Решение № 3013 от 8.03.2021 г. на ВАС по адм. д. № 12051/2020 г.

Решение № 3013 от 8.03.2021 г. на ВАС по адм. д. № 12051/2020 г., VII о., докладчик съдията Даниела Мавродиева Производството е по реда на чл. 208 и сл., във връзка с чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Общински съвет Николаево, представляван от председателя си – Ю. Юсменов, чрез процесуален представител адв. С. Анков, с посочен съдебен адрес в [населено място], [улица], ет. 2, против решение № 357 от 14.09.2020 г. по адм. дело № 143/2020 г. по описа на Административен съд (АС) – Стара Загора, с което е отменена по жалба на Фондация "Гринберг", със седалище и адрес на управление в [населено място], [улица], ет. 1, офис 1, Наредба № 27 за издаване на карти за паркиране на превозни средства, управлявани от или превозващи лица с увреждания на територията на [община], приета с Решение № 195/31.10.2017 г. и изменена с Решение № 8/19.11.2019 г. на Общински съвет Николаево. Касационният жалбоподател навежда доводи за недопустимост и неправилност на решението, поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост – касационни основания по чл. 209, т. 2 и т. 3 АПК. Счита, че жалбоподателят в първоинстанционното производство не попада сред активно легитимираните да оспорят законосъобразността на приетия от Общински съвет Николаево подзаконов административен акт лица, поради липса на пряк, непосредствен и личен правен интерес. Твърди, че с акта не се засягат права и законни интереси на Фондация "Гринберг", а предметът й на дейност, макар да е свързан със защитаване интересите на хора с увреждания, не е достатъчен, за да обоснове правен интерес по смисъла на чл. 186, ал. 1 АПК. Наред с това, сочи, че в действителност доколкото оспорената Наредба води до благоприятни последици за адресатите си, не може да се приеме, че със съдържанието си засяга правата на заинтересуваните лица. По същество излага, че не е допуснато установеното от административния съд съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Счита, че при преценката си съдът е следвало да съобрази последвалото изменение в нормативната регламентация на процесните обществени отношения. Сочи, че действащият Закон за хората с увреждания (в сила от 01.01.2019 г., обн. ДВ. бр. 105 от 18 Декември 2018 г.)(ЗХУ), за разлика от въведеното с отменения Закон за интеграция на хората с увреждания от 2004 г. ( в сила от 01.01.2005 г., обн. ДВ. бр. 81 от 17 Септември 2004 г., отм. ДВ. бр. 105 от 18 Декември 2018 г. с § 2 от преходните и заключителните разпоредби на ЗХУ - ДВ, бр. 105 от 18 декември 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) (ЗИХУ) в чл. 8, т. 4 с. з. императивно задължение на Агенцията за хората с увреждания (Агенцията) за изразяване на становище при приемането на нормативни актове, не установява задължителност на участието на Агенцията, а само регламентира такава възможност. Според касатора с последвалото изменение в регламентацията е допуснато смекчаване на ролята на Агенцията, тъй като приемането на нормативните актове вече не е предпоставено от съобразяване със задължителното й становище. В този смисъл и доколкото и отмененият преди влизането в сила на ЗИХУ от 2005 г. закон не урежда като елемент от процедурата съобразяване на задължително становище от Агенцията, счита, че нарушението не е съществено. Мотивира становище, че доколкото задължението за осигуряване на публичност на проекта съгласно предписанието на чл. 26, ал. 3 от Закона за нормативните актове (Обн., ДВ, бр. 27 от 3.04.1973 г.) (ЗНА) е спазено, Агенцията е имала възможност да изрази становището си в предоставения срок за обществено обсъждане. Излага съображения за неправилност на изводите на съда по отношение на решението в частта за разноските. Моли съда да отмени обжалваното решение и да се произнесе по същество с краен съдебен акт, с който да отхвърли жалбата срещу оспорения административен акт. Претендира разноски за адвокатско възнаграждение. Ответникът – Фондация "Гринберг", в писмен отговор, подаден чрез адв. И. Йорданов, оспорва подадената касационна жалба на Общински съвет Николаево. С отричащи основателността й доводи моли обжалваното решение да се остави в сила. Претендира разноски за адвокатско възнаграждение за касационната инстанция. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, като взе предвид наведените в жалбата доводи и доказателствата по делото и като извърши служебна проверка на основанията по чл. 218, ал. 2 АПК, приема следното: Касационната жалба е подадена от надлежна страна, срещу подлежащ на оспорване съдебен акт и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, същата е неоснователна. С обжалваното решение съдът е отменил по жалба на Фондация "Гринберг" Наредба № 27 за издаване на карти за паркиране на превозни средства, управлявани от или превозващи лица с увреждания на територията на [община], приета с Решение № 195/31.10.2017 г. и изменена с Решение № 8/19.11.2019 г. на Общински съвет Николаево. За да постанови този правен резултат, първоинстанционният съд е установил, че кметът на [община] е направил предложение с изх. № 05-00-1754/29.09.2017 г. за приемане на Наредба за издаване на карти за паркиране на превозни средства, управлявани от или превозващи лица с увреждания на територията на [община]. Предложението е обосновано с Препоръка 98/376 ЕО на Съвета от 4 юни 1998 г. относно картата за паркиране на хора с увреждания и Закона за движението по пътищата. Проектът за Наредбата е публикуван на интернет страницата на общината, ведно с обявление за предоставяне на възможност на заинтересованите лица да направят своите предложения, мнения и препоръки по проекта на посочен електронен адрес. След като такива не са постъпили, с Решение № 195 по Протокол № 28 от проведено на 31.10.2017 г. заседание, Общински съвет Николаево е приел Наредба за издаване на карти за паркиране на превозни средства, управлявани от или превозващи лица с увреждания на територията на [община]. В проведеното гласуване са участвали 12 общински съветници, като всички от тях са гласували "за". С Решение № 8 по Протокол № 2 от проведено на 19.11.2019 г. заседание на Общински съвет Николаево, на основание чл. 21, ал. 2 във вр. с чл. 99а от Закона за движението по пътищата (ЗДвП) във вр. с Постановление № 172 на МС от 11.07.2019 г. за изменение и допълнение на Наредбата за административното обслужване, приета с Постановление № 246 на Министерския съвет от 2006 г. (обн., ДВ, бр. 78 от 2006 г.; изм. и доп., бр. 47 и 64 от 2008 г., бр. 25 и 58 от 2010 г., бр. 105 от 2011 г., бр. 50 от 2012 г., бр. 27 от 2015 г., бр. 8 от 2016 г., бр. 61 от 2017 г. и бр. 7 от 2019 г.) (ПМС № 172/11.07.2019 г.), е прието изменение на Наредба № 27 за издаване на карти за паркиране на превозни средства, управлявани от или превозващи лица с увреждания на територията на [община]. При така установената фактическа обстановка съдът е стигнал до извод, че актът е издаден от компетентен административен орган, в предвидената от закона писмена форма, с посочване на фактическите и правните основания за постановяването му, но при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Приел е, че Агенцията за хората с увреждания в качеството си на изпълнителна агенция към министъра на труда и социалната политика, която осъществява държавната политика за интеграция на хората с увреждания, дава задължително становище при изготвянето на проекти на нормативни актове в тази сфера. Задължителността на становището е установена както в отменения ЗИХУ (отм.) , така и в новия ЗХУ от 2018 г., а и е в съответствие с принципа за "съгласуваност", регламентиран в чл. 26, ал. 1 ЗНА. По делото не се твърди Общински съвет Николаево да е уведомил Агенцията за инициираната процедура по приемане на процесния акт, както и тя да е депозирала такова, поради което и доколкото в чл. 15, ал. 1 от Указ № 883 за прилагане на ЗНА е регламентирано задължението на органа, отговарящ за изготвянето на законопроекта, да го изпрати заедно с мотивите на заинтересуваните министерства, ведомства или обществени организации, а в чл. 8, т. 4 ЗИХУ (отм.) е установено даването на задължително становище от Агенцията, е допуснато нарушение на административнопроизводствените правила, обуславящо отмяна на акта на основание чл. 146, т. 3 АПК. По изложените съображения, АС - Стара Загора е отменил оспорения нормативен административен акт. Решението е валидно, допустимо и правилно. Страните не спорят по фактите, както и в частта относно компетентността на органа, издал обжалвания административен акт, поради което в тази част мотивите на касационната инстанция препращат към първоинстанционното решение и по аргумент от нормата на чл. 