Решение № 914 от 6.2.2025 г. на ВАС по адм. д. № 9035/2024 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Програмата за трансгранично сътрудничество Интеррег Инструмент за предприсъединителна помощ (ИПП) България - Сърбия 2014-2020 г. (Програмата), срещу Решение 1019 от 08.08.2024 г. на Административен съд София-област (АССО) по адм. дело 373/2024 г. С обжалваното решение е отменено Решение РД-02-14-615 от 05.06.2023 г. на ръководителя на УО на Програмата, с което на Община Своге е определена финансова корекция в размер на 25 % от стойността на допустимите разходи, финансирани от Европейските фондове при споделено управление (ЕФСУ) по Договор СВ007.2.32.175-003 от 09.08.2022 г. с "Евромаркет Кънстракшън" ЕАД, за нередности за нарушение на чл. 178, § 1 чл. 160 и чл. 161 от Регламент (ЕС, Евратом) 1046/2018 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 година за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, за изменение на регламенти (ЕС) 1296/2013, (ЕС) 1301/2013, (ЕС) 1303/2013, (ЕС) 1304/2013, (ЕС) 1309/2013, (ЕС) 1316/2013, (ЕС) 223/2014 и (ЕС) 283/2014 и на Решение 541/2014/ЕС и за отмяна на Регламент (ЕС, Евратом) 966/2012 (Регламент 1046/2018) във връзка с т. 2.5.1 и т. 2.6.11.1 от Практическото ръководство за договорни процедури за външни дейности на Европейския съюз (версия 2021.1, PRAG/Практическото ръководство/Ръководството), и на чл. 178, § 1, чл. 160 и чл. 161 от Регламент 1046/2018 във вр. с т. 2.6.11.1 от PRAG, квалифицирани по т. 11, б. а) и по т. 10, б. а) от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата) във връзка с чл. 70, ал. 1, т. 9 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ). Касационният жалбоподател ръководителят на Управляващия орган на Програмата за трансгранично сътрудничество Интеррег ИПП България - Сърбия 2014-2020 г., счита обжалваното решение за неправилно - постановено в противоречие с материалния закон и необосновано отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Излага подробно приложимата нормативна регламентация, като твърди, че съдът е изложил мотиви, които не са обективни, а са в защита на неправомерните действия на бенефициера. Сочи, че органът е възприел за нарушени разпоредбите на чл. 178, § 1, чл.160 и чл. 161 от Регламент 1046/2018 г., във връзка с конкретно посочени правила от PRAG. Позоваването в акта на PRAG е правомерно, доколкото, административният орган е посочил и конкретно нарушената разпоредба от приложимия регламент, поради което посочването и на относимите разпоредби на PRAG изпълнява функцията да информира бенефициера в какво се състои нарушението и как да се защити. По делото е безспорно установено, че община Своге, в качеството си на партньор е провел процедура по правилата на PRAG и при това положение, при извършване на процедура по възлагане на обществена поръчка, следва да спазва разпоредбите на Практическото ръководство. Счита, че Община Своге е определила критерии за подбор, които са ограничителни спрямо потенциалните кандидати. В решението за финансова корекция ясно е посочено в какво се изразяват ограничителните изисквания. Излага, че в т. 13 критерии за подбор от Допълнителната информация към обявлението за поръчка (Приложение A5f), неразделна част от тръжното досие, са посочени изискванията, на които следва да отговарят потенциалните участници в процедурата. Изискването за професионалния капацитет е дефинирано от бенефициера като е предвидено участниците да притежават професионален сертификат за доставка, обслужване и ремонт на техниката, предмет на доставка , който да бъде приложен при подаване на офертата. В чл. 33 от Специалните условия (Приложение C4d) възложителят е въвел изискване: 33.1 Сервизът за всички артикули предмет на доставка, да бъде в рамките на 50 км от община Своге. Счита че с изискването за професионален сертификат за доставка, обслужване и ремонт на техниката, предмет на доставка е поставено неясно условие към участниците. В документацията и обявлението не се съдържа обосновка от възложителя за необходимостта от представяне на професионалния сертификат. Необосновано е изискано неговото представяне още към момента на подаване на офертата. Ограничително спрямо потенциалните кандидати се явява и изискването участниците в търга да имат сервизна база към момента на подаване на офертата. За осигуряване на гаранционната поддръжка на комуналната техника не е необходимо кандидатът да разполага със собствена сервизна база. Не е налице обосновка за наличието на въведеното изискване. Възложителят необосновано е ограничил потенциални участници, разполагащи с необходимия капацитет да изпълнят договор със същия предмет, но без налична сервизна база собственост на участника или осигурена към момента на подаване на офертата. Тъй