Решение № 4714 от 20.04.2016 г. на ВАС по адм. д. № 6051/2015 г.

Решение № 4714 от 20.04.2016 г. на ВАС по адм. д. № 6051/2015 г., V о., докладчик съдията Еманоил Митев Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Медицински одит", чрез процесуалният си представител адв. С. против решение № 2103 от 27.03.2015 г., постановено по адм. дело № 12097/2014 г., постановено от Административен съд С. - град. Д. са за неправилност на съдебния акт с искане за отмяна. Ответникът Г. М. Е., представляван от адв. К. представя писмено възражение против касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Касационната жалба е подадена в срок, от надлежна страна и е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна при следните съображения: Първоинстанционният съд е бил сезиран с жалба от Г. М. Е. против Заповед № ПР-20-27-14 от 26.11.2014 г. на Изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Медицински одит", с която на основание чл. 107, ал. 1, т. 5 ЗДСл., считано от датата на връчване, е прекратено служебното му правоотношение за длъжността "главен секретар" на Изпълнителна агенция "Медицински одит", с ранг III-ти старши, поради обективна невъзможност да изпълнява служебните си задължения. От ангажираните по делото доказателства съдът е установил, че жалбоподателят е заемал длъжността "Главен секретар" в ИА"МО", считано от 13.11.2014 г. по силата на споразумение на основание чл. 81 а от ЗДСл между ИА"МО" и ИА"Главна инспекция по труда", като съгласно връчената му на 13.11.2014 г. длъжностна характеристика раздел Х. "Изисквания за заемане на длъжността" са: образователна степен "магистър" и Професионална област: Здравеопазване; Икономика; Право, придобита юридическа правоспособност. Е. е отговарял на изискванията, тъй като е с икономическо образование. С докладна записка вх. № ДЗ 13-338/25.11.14 г. от Т. И. – зам. директор на ИА"МО" до Изпълнителния директор на същата агенция се предлага да бъдат променени изискванията за заемане на длъжността "Главен секретар", като в длъжностната характеристика бъдат включени и утвърдени доказан професионален опит в сферата на здравеопазването, в това число ръководен такъв, както и юридическо образование. На 26.11.2014 г. е била съгласувана и утвърдена от изпълнителния директор на ИА"МО" нова длъжностна характеристика за длъжността "Главен секретар" на ИА"МО", в която в раздел Х Изисквания за заемане на длъжността е записано: Образователна степен: магистър; Професионална област: Здравеопазване, право, придобита юридическа правоспособност. На същата дата – 26.11.2014 г. длъжностната характеристика е връчена на жалбоподателя, при отказ да я подпише като запознат, което е удостоверено с подписите на свидетелите И. – зам. директор на ИА"МО" и Д. – гл. юрисконсулт. С оспорената Заповед № ПР-20-27-14/26.11.2014 г., с посочено в нея правно основание чл. 108 и чл. 107, ал. 1, т. 5 от Закона за държавния служител, Изпълнителният директор на ИА"Медицински одит" е прекратил служебното правоотношение на жалбоподателя, заемал длъжността "главен секретар" с ранг ІІІ старши, считано от 27.11.2014 г. Като причини за прекратяване на служебното правоотношение са посочени следните: налице е обективна невъзможност служителят да изпълнява задълженията си и това обстоятелство се изразява в това, че "Главният секретар" на ИА"МО" следва да организира, координира и контролира административните звена, в това число и общата администрация. Една от основните дейности, осъществявани от общата администрация е да оказва правна помощ, изготвя и дава становища по законосъобразността на проекти на административни актове и договори, по които Агенцията е страна, да осъществява процесуално представителство, да организира и координира провеждането на обществени поръчки. Доколкото общата администрация подпомага изпълнителния директор и осигурява дейността на звената на специализираната администрация, то следва извода, че "Главният секретар", освен общия професионален опит за заемане на длъжността, следва да разполага със специализирани знания и умения в сферата на здравеопазването. Освен заложените изисквания, са вменени и нови функции, които не могат да бъдат изпълнявани от служителя, с оглед липсата на образование и опит в сферата на здравеопазването. Не съществува правна възможност служителя без юридическо образование да ръководи, организира и контролира представителството на Агенцията пред трети лица и процесуалното представителство пред съд, да дава становища и съгласува проектите за договори и вътрешни актове на изпълнителния директор във връзка с тяхната законосъобразност, да ръководи, координира и контролира функционирането на общата и специализираната администрация за точното спазване на нормативните актове и законните разпореждания на изпълнителния директор. Въз основа на така изложените правно релевантни факти, съдът е счел, че административният акт е незаконосъобразен. Развил е съображения, че разпоредбата, на която се позовава органът по назначаването – чл. 107, ал. 1, т. 5 ЗДСл изисква такава обективна промяна в обстоятелствата, извън случаите на трайна неработоспособност, която възниква въпреки и независимо от волята на всяка от страните по правоотношението и която води до невъзможност за изпълнение на задълженията на конкретната длъжност. Като е приел, че промяната на изискванията за заемане на длъжността, извършена по изричното разпореждане на органа по назначаването, не представлява обективна причина, обуславяща невъзможност служителя да изпълнява задълженията си, първоинстанционния съд е отменил оспорената пред него заповед. Върховният административен съд намира, че решението, с което е отменен оспореният административен акт е правилно, поради което следва да се остави в сила, при следните