Решение № 10119 от 1.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 11047/2016 г.

Решение № 10119 от 1.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 11047/2016 г., VII о., докладчик председателят Соня Янкулова Производството е по чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на "РСМ България" ООД, преименувано в "Иса Одит" ООД, седалище и адрес на управление гр. София, бул. "Княз Ал. Дондуков – Корсаков" № 22, вх. "Б", ет. 3, ап. 10 срещу Решение № 632-ОЗ от 2.09.2016 г. на Комисията за финансов надзор.

С обжалваното решение Комисията за финансов надзор, на основание чл. 99, т. 2 АПК, е отменила свое Решение № 376-ОЗ от 10.06.2016 г. и е задължила "Здравноосигурителен институт" АД и "РСМ България" ООД да прекратят сключения между тях договор за извършване на преглед на баланса на застрахователя.

І. Становища на страните:

1. Жалбоподателят – "Иса Одит" ООД, счита обжалваното решение за незаконосъобразно поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в нарушение на материалноправни разпоредби.

Излага фактите по делото и сочи, че решението по т. 1 на Протокол № 51 от 2.09.2016 г. на Комисията за финансов надзор, което е основание за издаване на оспореното решение на основание чл. 99 АПК, не му е връчено и поради това не е оспорено. Сочи, че мотивите на оспорения акт са формулирани твърде общо и са идентични с мотивите на още осемнадесет акта, като не е възможно да се установят и проверят фактите, на които се основава актът. Счита за несъответни на доказателствата по делото доводите на органа за новооткрити обстоятелства, доколкото процесните документи са били част от административната преписка, въз основа на която е издаден първоначалният акт. Сочи, че би могло да бъде осъществена хипотезата на чл. 99, т. 3 или 4 АПК, но не са налице доказателства, установяващи релевантните факти.

За неновооткрити обстоятелства счита и твърденията, че определени експерти не са взели участие в прегледа на баланса на процесния застраховател. Това обстоятелство, дори и да е било доказано, е възникнало в един по-късен момент и няма отношение към издадения първоначален акт. Сочи, че липсата на мотиви не дава възможност да се прецени били ли са твърдяните факти и обстоятелства от съществено значение за отменения акт. Органът се е позовал само на едно доказателство и не е събрал никакви други доказателства и не е уведомил адресата на акта.

Моли съда да отмени обжалвания акт. Претендира направените по делото разноски. Прави възражение по чл. 78, ал. 5 от Гражданския процесуален кодекс. Жалбоподателят се представлява от адв. А. Спасова, Софийска адвокатска колегия.

1. Ответникът по жалбата – Комисията за финансов надзор, счита същата за недопустима, алтернативно за неоснователна.

Жалбата е недопустима, тъй като не е налице годен за оспорване акт – с оспорения акт се възобновява производството и той е процедурен, поради което не е налице правен интерес от неговото оспорване.

Алтернативно излага фактите по делото и сочи, че с влязло в сила Решение № 10668 от на Върховния административен съд по административно дело № 6297/2018 г. е отхвърлена жалбата на дружеството срещу решение по т. 1 на Протокол № 51 от 2.09.2016 г. на Комисията за финансов надзор. Сочи, че без едно лице да е вписано като такова, което може да извършва преглед, не би могло да бъде назначено за външен проверител на поднадзорното лице, поради което с установеното чрез получената от Европейския орган за застраховане и професионално пенсионно осигуряване (EIOPA) информация и със заличаването на дружеството от списъка на лицата, които да извършат преглед на българския застрахователен пазар, жалбоподател е загубил възможността да извърши процесния преглед. Счита, че неуведомяването на жалбоподателя за започването на производството не е довело до нарушение на чл. 35 АПК, тъй като източникът на релевантната информация е ограничен.

Моли съда да отхвърли жалбата. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от адв. Н. Минчев, Софийска адвокатска колегия, и адв. Е. Иванова, Софийска адвокатска колегия.

ІІ. По допустимостта на жалбата:

Върховният административен съд счита жалбата за допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 149, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на оспорване индивидуален административен акт.

Съдът счита за неоснователни доводите на ответника за процедурния характер на оспорения акт. Видно от съдържанието на Решение № 632-ОЗ с него органът отменя свое Решение № 376-ОЗ. В хипотеза като настоящата, когато органът провежда производство по чл. 99 АПК, той би могъл да постанови нарочен акт, с който да възобнови административното производство, ако прецени, че са налице обстоятелствата за това, но може – както в случая, направо да постанови отмяната на акта, като по този начин постановеният акт инкорпорира актът по допускане на възобновяването и по произнасянето по същество. От факта, че не е постановил нарочен акт за възобновяване на административното производство органът не може да черпи права, защото съдържанието на акта е това, което определя неговата правна същност, а то очевидно е на индивидуален административен акт, който засяга права и законни интереси на жалбоподателя.