като за икономическия оператор не е налице сигурност, че ще спечели поръчката, няма икономически стимул за извършване на разходи (административни, финансови или човешки), за да отговори на условието на възложителя при подаване на офертата. Предвид посоченото счита, че изводите на първоинстанционния съд за липса на твърдените нарушения са неправилни. Свободната преценка на възложителя се ограничава от разпоредбата на т.2.5.1 от Практическото ръководство, според която е предвидено равно третиране и недискриминация при провеждане на процедурите за възлагане на поръчки. Не могат да бъдат приети и мотивите на съда относно неяснота на посочените норми от Регламент 2018/1046, тъй като не се сочи кой конкретно от принципите на икономичност, ефикасност и ефективност е нарушен и по какъв начин е извършено нарушението, както и кои факти са относими към нарушение на съответния принцип. Поради изложените подробно в решението за финансова корекция мотиви, счита, че ръководителят на УО е посочил с кои точно фактически обстоятелства се обосновава изводът му за наличие на неясни и неточни или ограничителни критерии. Прави искане съдът да отмени обжалваното решение. Претендира разноски за двете съдебни инстанции, включително юрисконсултско възнаграждение. Прави възражение за прекомерност, в случай, че насрещната страна е поискала присъждане на юрисконсултско/адвокатско възнаграждение, ако същото не съответства на фактическата и правна сложност на делото, съобразно тълкуването на Съда на Европейския съюз (СЕС) по дело С-438/22. Ответникът Община Своге, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Счита за правилен извода на първоинстанционния съд, че правното основание, което органът е приел, е незаконосъобразно и не съответства на фактите по делото. Сочи, че административният акт е немотивиран. Правилно първоинстанционният съд е достигнал до извод, че изискванията не са непропорционални и не ограничават необосновано конкуренцията, поради което не са допуснати нарушения на сочените правни норми и не е налице основание за определяне на финансова корекция. Прави искане решението да бъде оставено в сила. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от адвокат И. Цветкова. Представителят на Върховната прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна, срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, жалбата е неоснователна. От представените в първоинстанционното производство доказателства се установява от фактическа страна следното: На 15.06.2021 г. между УО на Програма "Интеррег ИПП България Сърбия 2014-2020" и Община Своге, като водещ партньор (ВП), е сключен Договор за субсидия по Инструмента за предприсъединителна помощ II РД-02-29-117, за изпълнението на проект "Стимулиране на природата в общините Своге и Мерошина чрез подобряване на управлението на отпадъците и водите в трансграничния регион на България и Сърбия", с бюджет на проекта 462 545,92 евро, от които 393 164,02 евро - средства по ИПП, 38 328,25 евро национално финансиране от Република България, 31 053,65 евро национално финансиране от Република Сърбия. В изпълнение на ангажиментите при осъществяване на разходите по проекта, Община Своге е провела открита процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет "Доставка на комунално оборудване за подобряване на управлението на отпадъците и качеството на почвите, въздуха и водата в общините Своге и Мерошина" (N СВ007.2.32.175-003), по правилата регламентирани в PRAG. На 09.08.2022 г. между Община Своге и Евромаркет Кънстракшън ЕАД е сключен Договор СВ007.2.32.175-003, на стойност 188 760,00 евро или 369 182,00 лв. с ДДС. На 11.05.2023 г. ръководителят на УО по Програмата е уведомил Община Своге за установени нередности по проведената процедура и предстоящо определяне на финансова корекция. На 19.05.2023 г. Община Своге е представила възражение. На 05.06.2023 г., с Решение РД-02-14-615 на ръководителя на Управляващия орган на Програма ТГС "Интеррег ИПП България Сърбия 2014-2020" на Община Своге е определена финансова корекция в размер на 25 % от стойността на допустимите разходи, финансирани от ЕФСУ по Договор СВ007.2.32.175-003 от 09.08.2022 г. с "Евромаркет Кънстракшън" ЕАД, за нередности за нарушение на чл. 178, § 1 чл. 160 и чл. 161 от Регламент 1046/2018 във връзка с т. 2.5.1 и т. 2.6.11.1 от PRAG, и на чл. 178, § 1, чл. 160 и чл. 161 от Регламент 1046/2018 във вр. с т. 2.6.11.1 от PRAG, квалифицирани по т. 11, б. а) и по т. 10, б. а) от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата във вр. с чл. 70, ал. 1, т. 9 ЗУСЕФСУ. В мотивите на административния акт органът е приел, че Община Своге е определила критерии за подбор, които са ограничителни спрямо потенциалните кандидати. В разработената тръжна документация