съображения: Служебното правоотношение на жалбоподателя е прекратено на основание чл. 107, ал. 1, т. 5 ЗДСл., чиито текст регламентира, че органът по назначаването може да прекрати правоотношението без предизвестие при обективна невъзможност държавният служител да изпълнява служебните си задължения, извън случаите по чл. 103, ал. 1, т. 3 ЗДСл. В разпоредбите на ЗДСл. не се съдържа нормативно определение на понятието "обективна невъзможност", прието като материалноправна предпоставка за упражненото от органа субективно право. Касае се за бланкетна правна норма, поради което Изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Медицински одит" счита, че след изменение на длъжностната характеристика на заеманата до този момент служба, служителя не притежава необходимият професионален опит, което обуславя обективна невъзможност за заемане на съответната длъжност. Така формулираните доводи са неоснователни. Основните изисквания към всяка длъжност в администрацията се определят със закон, по силата на чл. 14, ал. 2, във връзка с ал. 1 от Закона за администрацията (ЗА). С устройствения правилник на съответната администрация могат да се определят и допълнителни изисквания, съгласно разпоредбата на чл. 14, ал. 3 ЗА. Длъжностната характеристика има вторично значение и с нея се извършва подробно описание на функциите, задачите и задълженията, присъщи на длъжностите, каквито са изброени в длъжностното разписание. Аргумент в тази насока може да се черпи и от разпоредбата на чл. 21, ал. 2 ЗДСл, указваща, че в длъжностната характеристика се определят задълженията на държавния служител, а не изискванията за съответната длъжност. В длъжностната характеристика могат да бъдат възпроизведени нормативно установените изисквания, както и да залегнат специфични за конкретната длъжност - такива, въведени по преценка на органа по назначаването, ако това обективно се е наложило в интерес на оптималното функциониране на администрацията. В контекста на тази нормативна регламентация, следва да се приеме, че промяната в изискванията за заемане на длъжността на държавния служител, вписана единствено в длъжностната характеристика и обоснована само въз основа на нея, не поражда обективна невъзможност за изпълнение на служебните задължения по смисъла на чл. 107, ал. 1, т. 5 ЗДСл. В хипотезата на тази разпоредба, за да е законосъобразно прекратяването на служебно правоотношение на база обсъжданото правно основание, е необходимо да са налице кумулативно три правно релевантни факта: 1). Да е създадена нова фактическа обстановка; 2). Същата да води до невъзможност за изпълняване на задълженията по конкретната длъжност и 3). Причините за това да са непреодолими и за двете страни по правоотношението, защото са неподвластни на волята им. "Обективната невъзможност" следва да е породена от причини, за настъпването на които нито една от страните по правоотношението не е съдействала в една или друга степен. Фактът на въвеждането на нови изисквания за длъжността очевидно не стои извън волята на Изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Медицински одит", обратно - това е извършено по негово изрично волеизявление, материализирано в утвърдената длъжностна характеристика. От изложеното следва извода, че не са налице кумулативните изисквания за да се приеме, че съществува обективна невъзможност за изпълнение на служебните задължения - липсват данни за нормативна или друга по характер фактическа промяна, която да е извън волята на страните и която да е довела до наложително изменение на обстоятелствата, а оттам и на задълженията, заложени за изпълнение на процесната длъжност. Върховният административен съд многократно е подчертавал в константната си практика, че промяната на изискванията за заемане на длъжността на държавен служител, вписана единствено в длъжностната характеристика и обоснована само от нея, не поражда обективна невъзможност за изпълнение на служебните задължения по смисъла на чл. 107, ал. 1, т. 5 ЗДСл. По делото не са формулирани твърдения и липсват доказателства кое е наложило въвеждането на новите изисквания. Не е установено още към кой момент и по какъв начин е констатирано, че служителя е в обективна невъзможност да изпълнява служебните си задължения и изобщо налице ли е установено неизпълнение на длъжностните функции от негова страна, доколкото процесната заповед е издадена в деня на утвърждаване на длъжностната характеристика, а при липса на неизпълнение на служебните задължения въобще, е безпредметно да се разглежда въпроса за обективна или субективна невъзможност за това. Поставя се въпроса дали страната, на която се дължи определено изпълнение по правоотношението, не е предприела целенасочени действия, за да го осуети, което на плоскостта на административното правоотношение съставлява превратно упражняване на власт, различно от преценка по целесъобразност. В решението си първоинстанционния съд е изложил подробни и аргументирани мотиви, които се споделят от настоящата инстанция. Изводите на съда, че не е налице "обективна невъзможност" от страна на Г. М. Е. да изпълнява служебните си задължения са обосновани. Предвид изложеното, обжалваното решение е правилно, административният орган не е установил по делото, че е налице обективна промяна, независеща от субективната воля на страните и необходима за качественото изпълнение на функциите за процесната длъжност, поради което е постановил административен акт, противоречащ на материалния закон. С оглед на изложеното обжалваното решение е правилно, като не са налице сочените касационни основания за неговата отмяна, поради което и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК следва да бъде оставено в сила. По изложените съображения Върховният административен съд, пето отделение,