Решение № 10411 от 20.10.2026 г. на ВАС по адм. д. № 5858/2026 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на министъра на регионалното развитие и благоустройството, чрез процесуален представител адв. Ламбева, срещу решение № 13776 от 08.04.2026 г., постановено по адм. дело № 6915/2025 г. по описа на Административен съд – София - град, с което по жалба на Т. А. С. е отменена заповед № РД-02-16-808 от 18.06.2025 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, с която е прекратено служебното му правоотношение на основание чл. 107, ал. 1, т. 5 и т. 7 от Закона за държавния служител (ЗДСл). С касационната жалба се релевират оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и необоснованост. Касаторът поддържа, че са били налице предпоставките на чл. 107, ал. 1, т. 5 ЗДСл, тъй като за заеманата от С. длъжност е въведено изискване за достъп до класифицирана информация, а на служителя е отказано издаването на съответното разрешение от Държавна агенция „Национална сигурност“. Поддържа се, че отказът на ДАНС представлява обективен факт, независещ от волята както на служителя, така и на органа по назначаването, поради което е налице обективна невъзможност за изпълнение на служебните задължения. Излагат се доводи и за неправилност на извода на АССГ относно приложението на чл. 107, ал. 1, т. 7 ЗДСл. Поддържа се, че липсата на разрешение за достъп до класифицирана информация означава, че държавният служител не отговаря на специфично изискване за заемане на длъжността, поради което назначаването му не съответства на изискванията на чл. 7 ЗДСл. Навеждат се и съображения, свързани с извършено изменение на Устройствения правилник на Министерството на регионалното развитие и благоустройството и се поддържа, че заеманата от С. длъжност фактически не е съществувала към момента на възстановяването му. Претендира присъждане на разноски. Ответникът - Т. А. С., в съдебно заседание и в представени писмен отговор и становище, чрез процесуалния си представител адв. Чолаков, оспорва касационната жалба и моли решението да бъде оставено в сила като правилно и законосъобразно. Претендира присъждане на разноски по представен списък по чл. 80 ГПК. Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, второ отделение, в настоящия състав, намира жалбата за процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна. Разгледана по същество жалбата е неоснователна. От установената по делото фактическа обстановка се установява, че Т. А. С. е заемал длъжността директор на дирекция „Държавна собственост“ в Министерството на регионалното развитие и благоустройството. Със заповед № РД-02-16-770 от 05.08.2022 г. служебното му правоотношение е било прекратено на основание чл. 107, ал. 1, т. 5 ЗДСл, поради твърдяна обективна невъзможност за изпълнение на служебните задължения. Заповедта е отменена с решение № 287 от 17.01.2023 г., постановено по адм. дело № 7757/2022 г. на АССГ, потвърдено с решение № 7604 от 10.07.2023 г., постановено по адм. дело № 2256/2023 г. на ВАС. След влизане в сила на съдебното решение С. е подал заявление за възстановяване по реда на чл. 122, ал. 1 ЗДСл, въз основа на което е възстановен на заеманата длъжност със заповед № РД-02-16-625 от 24.07.2023 г. Непосредствено след това със заповед № РД-02-16-626 от 24.07.2023 г. служебното му правоотношение е прекратено на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, поради съкращаване на длъжността. И тази заповед е отменена от съда с решение № 7230 от 24.11.2023 г., постановено по адм. дело № 7821/2023 г. на АССГ, потвърдено с решение № 10443 от 07.10.2024 г., постановено по адм. дело № 2138/2024 г. на ВАС. След влизане в сила на съдебния акт С. отново е поискал възстановяване на служебното правоотношение. Със заповед № РД-02-16-1162 от 18.10.2024 г. той е възстановен на длъжност директор на дирекция „Държавна собственост“, но със заповед № РД-02-16-1163 от 11.10.2024 г. служебното му правоотношение е прекратено на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, поради съкращаване на длъжността. Заповедта е отменена с решение № 17227 от 21.05.2025 г., постановено по адм. дело № 10981/2024 г. на АССГ, което е влязло в сила като необжалвано. След влизане в сила на съдебното решение С. е подал отново заявление за възстановяване по реда на чл. 122, ал. 1 ЗДСл, въз основа на което е възстановен на длъжност директор на дирекция „Държавна собственост и търговски дружества“ със заповед № РД-02-16-807 