221, ал. 2, изр. второ АПК (Доп. ДВ, бр. 77/2018 г.) не следва да бъдат повторно възпроизвеждани. Предвид застъпените пред касационната инстанция защитни тези, спорните въпроси се свеждат до това, дали жалбоподателят в първоинстанционното производство е имал правен интерес от оспорването на Наредба № 27 за издаване на карти за паркиране на превозни средства, управлявани от или превозващи лица с увреждания на територията на [община], приета с Решение № 195/31.10.2017 г. и изменена с Решение № 8/19.11.2019 г. на Общински съвет Николаево, и дали в хода на приемането на цитирания подзаконов нормативен акт е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, състоящо се в липсата на представено от Агенцията за хората с увреждания "задължително становище" по смисъла на чл. 8, т. 4 ЗИХУ от 2005 г. (отм.);. Тъй като са заявени две основания за касационно обжалване, за прецизност същите ще бъдат обсъдени поотделно. По отношение на съображенията на касатора във връзка с порока по чл. 209, т. 2 АПК – недопустимост, поради липса на правен интерес от оспорването пред първоинстанционния съд: Производството по адм. дело № 143/2020 г. е образувано по подадена от Фондация "Гринберг" жалба срещу Наредба № 27 за издаване на карти за паркиране на превозни средства, управлявани от или превозващи лица с увреждания на територията на [община], приета с Решение № 195/31.10.2017 г. и изменена с Решение № 8/19.11.2019 г. на Общински съвет Николаево. Правния си интерес от оспорването жалбоподателят е обосновал със съображения, че осъществява дейност като "организация за хора с увреждания" по смисъла на § 1, т. 12 от Допълнителните разпоредби (ДР) на ЗХУ. С Определение № 132 от 30.04.2020 г. на АС – Стара Загора, постановено по адм. дело № 143/2020 г., жалбата на фондацията е оставена без разглеждане, а производството по делото - прекратено. Съдът е приел, че в съответствие с дадените задължителни тълкувания в Тълкувателно решение (ТР) № 2 от 12.02.2010 г. по тълк. дело № 4/2009 г. на Върховния административен съд, действително заложените цели и предметът й на дейност биха могли да обосноват правен интерес от оспорването, но в допълнение е необходимо и установяване на пряко и непосредствено засягане на обществения интерес, каквото в случая не е налице. По частна жалба на фондация "Фринберг" прекратителното определение е отменено с Определение № 8819 от 06.07.2020 г. на ВАС, постановено по адм. дело № 6590/2020 г. За да обоснове крайния си извод, обуславящ отмяна на обжалвания съдебен акт, съставът на ВАС е посочил, че засягането на правата и законните интереси на юридическите лица с нестопанска цел, каквато е фондацията, е обусловено от непосредствената връзка между сферата на обществени отношения, уредена с нормативния акт, и предмета на дейност и целите на учредяването на оспорващия правен субект. Общата формулировка на целите на фондацията води до извод за пряка обвързаност със съдебни оспорвания на незаконосъобразни актове, засягащи права и законни интереси на хора с увреждания. Делото е върнато на административния съд за продължаване на съдопроизводствените действия. Правният спор е разрешен по същество с обжалваното в настоящото производство решение. В мотивите си съдът правилно е отчел обвързващата сила на Определение № 8819/06.07.2020 г. на ВАС, постановено по адм. дело № 6590/2020 г., и не е разгледал повторно въпроса относно наличието на правен интерес от оспорването на процесния нормативен акт от Фондация "Фринберг". Силата на пресъдено нещо е присъщата на влезлия в сила съдебен акт правна последица, която задължава адресатите му да преустановят спрямо държавата правния спор и да регулират своето поведение спрямо установеното от съда правно положение, като се съобразят с непререшаемостта на спорния въпрос. Субективните предели на този правен институт са дефинирани в предписанието на чл. 177, ал. 1 АПК и се свеждат до страните по делото. Според разпоредбата на чл. 153, ал. 1 АПК, това са оспорващият, административният орган и всички заинтересувани лица, т. е. лицата, за които актът е благоприятен. Всички правни субекти, които съдът е конституирал като страни в производството в изпълнение на правомощието си по чл. 154, ал. 1 АПК, са задължени да се съобразят със силата на пресъдено нещо на съответния окончателен съдебен акт. Макар силата на пресъдено нещо да