ІІІ. Фактите по делото:

1. "РСМ България" ООД е специализирано одиторско предприятие, вписано под № 130 в регистъра на регистрираните одитори на Института на дипломираните експерт-счетоводители.

1. На 11.03.2016 г., с решение 1. 2. по т. 1 от Протокол № 15, Комисията за финансов надзор ободрява, на основание § 10, ал. 1 във вр. с ал. 3 от Закона за възстановяване и преструктуриране на кредитни институции и инвестиционни посредници (ЗВПКИИП), покана за независими външни експерти за преглед на балансите за българския застрахователен сектор. С поканата са поставени конкретни изисквания по отношение на екипа, с който следва да бъде извършен прегледа – като тези по т. 10.1.4., т. 10.2.1., 10.2.2 и други.

1. На 4.05.2016 г., с решение т. 3.1.2. по т. 3 от Протокол № 26, Комисията за финансов надзор одобрява списъка на лицата, които да извършат преглед на балансите на застрахователите на българския застрахователен пазар. В списъка е включено и "РСМ България" ООД.

1. На 10.06.2016 г., с Решение № 376-ОЗ, Комисията за финансов надзор назначава "РСМ България" ООД в качеството му на независим външен експерт да извърши преглед на баланса на "Здравноосигурителен институт" АД.

1. На 2.09.2016 г. в Комисията за финансов надзор постъпва доклад, рег. № 32. 00-1498, на EIOPA, с приложени доказателства, за проведено разследване относно експертния екип на "РСМ България" ООД. При проведени разговори с декларираните от "РСМ България" ООД експерти, чрез които ще извършва прегледа, е установено, че част от експертите не знаят да са включвани в процедурата на прегледа, подписите, положение под автобиографиите им не са положени от тях, информацията, вписана в автобиографиите им не е вярна, както и не са извършвали никаква работа по прегледа на определените им дружества.

1. На 2.09.2016 г., с решение по т. 1 на Протокол № 51, Комисията за финансов надзор заличава "РСМ България" ООД от списъка на лицата, които да извършат преглед на балансите на застрахователите на българския застрахователен пазар.

1. На 2.09.2016 г., с Решение № 632-ОЗ, постановено на основание чл. 99, т. 2 АПК, § 10 ЗВПКИИП и решение по т. 1 на Протокол № 51, Комисията за финансов надзор отменя Решение № 376-ОЗ и задължава "РСМ България" ООД и "Здравноосигурителен институт" АД да прекратят в тридневен срок сключения между тях договор.

1. На 22.06.2017 г., с Определение № 8035, постановено по настоящото дело, съдът спря съдебното производство на основание чл. 229, ал. 1, т. 4 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК) във вр. с чл. 144 АПК до приключване на съдебното производство по административно дело № 3548/2017 г. с предмет оспорване от "Иса Одит" ООД на решение по т. 1 от Протокол № 51 от 02.09.2016 г. на Комисията за финансов надзор.

1. На 01.03.2018 г., с Решение № 2755, постановено по административно дело № 3548/2017 г., Върховният административен съд отхвърля жалбата на "Иса одит ООД ("РСМ България" ООД) срещу решение по т. 1 от Протокол № 51 от 2.09.2016 г. на Комисията за финансов надзор.

1. На 24.08.2018 г., с Решение № 10668, постановено по административно дело № 6297/2018 г., Върховният административен съд оставя в сила Решение № 2755.

1. На 13.09.2018 г. съдът възобнови съдебното производство по настоящото дело.

ІV. По съществото на спора:

Съдът, след като обсъди твърденията и доводите на страните, събраните по делото доказателства и извърши служебно, на основание чл. 168, ал. 1 във вр. с чл. 146 АПК, проверка на оспореното Решение № 632-ОЗ приема от правна страна следното:

1. По компетентността на органа:

Оспореното Решение № 632-ОЗ е издадено от Комисията за финансов надзор на основание чл. 99, т. 2 АПК във вр. с чл. 13, ал. 1, т. 25 от Закона за Комисията за финансов надзор (ЗКФН) във вр. с § 10 ЗВПКИИП. Съгласно разпоредбата на чл. 13, ал. 1, т. 25 ЗКФН, редакция към датата на приемане на акта, Комисията осъществява и други правомощия, изрично предвидени със закон. С § 10 ЗВПКИИП на Комисията изрично е възложено организирането на преглед на активите на пенсионните фондове и на балансите на застрахователите. Процесният акт е издаден именно във връзка с това изрично правомощие на Комисията. Наред с това процесният акт е издаден на основание чл. 99, т. 2 АПК, което значи, че става въпрос за акт, издаден в производство по възобновяване издаването на индивидуален административен акт. Безспорно е, че влезлият в сила индивидуален административен акт, който е отменен, е издаден именно от Комисията. Оспореното решение е взето при спазване на изискванията за кворум и мнозинство на колективния орган.