по процедурата Анекс от PRAG в т.13 Професионален капацитет , бенефициерът е посочил, че оферента трябва да притежава професионален сертификат за доставка, обслужване и ремонт на техниката, предмет на доставка. Съгласно формуляра за участие копие от професионалните сертификати трябва да бъдат приложени при подаване на офертите. Посоченото условие според органа е ограничително. На следващо място, предвиденото изискване в т. 33 от Специалните условия Сервизът за всички артикули, предмет на доставката да бъде в рамките на 50 км от Своге според органа също се явява ограничително и непропорционално. Като доказателство за компетентността на издателя на акта по делото е представена Заповед РД-02-14-472 от 13.04.2023 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството. Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд е приел от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в исканата от закона писмена форма, без допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалния закон. Изложил е, че обществената поръчка не е проведена по правилата за определяне на изпълнител по ЗОП или по глава четвърта ЗУСЕФСУ, а е проведена по правилата на PRAG, който обаче не попада в хипотезата на чл. 70, ал. 1, т. 9 ЗУСЕФСУ. Позовал се е на Меморандума за изпълнение на Програма за трансгранично сътрудничество ИНТЕРРЕГ ИПП България Сърбия CCI 2014TC16I5CB007 между правителството на Република България и правителството на Република Сърбия , на Регламент 1046/2018 г., на Насоките за изпълнение на проекта и е приел, че PRAG е задължителен за изпълнение от конкретните бенефициери в държавата членка и третата държава. Посочил е, че Практическото ръководство е работен инструмент, ненормативен документ, който обяснява процедурите, приложими в дадена област, но уредените в него процедури не са правни норми, установени във вторичен акт на Съюза или в закон на държавата членка в изпълнение на акт на Съюза, т. е. в случая в българския ЗОП или в ЗУСЕФСУ. Изложил е какво гласят посочените като нарушени в решението точки от PRAG. Обосновал е липса на твърдените в административния акт нарушения на Ръководството. Достигнал е до извод, че двете изисквания не са непропорционални и не ограничават необосновано конкуренцията, поради което не са допуснати нарушения на чл. 178, § 1, чл. 160 и чл. 161 Регламент 1046/2018 във връзка с т. 2.5.1. и т. 2.6.11. 1. Практическото ръководство, не е налице нередност и основание за определяне на финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 9 ЗУСЕФСУ. Въз основа на горното, съдът е направил извод за незаконосъобразност на оспорения акт и го е отменил. Решението е правилно. Съгласно § 5, т. 4 ДР на ЗУСЕФСУ , доколкото друго не е предвидено в приложимото за тях европейско законодателство и в сключените между държавите договори, ратифицирани, обнародвани и влезли в сила за Република България, този закон се прилага и за финансовата подкрепа по програмите за европейско териториално сътрудничество, като органите за управление при извършване на финансови корекции прилагат категориите нередности и минималните и максималните стойности на процентните показатели, определени в този закон и с акта по чл. 70, ал. 2. По силата на чл. 70, ал. 1 ЗУСЕФСУ (в приложимата редакция) финансова подкрепа със средства от ЕСИФ може да бъде отменена изцяло или частично чрез извършване на финансова корекция. Административната мярка се определя по основание и размер с мотивирано решение на ръководителя на управляващия орган, одобрил проекта чл. 73, ал. 1 ЗУСЕФСУ. Член 49 от Договора за Европейския съюз постановява, че всяка европейска държава, която съблюдава принципите за свобода, демокрация, зачитане на правата на човека и на основните свободи, както и тези на правовата държава, може да подаде молба за членство в Съюза. Рамката за инструментите на Съюза за финансиране на външната дейност, включително Инструментът за предприсъединителна помощ (ИПП II), се съдържа в Регламент (ЕС) 231/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2014 година за създаване на Инструмент за предприсъединителна помощ (ИПП II). Предвид необходимостта от допълнителни конкретни правила е приет Регламент за изпълнение (ЕС) 447/2014 на Комисията от 2 май 2014 година относно специфичните правила за изпълнение на Регламент (ЕС) 231/2014 на Европейския парламент и на Съвета за създаване на Инструмент за предприсъединителна помощ (ИПП II). Съгласно чл. 37, параграф 1 от Регламент 447/2014, по отношение на функциите на управляващия орган се прилагат член 125 от Регламент (ЕС) 1303/2013 и член 23, параграфи 1, 2, 4 и 5 от Регламент (ЕС) 1299/2013. Основните правила за изпълнението на Програмата са определени с Меморандум за изпълнение на Програма за трансгранично сътрудничество "ИНТЕРРЕГ - ИПП България - Сърбия CCI 2014 ТС16 15 СВ007" между правителството на Република България и правителството на Република Сърбия, ратифициран със закон, приет от 44-то НС на 07.09.2017 г. - ДВ, бр. 75 от 2017 г,, издаден от Министерството на регионалното развитие и благоустройството, обн., ДВ, бр. 101 от 19.12.2017 г., в сила от 24.11.2017 г. (Меморандума). С оглед релевантната нормативна уредба, ръководителят на Управляващия орган има правомощието да установява нередност, допусната от бенефициери с местонахождение на територията на Република България, и съответно да определя финансова корекция, какъвто е настоящият случай. Това правомощие обхваща, както случаите на нередност, допусната от водещ бенефициер/водещ партньор, така и случаите на нередност, допусната от друг бенефициер/партньор. Ограничението на компетентността ръководителя на УО за определяне на корекция е по териториален признак - необходимо е извършителят да е с местонахождение на територията на Република България. Следователно правилен е изводът на съда, че оспорения акт е издаден от компетентен орган. Правилен е и изводът на съда, че административният акт е издаден в нарушение с приложимия материален закон. Процесната финансова корекция е определена на основание чл. 70, ал. 1, т. 9 ЗУСЕФСУ (в приложимата редакция). Разпоредбата на чл. 70, ал. 1, т. 9 ЗУСЕФСУ (в приложимата редакция) предвижда, че финансова подкрепа със средства от ЕСИФ може да бъде отменена изцяло или частично чрез извършване на финансова корекция на основание нередност, съставляваща нарушение на правилата за определяне на изпълнител по глава четвърта, извършено чрез действие или бездействие от страна на бенефициента, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на средства от ЕСИФ. Съгласно тези правила и по специално чл. 49, ал. 2 ЗУСЕФСУ, за определянето на изпълнител за дейностите по строителство, услуги и/или доставки на стоки обект на обществена поръчка по смисъла на Закона за обществените поръчки, се прилагат правилата, предвидени в Закона за обществените поръчки когато бенефициерът е възложител по смисъла на същия закон; тази глава когато бенефициентът не е възложител по смисъла на Закона за обществените поръчки. В случая Община Своге не е бенефициер по смисъла на чл. 49, ал. 2, т. 2 ЗУСЕФСУ. Процесната обществена поръчка с предмет "Доставка на комунално оборудване за подобряване на управлението на отпадъците и качеството на почвите, въздуха и водата в общините Своге и Мерошина" не е проведена по правилата за определяне на изпълнител по ЗОП или по глава четвърта ЗУСЕФСУ, а е проведена по правилата на PRAG, който обаче не попада в хипотезата на чл. 70, ал. 1, т. 9 ЗУСЕФСУ (в приложимата редакция). Не попадат в хипотезата на чл. 70, ал. 1, т. 9 ЗУСЕФСУ и посочените като нарушени разпоредби на чл. 178, § 1 чл. 160 и чл. 161 от Регламент 1046/2018. Съображение 1 от преамбюла на Меморандума предвижда, че тази програма се изпълнява на принципа на споделено управление. Следователно Република България и Комисията отговарят за управлението и контрола на Програмата в съответствие със своите отговорности, както е предвидено в Регламент (ЕС, Евратом) 966/2012 и Делегиран Регламент (ЕС) 1268/2012 на Комисията и Регламент (ЕС) 447/2014 (действащи към момента на сключване на Меморандума). Настоящият касационен състав възприема изцяло доводите на АССО, изложени в мотивите на обжалвания съдебен акт, касаещи анализа на разпоредбите на член 59, § 1 и 185 и 190, § 3 от Регламент (ЕС, Евратом) 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент (ЕО, Евратом) 1605/2002 на Съвета (Регламент (ЕС, Евратом) 966/2012 - отм.), на член 63 и 178 от Регламент 1046/2018, на чл. 22 от Меморандума, Насоките за кандидатстване на проекта, които не намира за необходимо изцяло да преповтаря и към които препраща с оглед правомощията си по чл. 221, ал. 2, изр. 2 АПК. С оглед направения от него анализ, първоинстанционният съд е достигнал до правилен извод, че PRAG е договорен инструмент - практическо ръководство, което разяснява (обяснява) приложимите за отделните области процедури, без да дерогира правила от по-висок ранг (решение от 15 септември 2011, Т-407/07, CMB Maschinenbou & Handels v. European Commission, EU: T: 2011: 477, т. 157). Чрез включването на PRAG в меморандума за изпълнение на програмата той става задължителен за изпълнение от конкретните бенефициери в държавата членка и третата държава, защото програмата е одобрена от Европейския съюз (решение на Европейската комисия), от държавата членка (България, чрез Споразумение за партньорство между Република България и Европейския съюз, очертаващо помощта от Европейските структурни и инвестиционни фондове за периода 2014 2020 г., одобрено с Решение на Комисията C