от 18.06.2025 г. на министъра на МРРБ. Непосредствено след това със заповед № РД-02-16-808 от 18.06.2025 г. служебното му правоотношение е прекратено на основание чл. 107, ал. 1, т. 5 и т. 7 ЗДСл, поради обективна невъзможност държавния служител да изпълнява служебните си задължения извън случаите по чл. 103, ал. 1, т. 3; държавният служител е назначен при неспазване на условията по чл. 7 и нарушението съществува и към момента на прекратяване на правоотношението. За да отмени заповедта, административният съд е приел, че не са налице предпоставките на нито едно от посочените основания за прекратяване. По отношение на чл. 107, ал. 1, т. 5 ЗДСл съдът е приел, че макар липсата на разрешение за достъп до класифицирана информация да препятства изпълнението на служебните задължения, причината за това препятствие не е независима от волята на органа по назначаването, тъй като именно той е определил длъжността като такава, за която се изисква достъп до класифицирана информация чрез утвърдения по чл. 37 ЗЗКИ списък. По отношение на чл. 107, ал. 1, т. 7 ЗДСл съдът е приел, че в заповедта липсват необходимите фактически и правни мотиви относно това основание и съдът не може да ги извежда за първи път в съдебното производство. Обжалваното решение е валидно, допустимо и правилно. Съгласно чл. 107, ал. 1, т. 5 ЗДСл служебното правоотношение се прекратява, когато е налице обективна невъзможност държавният служител да изпълнява служебните си задължения извън случаите по чл. 103, ал. 1, т. 3 ЗДСл. За да бъде приложено това основание за прекратяване на служебното правоотношение, следва да е налице нова фактическа обстановка, която обективно препятства изпълнението на служебните задължения, като причините за възникналата невъзможност следва да са независещи от волята на страните по служебното правоотношение. Тези предпоставки са кумулативни и отсъствието само на една от тях е достатъчно, за да се приеме, че материалноправното основание за прекратяване не е осъществено. Правилно първоинстанционният съд е приел, че в случая липсва третата предпоставка. Безспорно е, че за определен период длъжността, заемана от Т. А. С., не е била включена в списъка по чл. 37 ЗЗКИ, а впоследствие отново е била включена. От доказателствата се установява, че за длъжността е съществувало изискване за достъп до класифицирана информация в определени периоди, като през периода 2021–2022 г. това изискване е било премахнато, а впоследствие отново е въведено. Това обстоятелство е от съществено значение за правилното разрешаване на спора. Съгласно чл. 37 ЗЗКИ ръководителите на организационните единици определят списък на длъжностите или задачите, за които се изисква достъп до съответното ниво на класифицирана информация, представляваща държавна тайна. Следователно включването на конкретната длъжност в списъка е резултат от упражняване на нормативно предоставено правомощие от ръководителя на организационната единица. Вярно е, че разрешението за достъп до класифицирана информация се издава от компетентния орган при условията и по реда на ЗЗКИ и че органът по назначаването не може да замести този орган при извършването на процедурата по проучване и издаване на разрешението. Това обстоятелство обаче не е достатъчно, за да се приеме, че в конкретния случай причината за невъзможността е изцяло независима от волята на органа по назначаването. Следва да се направи разграничение между самия отказ за предоставяне на достъп и обстоятелството, че наличието на такъв достъп е превърнато в необходимо условие за заемане и изпълнение на конкретната длъжност. Именно второто обстоятелство е релевантно към преценката дали възникналата невъзможност е независима от волята на органа по назначаването. Когато органът по назначаването чрез упражняване на предоставеното му правомощие по чл. 37 ЗЗКИ определи дадена длъжност като такава, за която се изисква достъп до класифицирана информация, той сам въвежда в кръга на изискванията за фактическото изпълнение на длъжността наличието на такъв достъп. Поради това последващото позоваване на липсата на достъп като на обективна невъзможност по чл. 107, ал. 1, т. 5 ЗДСл не може да бъде разглеждано независимо от предходното волево действие на самия орган. Противното разбиране би довело до възможност органът по назначаването сам да промени условията за заемане на дадена длъжност, след което да използва последиците от тази промяна като основание за прекратяване на служебното правоотношение