Решение № 6865 от 23.6.2025 г. на ВАС по адм. д. № 3990/2025 г.

Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 73, ал. 4 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) (ЗУСЕФСУ). Образувано е по касационна жалба на главния директор на Главна дирекция (ГД) "Европейски фондове за конкурентоспособност" (ЕФК) в Министерството на иновациите и растежа (МИР) и ръководител на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" (ОПИК) 2014 - 2020 г., чрез процесуален представител главен експерт юрист в ГД "ЕФК" към МИР М. Дудевска, срещу Решение 5753/19.02.2025 г., постановено по адм. дело 2638/2024 г. по описа на Административен съд София-град (АССГ), с което е отменено негово Решение РД-02-16-79/16.02.2024 г. за определяне на финансова корекция в размер на: 1) 828, 00 лева, представляващи 5 % върху поисканите за възстановяване разходи във връзка с оферта, подадена от "ТПК-пласт" ЕООД за доставка и монтаж на топлоизолация; 2) 3 088, 54 лева, представляващи 5 % върху поисканите за възстановяване разходи във връзка е оферта, подадена от "ТПК-пласт" ЕООД за доставка и монтаж PVC дограма; 3) 2 156, 25 лева, представляващи 5 % върху поисканите за възстановяване разходи във връзка с оферта, подадена от "Фриго компакт" ООД за доставка на чилъри 2 броя и 4) 498, 73 лева, представляващи 5 % върху поисканите за възстановяване разходи във връзка с оферта, подадена от ТПК-пласт" ЕООД за доставка на алуминиева дограма. Поддържат се оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и необоснованост касационни основания по чл. 209, т. 3, предл. 1-во и 3-то АПК. Касаторът излага доводи, обосноваващи основна защитна теза за правомерно наложена финансова корекция. Мотивира становище за наличие на соченото в акта нарушение на принципа за добро финансово управление, заложен в чл. 4, §8 от Регламент (ЕС) 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) 1083/2006 на Съвета (Регламент 1303/2013), и по-специално на принципа на икономичност, съдържащ се в разпоредбата на чл. 33, §1, б. "а" от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 година за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, за изменение на регламенти (ЕС) 1296/2013, (ЕС) 1301/2013, (ЕС) 1303/2013, (ЕС) 1304/2013, (ЕС) 1309/2013, (ЕС) 1316/2013, (ЕС) 223/2014 и (ЕС) 283/2014 и на Решение 541/2014/ЕС и за отмяна на Регламент (ЕС, Евратом) 966/2012 (Регламент 2018/1046). Твърди, че бенефициерът не е изпълнил изискването, съдържащо се в т. 1 от Условията за изпълнение на проекти по Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014 - 2020 г. по процедура за подбор на проекти BG16RFOP002-6.002 "Възстановяване на МСП чрез подобряване на енергийната ефективност" (Условията за изпълнение), т.к. не е представил две съпоставими оферти, които не противоречат на сключения административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДПБФП). Излага, че във връзка и с четирите проведени избора на изпълнител са приложени по две оферти, поне една от които надвишава прага на финансиране за съответната дейност, а това компроментира и реалния подбор. Намира, че действително е възможна хипотеза, в която да се сключи договор с изпълнител, предложил по-висока цена от прогнозната стойност по обществената поръчка, като в този случай надвишението над допустимата безвъзмездна финансова помощ (БФП) ще се поеме от бенефициера. Но в настоящия случай според касатора се стига до ситуация, в която бенефициерът е приел и разгледал оферти, несъответстващи на първоначално заложените условия, а това е в противоречие с относимата нормативна регламентация. Сочи, че независимо от неприложимостта на разпоредбите на Постановление 160 на МС от 1.07.2016 г. за определяне правилата за разглеждане и оценяване на оферти и сключването на договорите в процедурата за избор с публична покана от бенефициенти на безвъзмездна финансова помощ от Европейските структурни и инвестиционни фондове, обн., ДВ, бр. 52 от 8.07.2016 г. (ПМС 160/2016) и на Закона за обществените поръчки (ЗОП), и в частност нормите, които регламентират възможността на възложителя да прекрати процедурата при представяне на оферти, надхвърлящи обявената прогнозна стойност, бенефиерът в случая е следвало да отчете принципните положения, заложени в тези предписания, като съобрази, че не е задължен да приеме във всеки случай подобни оферти. Поддържа, че възприетият подход опорочава самата процедура, доколкото изначално по-високи стойности обуславят и по-строг ред за възлагане, който в случая очевидно не е спазен. В заключение, намира, че нарушението на принципа на икономичност съставлява основание за определяне на финансова корекция по смисъла на чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ, а според формиралата се съдебна практика на Върховния административен съд се квалифицира и като нередност по т. 2 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредба за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, приета с ПМС 57 от 28.03.2017 г., обн., ДВ, бр. 27 от 31.03.2017 г., в сила от 31.03.2017 г. (Наредба за посочване на нередности/Наредбата). По изложените съображения претендира отмяна на обжалваното съдебно решение и решаване на спора по същество с отхвърляне на жалбата против атакувания индивидуален административен акт. Моли за присъждане на разноски за юрисконсултско възнаграждение. Ответникът "СИ ПЛАСТ 04" ООД, с ЕИК 204276464, със седалище в гр. Пазарджик, ул. "Д-р Никола Ламбрев" 1, в писмен отговор, подаден чрез процесуален представител адв. В. Тенева от Софийска адвокатска колегия (САК), оспорва касационната жалба. С отричащи основателността й доводи, моли обжалваният съдебен акт да се остави в сила. Претендира разноски за производството пред Върховния административен съд, за което прилага списък по чл. 80 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК), във вр. с чл. 144 АПК. Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на Седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срок и от надлежно легитимирана страна. Разгледана по същество, на посочените в нея основания и в обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК, съдът приема същата за неоснователна, по следните съображения: С атакувания съдебен акт е отменено Решение РД-02-16-79/16.02.2024 г. на и.д. главен директор на ГД "ЕФК" в МИР и РУО на ОПИК 2014 - 2020 г. за определяне на финансова корекция в размер на: 1) 828, 00 лева, представляващи 5 % върху поисканите за възстановяване разходи във връзка с оферта, подадена от "ТПК-пласт" ЕООД за доставка и монтаж на топлоизолация; 2) 3 088, 54 лева, представляващи 5 % върху поисканите за възстановяване разходи във връзка е оферта, подадена от "ТПК-пласт" ЕООД за доставка и монтаж PVC дограма; 3) 2 156, 25 лева, представляващи 5 % върху поисканите за възстановяване разходи във връзка с оферта, подадена от "Фриго компакт" ООД за доставка на чилъри 2 броя и 4) 498, 73 лева, представляващи 5 % върху поисканите за възстановяване разходи във връзка с оферта, подадена от ТПК-пласт" ЕООД за доставка на алуминиева дограма. За да постанови този правен резултат, съдът е приел от фактическа страна, че "СИ ПЛАСТ 04" ООД е бенефициер по сключен с МИР АДПБФП по процедура за подбор BG16RFOP002-6.002 "Възстановяване на МСП чрез подобряване на енергийната ефективност". За разходване на средствата по така сключения договор дружеството е провело четири процедури по възлагане. По първата, с предмет: "Избор на изпълнител за топлоизолация", са постъпили две оферти, както следва: на "ТПК-Пласт" ЕООД (избрано за изпълнител), на стойност 33 120,00 лева без ДДС, и на "Раданни" ООД, на стойност 35 100,00 лева без ДДС. По втората, с предмет: "Избор на изпълнител за доставка на PVC дограма", са постъпили две оферти, както следва: на "ТПК-Пласт" ЕООД (избрано за изпълнител), на стойност 123 541,74 лева без ДДС, и на "Раданни" ООД, на стойност 128 529,45 лева без ДДС. По третата, с предмет: "Избор на изпълнител за доставка на чилъри - 2 бр.", са постъпили две оферти, както следва: на "Фриго компакт" ООД (избрано за изпълнител), на стойност 86 250,00 лева без ДДС, и на "Фриго корект" ЕООД, на стойност 88 500,00 лева без ДДС. По четвъртата, с предмет: "Избор на изпълнител за доставка на алуминиева дограма", са постъпили две оферти, както следва: на "ТПК-Пласт" ЕООД (избрано за изпълнител), на стойност 21 483,84 лева без ДДС, и на "Раданни" ООД, на стойност 22 017,60 лева без ДДС. По постъпил в РУО на ОПИК 2014 - 2020 г. сигнал за нередност 898 е извършена проверка, при която е установено, че в Приложение 18.2. "Заявени активи" по процедура BG16 RFOP002-6.002 са изброени заявените активи и максималните стойности на офертите, като за доставка на топлоизолация, прагът е до ЗЗ 120, 00 лева без ДДС, за доставка на PVC дограма до 123 541, 74 лева без ДДС, за доставка на чилъли - до 86 250, 00 лева без ДДС, и за доставка на алуминиева дограма - до 19 949, 28 лева без ДДС. Според контролните органи по първите три процедури са представени по две оферти, една от които не отговаря на поставените изисквания за максимална стойност на услугата, а по последната две, които не съответстват на това условие, поради което бенефициерът не е следвало да разглежда тези предложения като валидни и съпоставими и да участват в избора на една измежду поне две съпоставими оферти. Застъпена е теза, че неосигурявайки две съпоставими оферти по проведените процедури, бенефициерът е нарушил принципа на икономичност, т.