С оглед на горното оспореното решение е издадено от компетентен орган.

1. По формата:

Оспореното решение е индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК и е издадено в исканата от закона писмена форма – чл. 59, ал. 2 АПК. От формална страна то съответства на изискванията на чл. 59, ал. 2 АПК – съдържа фактически и правни основания, адресат, разпоредителна част.

С оглед на това, оспореното решение е издадено при спазване на изискванията за форма на административния акт. Доколко фактическите и правни основания на акта са съответни на доказателствата по делото и на материалния закон е въпрос на материалната законосъобразност на акта.

1. По административнопроизводствените правила:

Административното производство е започнало по инициатива на органа в съответствие с разпоредбата на чл. 100 АПК. Образувано е в сроковете по чл. 102, ал. 2 АПК, тъй като отмененият акт е издаден на 10.06.2016 г., т. е. в рамките на едногодишния срок, органът е узнал за обстоятелствата, послужили като основание за отмяната на акта на 2.09.2016 г., т. е. в тримесечния срок, и оспореният акт е постановен на 2.09.2016 г.

Вярно е, че органът не е уведомил жалбоподателя за започването на административното производство и не му е дал възможност да изрази становище по доказателствата, с което е нарушил чл. 26, ал. 1 и чл. 34, ал. 3 във вр. с чл. 103, ал. 4 АПК. Но в конкретния случай тези нарушения не са съществени, тъй като ако не бяха осъществени не би се стигнало до акт с друго съдържание. В случая органът е упражнил правомощие в условията на обвързана компетентност, а не на оперативна самостоятелност, като с влязлото в сила съдебно решение - Решение № 2755, е установена липсата на материалноправна предпоставка за изпълнение на възложената с отмененото Решение № 376-ОЗ дейност – жалбоподателят е заличен от списъка на лицата, които да извършат преглед на балансите на застрахователите на българския застрахователен пазар.

С оглед на горното в хода на административното производство органът не е допуснал съществени нарушения на административнопроизводствените правила.

1. По съответствието с материалноправни разпоредби:

Оспореното решение е издадено на основание чл. 99, т. 2 АПК. Разпоредбата позволява влязъл в сила индивидуален административен акт, който не е бил оспорен пред съда, да бъде отменен когато се открият нови обстоятелства от съществено значение за издаването на акта, които при решаването на въпроса от органа не са могли да бъдат известни на страната в административното производство.

Производството по чл. 99 АПК е извънреден способ за контрол на влязъл в сила индивидуален административен акт. Формалната законна сила, с която се ползва влезлият в сила и неоспорен пред съда административен акт, налага да се гарантира, в съответствие с принципите на законност и съразмерност, на субектите, определени в чл. 100 АПК, правен инструмент за преразглеждане на въпроса, решен с акта. Тази правна възможност, тъй като посяга на невъзможността да се постави отново за разглеждане материалноправният въпрос, предмет на приключилото производство и на издадения акт, законодателят е допуснал при лимитативно изброени правни предпоставки – т. 1-7 на чл. 99 АПК. Само когато тези предпоставки са налице органът може да възобнови приключилото административно производство, да преодолее формалната законна сила на вече издадения акт и да се произнесе отново по вече решения от него въпрос. Характерът на предпоставките показва, че с производството по възобновяване законодателят цели да преодолее допусната, по една или друга причина, неправилност на акта към момента на неговото произнасяне.

В хипотезата на точка 2 основанието за допускане на отмяната е нарушението на принципа на истинност – чл. 7, ал. 1 АПК, тъй като актът е постановен в противоречие с действителните факти от значение за случая. Но за да е допустима отмяната е необходимо това противоречие с действителните факти да не е резултат на неполагане на дължимата грижа от страната, която е била длъжна да докаже релевантните факти. Новооткритите, по смисъла на чл. 99, т. 2 АПК, обстоятелства са тези, които не са могли да бъдат известни на страната в административното производство. Вярно е, че законът в точка 2 използва понятието "страна", а е ноторно, че административният орган не е страна в административното производство, а решаващ орган, но използваното от законодателя понятие трябва да се тълкува в контекста на визираното в чл. 100 АПК право и на органа да възобнови административното производство при условията на точка 2.