е институт, който поради нормативната си установеност обвързва страните по спора, в качеството си на проява на държавната правосъдна власт следва да бъде зачетена и от всички съдебни институции, пред които се поставя въпросът повторно. Този извод следва от нормата на чл. 297 ГПК, приложима към съдебното разглеждане на административни дела на основание чл. 144 АПК, според чието предписание влязлото в сила решение е задължително за съда, който го е постановил, и за всички съдилища, учреждения и общини в Република България. Целта на това законодателно решение е да гарантира безпротиворечивото разрешаване на правните спорове, като се избегне хипотезата на постановяване на две влезли в сила решения с един и същ предмет и страни, които си противоречат. Обратното ще доведе до възникване на основанието за отмяна на влязло в сила решение по чл. 239, т. 4 АПК. По изложените съображения и доколкото се установява идентичност в наведения с касационната жалба въпрос и разрешения правен спор в развилото се пред ВАС производство по адм. дело № 6590/2020 г., приключило с окончателен съдебен акт от 06.07.2020 г., възраженията на касатора, касаещи наличието на правен интерес на фондацията за оспорване на Наредбата, не следва да се обсъждат. Даденото с Определение № 8819/06.07.2020 г. разрешение на този въпрос препятства последващото му разглеждане и пререшаване. Предвид изложеното, не се установява заявеното касационно основание по чл. 209, т. 2 АПК. По отношение на съображенията на касатора във връзка с порока по чл. 209, т. 3 АПК – неправилност: Изводът на съда за допуснато в хода на приемането на оспорения акт съществено нарушение на административнопроизводствените правила е правилен. АС-Стара Загора точно е установил приложимата нормативна рамка. По делото няма спор, че приетата от Общински съвет Николаево Наредба № 27 представлява по своята правна същност нормативен административен акт. Правилата, които компетентните органи трябва да съобразяват при издаването на такива актове, са посочени в Раздел III "Нормативни административни актове" на Глава пета "Издаване на административни актове" от АПК. По арг. от чл. 80 с. з., за неуредените в този раздел въпроси се прилагат разпоредбите на ЗНА. Щом като процесните правоотношения се регулират от ЗНА, приложим към тях се явява и Указ № 883 за прилагането на ЗНА. Споделя се изводът на съда за нарушение на чл. 26, ал. 1 ЗНА. Според предписанието на посочената разпоредба изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. Проекция на принципа за съгласуваност е установеното в действащата към момента на издаването на процесния нормативен акт редакция на чл. 8, т. 4 ЗИХУ от 2005 г. (отм.) (предишна т. 3 - ДВ, бр. 24 от 2010 г.) задължително участие на Агенцията за хората с увреждания в производството по издаване на нормативни актове, свързани с изпълнението на държавната политика за интеграция на хората с увреждания. Видно от текста на посочената норма, Агенцията дава "задължително становище при изготвянето на проекти на нормативни актове, свързани с хората с увреждания". Анализът на словосъчетанието "задължително становище" води до категоричен извод, че законодателят е предвидил един допълнителен елемент към процедурата по чл. 26 и сл. ЗНА, вр. с чл. 75 и сл. АПК, който е своеобразна гаранция за принципа на съгласуваност, заложен в чл. 26, ал. 1 ЗНА. Отчитайки специфичността на регулируемата сфера, а именно – държавната политика, свързана с интеграцията на хора с увреждания, и конкретиката на нуждите й, законодателят е уредил задължително изискване на становище от специално създадения за това орган. Тясно специализираният характер на дейността, осъществявана от Агенцията, е възприета на нормативно равнище като възможност за максимално изясняване на процесните обществени отношения и вземане на възможно най-благоприятното решение. Несъсобразяването на органа с това законодателно решение всъщност води до постановяване на акта без дължимото изясняване на всички относими според нормотворческия орган факти и обстоятелства. Правилото на чл. 8, т. 4 ЗИХУ (отм.) е възприето като императивна част от процедурата по приемане на нормативни административни актове и в постановената по аналогични случаи практика на Върховния административен съд. (виж например: Решение № 9296 от 05.07.2010 г., постановено по адм. дело № 2813/2010 