поради обективна невъзможност. По този начин би се обезсмислила третата кумулативна предпоставка на чл. 107, ал. 1, т. 5 ЗДСл, изискваща причините за невъзможността да са независими от волята на страните. Не се споделя тезата на касатора, че единствено отказът на Държавна агенция „Национална сигурност“ представлява релевантният нов юридически факт и че поради независимостта на ДАНС от органа по назначаването автоматично е изпълнена третата предпоставка на чл. 107, ал. 1, т. 5 от ЗДСл. Действително решението на компетентния орган в процедурата по проучване за надеждност и издаване на разрешение за достъп до класифицирана информация е извън правомощията на органа по назначаването. Това обстоятелство обаче не изключва необходимостта да бъде изследвана причинно - следствената връзка между липсата на достъп и невъзможността за изпълнение на служебните задължения, както и обстоятелството дали самата необходимост от достъп представлява външна и независима от органа по назначаването причина. В този смисъл правилно АССГ е отчел и обстоятелството, че въпросът относно приложението на чл. 107, ал. 1, т. 5 ЗДСл при същите фактически предпоставки вече е бил предмет на съдебна проверка. С влязлото в сила решение № 7604/10.07.2023 г., постановено по адм. дело № 2256/2023 г. на ВАС е потвърдена отмяната на предходната заповед за прекратяване на служебното правоотношение на същия служител на същото правно основание. Макар последващото административно действие да представлява самостоятелен административен акт, дадената в предходното съдебно производство правна оценка относно характера на посоченото от органа основание има съществено значение при преценката дали в настоящия случай са налице различни фактически обстоятелства, които да обосноват различен правен извод. Касационната инстанция не намира доказателства за настъпване на нова фактическа обстановка, която да обосновава различен извод. Напротив, и в настоящия случай органът по назначаването се е позовал на липсата на разрешение за достъп до класифицирана информация във връзка с включването на длъжността в списъка по чл. 37 ЗЗКИ. При това положение правилен е изводът на АССГ, че не е доказана третата кумулативна предпоставка на чл. 107, ал. 1, т. 5 ЗДСл. Липсата на разрешение за достъп само по себе си не трансформира въвеждането на изискването за достъп в независима от волята на органа причина за прекратяване на служебното правоотношение. Неоснователни са и доводите на касатора, че съдът неправилно е приел липсата на предпоставки по чл. 107, ал. 1, т. 7 ЗДСл. Разпоредбата предвижда прекратяване на служебното правоотношение, когато държавният служител е назначен при неспазване на условията по чл. 7 и нарушението съществува към момента на прекратяване на правоотношението. При прекратяване на служебното правоотношение на това основание административният орган е длъжен да посочи конкретните фактически обстоятелства, от които следва несъответствието с изискванията на чл. 7 ЗДСл. Това произтича както от общото изискване за мотивираност на административния акт, така и от спецификата на прекратяването на служебното правоотношение и необходимостта служителят да разбере действителните причини за прекратяването и да организира ефективно защитата си. В процесната заповед е посочено единствено правното основание по чл. 107, ал. 1, т. 7 ЗДСл, без да са изложени конкретни мотиви относно това кое от условията по чл. 7 ЗДСл не е изпълнено, кога е възникнало нарушението, по какъв начин то е съществувало към момента на назначаването или възстановяването и по какъв начин е било установено, че същото нарушение продължава да съществува към момента на прекратяването. Не може да бъде споделена тезата на касатора, че тези фактически обстоятелства могат да бъдат извлечени от административната преписка или да бъдат допълнително установявани в съдебното производство. Предмет на съдебния контрол е законосъобразността на издадения административен акт въз основа на фактите и правните основания, които административният орган е посочил при издаването му. Съдът не може да замества административния орган и да дописва мотивите на акта с нови фактически и правни съображения, които не са били изложени при неговото издаване. Подобно допълване би нарушило правото на защита на адресата на акта и би препятствало ефективното упражняване на съдебния контрол. Следователно правилен е изводът на АССГ, че номиналното посочване на чл. 107, ал. 1, т. 7 ЗДСл не е достатъчно да обоснове законосъобразност на прекратяването на служебното правоотношение на това основание. Не може да бъде споделен и доводът на касатора, че липсата на разрешение за достъп до класифицирана информация представлява специфично изискване по чл. 7, ал. 1, т. 6 ЗДСл и това автоматично обуславя приложението на чл. 107, ал. 1, т. 7 ЗДСл. Дори да се приеме, че в конкретния момент наличието на разрешение за достъп до класифицирана информация е било необходимо за изпълнение на служебните задължения, това само по себе си не освобождава административния орган от задължението да посочи в заповедта конкретно и ясно фактическия състав, на който основава прекратяването по т. 7. Освен това основанието по чл. 107, ал. 1, т. 7 ЗДСл се отнася до назначаване при неспазване на условията по чл. 7 от закона. Следователно следва да бъде установена не просто липса на определено качество към момента на прекратяването, а нарушение на условията за назначаване, което съществува и към момента на прекратяването. Това разграничение е съществено. Липсата на разрешение за достъп до класифицирана информация може да има значение за възможността да се изпълнява конкретна длъжност, но за да се приложи чл. 107, ал. 1, т. 7 ЗДСл, административният орган следва да установи и мотивира наличието на всички елементи от фактическия състав на тази разпоредба. В случая това не е сторено. Неоснователни са и изложените в касационната жалба съображения относно съкращаването на длъжността и промените в структурата на Министерството на регионалното развитие и благоустройството. Тези доводи не могат да обосноват отмяна на обжалваното решение, тъй като предмет на настоящия спор е законосъобразността на заповед № РД-02-16-808 от 18.06.2025 г., издадена на основанията по чл. 107, ал. 1, т. 5 и т. 7 ЗДСл. Административният орган не е прекратил служебното правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, поради което спорът относно реалното съкращаване на длъжността не може да замести липсващите предпоставки на посочените в процесната заповед основания. Независимо от това следва да бъде отчетено, че въпросът относно идентичността на длъжността, на която служителят е следвало да бъде възстановен, вече е бил предмет на съдебен контрол. С решение № 17227 от 21.05.2025 г., постановено по адм. дело № 10981/2024 г. на АССГ, е прието, че длъжността директор на дирекция „Държавна собственост“ и длъжността директор на дирекция „Държавна собственост и търговски дружества“ са идентични по съдържание, като различието в наименованието не обосновава извод за различна длъжност. Това решение е влязло в сила като необжалвано. Следователно правилно настоящият състав на АССГ е съобразил този съдебен акт при преценката на законосъобразността на възстановяването на служителя. Не може да бъде възприет и доводът, че след като органът по назначаването е извършил промени в Устройствения правилник и длъжностното разписание, съдът не може да проверява последиците от тези промени. В настоящото производство не се поставя въпрос за законосъобразността на самите структурни промени, а за това дали те могат да обосноват законосъобразността на конкретната заповед, издадена на основание чл. 107, ал. 1, т. 5 и т. 7 ЗДСл. В тази връзка правилно АССГ е разграничил правното значение на структурните промени от предпоставките на основанията, на които е издадена процесната заповед. След като решение № 17227 от 21.05.2025 г., постановено по адм. дело № 10981/2024 г. на АССГ е влязло в сила, административният орган не може в последващо производство да се върне към вече разрешения въпрос и да уволнени наново служителя върху твърдението, че длъжността фактически не е съществувала или е била съкратена, без да е налице ново самостоятелно правно основание и нова фактическа обстановка. Обратното би означавало да се постави под съмнение стабилитетът на съдебното решение чрез последващ административен акт. Задължителността на влезлите в сила съдебни решения не се изчерпва с формалното им изпълнение. Административният орган е длъжен да зачете установеното с решението правно положение и да не извършва действия, които го обезсмислят. Поради това законодателят е предвидил в чл. 177, ал. 2 АПК санкция за административни актове и действия, извършени в противоречие с влязло в сила съдебно решение. В съдебната практика се приема, че отменителното решение е задължително за административния орган, а акт, постановен в противоречие със задължителните указания по тълкуването и прилагането на закона, може да бъде засегнат от недействителност по чл. 177, ал. 2 АПК. Следователно административният орган не разполага с право да „преиграва“ вече приключил административен спор, като променя формулировката на основанието или добавя ново формално посочено правно основание, ако фактическата основа на новия акт остава същата и целта му е отново да бъде постигнат отреченият от съда резултат.Това би представлявало недопустимо заобикаляне на съдебното решение. Настоящият съдебен състав намира, че именно последователността на административните действия в настоящия случай има решаващо значение. След първото отменително решение служителят е възстановен, след което отново е уволнен. След второто отменително решение служителят отново е възстановен, след което отново е уволнен. След третото отменително решение служителят отново е възстановен, но още в деня на възстановяването е издадена процесната заповед за ново прекратяване. Тази поредица не може да бъде разглеждана като случайна съвкупност от независими административни актове. Тя показва повторение на действия, насочени към прекратяване на едно и също служебно правоотношение след постановяването на съдебни решения, с които предходните прекратявания са отменени. При това положение органът по назначаването е бил длъжен да прояви особена степен на прецизност при последващото си произнасяне и да установи наличие на действително нови материалноправни предпоставки. Вместо това процесната заповед отново се основава на обстоятелството, което вече е било обсъждано при предходното прекратяване – липсата на разрешение за достъп до класифицирана информация. Така процесната заповед фактически поставя под съмнение правния резултат от предходното съдебно решение. Върховният административен съд приема, че не може да бъде допуснато административният орган да изпълни формално задължението си по чл. 122, ал. 1 ЗДСл, като възстанови служителя, но веднага след това да обезсмисли възстановяването чрез ново прекратяване, основано на същите фактически предпоставки, които са били предмет на вече приключил съдебен спор. Подобно действие противоречи на самата същност на съдебната защита и на принципа, че влезлите в сила съдебни решения са задължителни за административните органи. Възстановяването по чл. 122, ал. 1 ЗДСл трябва да има реален, а не привиден характер. Правният ефект от възстановяването е възстановяване на прекъснатото служебно правоотношение, а не създаване на краткотрайна формална връзка, която органът може да прекрати незабавно въз основа на вече отхвърлени съображения. При различен подход би се стигнало до абсурдния резултат служителят да бъде многократно възстановяван по силата на съдебни решения и също толкова многократно освобождаван чрез последващи административни актове, което би превърнало съдебното производство в безкраен цикъл без реално възстановяване на нарушеното право. Такова тълкуване не може да бъде възприето. В случая органът по назначаването е разполагал с възможност да прекрати служебното правоотношение, ако към момента на новото произнасяне действително са съществували различни, нови и самостоятелни материалноправни предпоставки. Но тези предпоставки е следвало да бъдат установени и изложени в самата заповед. Това не е направено. Поради това касационната жалба не съдържа доводи, които да обосновават различен извод от този на АССГ. Въз основа на изложените мотиви, неоснователни са доводите за неправилност на съдебното решение по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Решението е постановено при правилно приложение и тълкуване на материалния закон. Не се установиха нарушения на съдопроизводствените правила, които да налагат отмяна на съдебния акт. Решението е и обосновано, като въз основа на правилно установените от съда обстоятелства, са възприети мотивирани и логически издържани правни изводи. Съдебното решение е валидно, допустимо и правилно, поради което следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора право на разноски за настоящата инстанция има ответната страна, поради което и на основание чл. 143, ал. 3 АПК, в тежест на Министерството на регионалното развитие и благоустройството следва да се възложат сторените от Т. А. С. разноски в размер на 500 евро, за заплатеното адвокатско възнаграждение, съгласно договор за правна защита и съдействие и списък по чл. 80 ГПК. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, второ отделение