В случая конкретно ново обстоятелство, от една страна, е заличаването на жалбоподателя от списъка на лицата, които могат да извършват преглед на балансите на застрахователите, т. е. новото обстоятелство е отмяната на влязъл в сила индивидуален административен акт, който се явява материалноправна предпоставка за издаването на отменения акт. Органът не е можел да знае към датата на издаване на отмененото решение, че актът за утвърждаване на жалбоподателя в списъка на лицата, които могат да извършат прегледа, ще бъде отменен поради нови обстоятелства. И от друга страна, конкретно ново обстоятелство и ново писмено доказателство са получените от органа данни за неавтентичност на представени му документи, доказващи съответствие с изискванията на поканата. Тези обстоятелства не са могли да бъдат известни на органа към датата на издаване на отменения акт, тъй като първо, това са обстоятелства, които се декларират от самия жалбоподател и той носи отговорност за верността им – това е част от изискванията на поканата - да представи документите, визирани в т. 10. 3, по искания начин, т. е. подписани от съответното лице, и да декларира, че са спазени изискванията на т. 10.1.3 и т. 10. 2. И второ, не може да се очаква, че органът е длъжен да извърши проверка за автентичност на всеки един представен от участниците документ, подписан от съответния деклариран експерт. Проверката, която органът е длъжен да извърши, е за формално съответствие с изискванията на поканата. С оглед на това е видно, че получената от органа информация за подписване на репрезентационните документи на декларираните експерти не от тях лично и на тяхна неинформираност за декларираното им участие не са факти и обстоятелства, които органът би могъл да установи към датата на подаване на заявлението за участие. Наред с това следва да се посочи, че законосъобразността на постановеното заличаване от списъка на лицата, които могат да извършат прегледа, е установена с влязло в сила съдебно решение.

Освен изискването новите обстоятелства и новите писмени доказателства да не са могли да бъдат известни на органа законът изисква и тези обстоятелства и доказателства да са от съществено значение за издаването на акта. В случая, видно от съдържанието на новите писмени доказателства – писмото на EIOPA, установените нови обстоятелства са решаващи за Решение № 376-ОЗ, тъй като въз основа на тях жалбоподателят е включен в списъка, т. е. е прието решението на органа от 4.05.2016 г., което е материалноправната предпоставка за издаване на отмененото Решение № 376-ОЗ. Основателен е доводът на жалбоподателя, че предоставената от EIOPA информация относно неизвършване от декларираните експерти на дейност по проверката на посочените поднадзорни лица не може да бъде основание за отмяна по смисъла на чл. 99, т. 2 АПК, тъй като това са факти и обстоятелства, които са се осъществили след издаването на акта. Но този факт не влияе на законосъобразността на обжалваното решение, тъй като и останалите нови обстоятелства са достатъчни, за да обосноват необходимостта от отмяната на Решение № 376-ОЗ.

Видно от изложеното органът е спазил материалните изисквания за издаване на акт по чл. 99, т. 2 АПК и правилно е отменил Решение № 376-ОЗ.

1. По съответствието с целта на закона:

Оспореният акт е в съответствие с целта на закона - § 10 ЗВПКИИП, защото обезпечава провеждането на прегледа от "независими външни лица и институции с висока репутация".

Видно от изложеното оспореното решение е издадено от компетентен орган, в исканата от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила, в съответствие с материалния закон и неговата цел. С оглед на това доводите на жалбоподателя за незаконосъобразност на оспорения акт са неоснователни. Съдът следва да отхвърли жалбата на "Иса Одит" ООД срещу Решение № 632-ОЗ.

С оглед на изхода от спора, направено от ответника искане и на основание чл. 143, ал. 4 АПК и Тълкувателно решение № 3 от 13.05.2010 г. на Върховния административен съд по тълкувателно дело № 5/2009 г. съдът следва да осъди "Иса Одит" ООД да заплати на Комисията за финансов надзор направените по делото. Същите, видно от доказателствата по делото – договор за правни услуги № 19-Д от 27.01.2017 г., фактура № 22430 от 01.02.2017 г. и банково извлечение са в размер на 1 800, 00 лв. Жалбоподателят е направил възражение по чл. 78, ал. 5 ГПК, но съдът счита, че не са налице основания за намаляване на адвокатското възнаграждение с оглед на фактическата и правна сложност на делото.

Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 АПК Върховният административен съд