г., I отделение на ВАС, Решение № 2102 от 13.02.2019 г., постановено по адм. дело № 8222/2018 г., III отделение на ВАС, Решение № 7572 от 23.06.2015 г. по адм. дело № 2471/2015 г., VI отделение на ВАС). Наред с това, от данните по делото се установява, че императивността на чл. 8, т. 4 ЗИХУ (отм.) не е и спорна между страните. В касационната жалба е посочено единствено, че нарушението й не води до констатирания от първостепенния съд порок по чл. 146, т. 3 АПК, т. к. същото не е съществено, предвид разликата в регулацията на процесните отношения преди и след действието на ЗИХУ (отм.). Индикация за задължителността на участието на Агенцията се съдържа и в мотивите към Законопроекта за ЗИХУ от 2005 г. (отм.) № 302-01-50/15.10.2003, в който изрично е посочено, че Агенцията "ще участва в изготвянето на проекти на нормативни актове, свързани с интеграцията на хората с увреждания. " Нарушението на императивна норма винаги представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, особено когато съобразяването й би довело до различни правни изводи. Константна е практиката на Върховния административен съд в този смисъл. (виж например Решение № 9143 от 23.06.2011 г., постановено по адм. дело № 5224/2011 г. на ВАС, III отделение, Решение № 12530 от 20.11.2008 г., постановено по адм. дело № 10337/2007 г. на ВАС, III отделение и др.). Безспорно, щом като е въведено като задължителна част от процедурата, становището на Агенцията би могло да рефлектира върху съдържанието на съставения проект, поради което и доколкото по делото не се съдържат данни, а и не се твърди, че е изискано такова становище, съдът правилно е установил нарушение на чл. 8, т. 4 ЗИХУ (отм.), вр. с чл. 26, ал. 1 ЗНА, което представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила по смисъла на чл. 146, т. 3 АПК. Ирелевантна е предходната и последващата регламентация на регулираните от посочените норми обществени отношения, тъй като съответствието с административнопроизводствените правила се преценява към момента на издаването на акта, поради което съображенията в обратния смисъл на касатора са неоснователни. Крайният извод на съда за законосъобразност на оспорения акт е правилен и в съответствие с материалния закон. Възраженията за неправилност на решението в частта за разноските не следва да се обсъждат, предвид установения с чл. 248 ГПК, приложим на основание чл. 144 АПК, специален процесуален ред за изменение на решението в тази част. Оспорването на изводите на съда относно присъдените разноски ще бъде допустимо едва след изчерпване на тази процесуална възможност, като предмет на делото ще бъде не оспореното в настоящото производство решение, а решението, постановено в производството по реда на чл. 248 ГПК, вр. с чл. 144 АПК. Предвид изложеното възражението на касатора в тази част следва да се приеме като молба за изменение на решението в частта за разноските и да се изпрати на компетентния съд за произнасяне по искането. Първоинстанционният съд е приел и анализирал в цялост доказателствата, представени от страните в рамките на административното и съдебното производство, като е обосновал решаващите си изводи върху фактическата обстановка, приета за установена въз основа на тях. В този смисъл и доколкото правните изводи са направени след задълбочен логически анализ на ангажираната доказателствена съвкупност, при вярно установена фактическа обстановка и приложение на относимите законови разпоредби, обжалваното решение се явява обосновано. Касаторът твърди, че обжалваното решение е неправилно и поради съществени нарушения за съдопроизводствените правила. Доводи в подкрепа на порока по чл. 209, т. 3, предложение второ АПК жалбоподателят не сочи. С оглед разпоредбата на чл. 218, ал. 2 АПК касационната инстанция не дължи служебно произнасяне по него. Следователно, като е отменил оспорения административен акт, първоинстанционният съд е постановил правилно решение, което следва да се остави в сила. С оглед изхода на спора и своевременно направеното от процесуалния представител на ответника по касационната жалба искане за присъждане на разноски, в полза на Фондация "Гринберг" следва да бъде присъдени 500 (петстотин) лева, представляващи адвокатско възнаграждение за процесуално представителство пред касационната инстанция. Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд,