. Нарушена е и разпоредбата на чл. 1, ал. 2, т. 2 от Наредба № 12 от 22.12.2011 г. В действащото законодателство не се съдържа легална законова дефиниция на понятието "доказана ефективност на лечението в световната медицинска практика". В тази връзка съдът преценява действащата нормативна уредба. Съгласно чл. 82, ал. 1, т. 8 от Закона за здравето (ЗЗ), извън обхвата на задължителното здравно осигуряване на българските граждани се предоставят медицински услуги, които са свързани със заплащане на лечение за заболявания по ред, определен от министъра на здравеопазването. Според чл. 82, ал. 5 ЗЗ, дейностите по ал. 1 се финансират от държавния бюджет и се ползват при условия и по ред, определени с наредба на министъра на здравеопазването. Относно спорните правоотношения е приложима Наредба № 12 от 22.12.2011 г. за условията и реда за заплащане на лечение на български граждани в чужбина по чл. 82, ал. 1, т. 8 от Закона за здравето. Член 28 от Конституцията на Република България прогласява правото на живот. В основния закон е обявено също така, че държавата закриля здравето на гражданите - чл. 52, ал. 3. По аналогия на чл. 52, ал. 1 от Конституцията, настоящият състав на ВАС счита, че условията и реда за заплащане на лечението на български граждани в чужбина трябва да се определят със законови норми при подробно дефинирани критерии, тъй като тези правоотношения пряко рефлектират върху посочените, конституционно гарантирани права. В тази връзка чл. 82, ал. 1, т. 8 от Закона за здравето не следва да препраща към наредба. Съгласно чл. 3, ал. 1 ЗНА, законът е този, който урежда първично или въз основа на Конституцията обществени отношения, които се поддават на трайна уредба според предмета или субектите в един или няколко института на правото или техни подразделения. Министърът на здравеопазването е компетентния административен орган по чл. 34, ал. 2 от Наредба № 12. В заповедта са спазени предвидените в чл. 34, ал. 3 от същата наредба форма и реквизити. Но при постановяването й е нарушена императивната разпоредба на чл. 35 АПК, съгласно която административния акт се издава, след като се изяснят фактите и обстоятелствата от значение за случая. Нарушена е и нормата на чл. 1, ал. 2, т. 2 от Наредба № 12 от 22.12.2011 г. Налице са отменителни основания по чл. 146, т. 3 и 4 АПК. Тезата на жалбоподателката, че заповедта е нищожна, тъй като е издадена от некомпетентен орган не кореспондира с посочената по-горе нормативна уредба, както и със събраните по делото доказателства, сочещи че проведеното лечение в България по КП 252, вече не е могло да даде положителен резултат. Издаването на административен акт със закъснение не обуславя нищожност. По изложените съображения обжалваната заповед се отменя. Преписката не се връща на административния орган за ново произнасяне, предвид настъпилата смърт на Росен Вучев. II. По иска за неимуществени вреди: С оспорването на заповед № РД-22-55 от 25.04.2012 г. на министъра на здравеопазването, Лиляна Григорова Вучева е предявила и иск за неимуществени вреди срещу Министерство на здравеопазването за сумата 80 000 лв. Правното основание е чл. 1 ЗОДОВ. Ищцата твърди, че вследствие на бездействието на административния орган и постановения незаконосъобразен административен акт, синът й Росен Вучев е починал, а смъртта му й е причинила болки и страдания. Моли искът да бъде уважен. Така подадената искова молба е процесуално недопустима, тъй като не е подсъдна на Върховния административен съд. Съгласно, чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ, държавата и общините отговарят за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност. Според втората алинея на същия текст, исковете по ал. 1 се разглеждат по реда, установен в Административнопроцесуалния кодекс, като местната подсъдност се определя по чл. 7, ал. 1. В разпоредбата на чл. 128, ал. 1, т. 5 АПК е посочено, че на административните съдилища са подведомствени делата по искания за обезщетения за вреди от незаконосъобразни актове, действия и бездействия на административни органи и длъжностни лица. Според чл. 132, ал. 1 АПК, на административните съдилища са подсъдни всички административни дела с изключение на тези, които са подсъдни на Върховния административен съд. В текста на чл. 132, ал. 2 АПК изчерпателно са изброени споровете, които са подсъдни на ВАС. Сред тях не фигурират исковете по чл. 203 АПК във връзка с чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ. По тях този съд се произнася като касационна инстанция. По изложените съображения подадената искова молба следва да бъде оставена без разглеждане, производството по делото - прекратено в тази му част, а делото - изпратено на Административен съд - София-град за присъединяването му към адм. д. № 11691/2012 г. по описа на Административен съд - София-град, II отделение, 35 състав, който е сезиран с идентична искова молба на Вучева. Тезата на пълномощника на Министерство на здравеопазването за недопустимост на исковата молба, с оглед разпоредбата на чл. 6, ал. 1 ЗОДОВ, не се възприема, тъй като не отчита обстоятелството, че с този иск Вучева претендира претърпени от нея, а не от сина й неимуществени вреди. Следователно не става дума за право на обезщетение на починалото увредено лице, което се наследява. Според чл. 4 ЗОДОВ, държавата дължи обезщетение за всички имуществени и неимуществени вреди, които са пряка и непосредствена последица от увреждането, независимо от това, дали са причинени виновно от длъжностното лице. Предвид изхода на спора пред настоящата инстанция, договор за правна защита и съдействие, и на основание чл. 143, ал. 1 АПК в полза на жалбоподателката се присъжда сумата 610 лв. (500 лв. за адвокатско възнаграждение, присъдено съобразно уважената жалба, 10 лв. ДТ и 100 лв. за възнаграждение за вещо лице). Водим от горното и на основание чл. 165, чл. 172, чл. 203 АПК, чл. 252, ГПК, Върховният административен съд, шесто отделение,