к. е направил разход, финансиран със средства от ОПИК, без да е гарантирал, че същият е извършен при най-доброто съотношение качество-цена. Нарушението е обосновало завършването на проверката с констатация за наличие на основание за определяне на финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ, респ. за нередност по т. 2 Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 Наредбата за посочване на нередности, за което е предложено определянето на финансова корекция в размер на 5% върху допустимите разходи по сключените четири договора. След проведена процедура по чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ, в рамките на която бенефициерът е подал своето възражение, РУО на ОПИК 2014 - 2020 г., възприемайки изцяло констатациите от извършения административен контрол и отхвърляйки опровергаващите ги доводи, е издал оспорения административен акт, с който поради извод за наличие на вмененото нарушение е определил финансова корекция за констатираната нередност в размер на 5% от допустимите разходи по засегнатите договори. Въз основа на така установената фактическа обстановка и след анализ на относимата правна уредба на съюзно и национално ниво съдът е приел, че оспореният пред него индивидуален административен акт е издаден от компетентен орган, при спазване на процедурата по чл. 73 ЗУСЕФСУ, в предвидената от закона писмена форма и с посочване на фактическите и правните основания за постановяването му. При преценката за съответствието на наложената финансова корекция с материалния закон, съдът е съобразил регламентацията на описаните нормативни разпоредби, като я е анализирал във връзка с твърденията за "нередност" по т. 2 Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 Наредба за посочване на нередности. Формулирал е заключение за липса на твърдяното нарушение на принципа на икономичност, по съображения, че избраните по трите процедури оферти не надхвърлят определения финансов праг, а РУО не твърди, че активите могат да бъдат доставени на по-добра цена. В допълнение съдът е посочил, че няма изрична нормативна забрана за възлагане на поръчката на оферент, предложил по-висока от заложената за съответния актив в АДПБФП цена, още повече че при по-тежките процедури по ЗОП, които не са и приложими в случая, подобна хипотеза обуславя възможност, а не задължение за прекратяване на процедурата. Отделно, според съда съпоставимостта на офертите като термин генерално обозначава съответствието им с минималните технически и функционални изисквания на възложителя, а твърдения в обратната насока в случая липсват. По изложените съображения АССГ е отменил по жалба на "СИ ПЛАСТ 04" ООД атакуваното решение на РУО на ОПИК 2014 - 2020 г. за определяне на финансова корекция. Решението е валидно, допустимо и правилно. Страните не спорят по фактите, както и в частта относно компетентността на органа, издал обжалвания административен акт, спазването на законоустановената форма, приложимата процедура и цел, поради което в тази част мотивите на касационната инстанция препращат към първоинстанционното решение и по аргумент от нормата на чл. 221, ал. 2, изр. 2-ро АПК не следва да бъдат повторно възпроизвеждани. Спорът е относно правната интерпретация на установените от първоинстанционния съд факти в контекста на осъщественото от административния орган властническо правомощие. По аргумент от чл. 73, ал. 1 ЗУСЕФСУ финансовата корекция се определя по основание и по размер. Основанието е извършената нередност, която предвид съдържанието на легалната дефиниция на понятието, дадена в чл. 2, т. 36 Регламент 1303/2013 г., представлява всяко нарушение на правото на Съюза или на националното право, свързано с прилагането на тази разпоредба, произтичащо от действие или бездействие на икономически оператор, участващ в прилагането на Европейските структурни и инвестиционни фондове, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на бюджета на Съюза чрез начисляване на неправомерен разход в бюджета на Съюза. Еднопосочна е практиката на Съда на Европейския съюз (СЕС) и на Върховния административен съд на Република България, че нередността, за която се определя финансова корекция, следва да бъде нормативно установена с посочване на предпоставките за осъществяването й и санкцията при проявлението на хипотезата й. Това е своеобразна гаранция за законосъобразното упражняване правото на защита на бенефициера, в чиято тежест се определя корекцията. В случая органът е цитирал като основание състава на нередност, визиран в чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ. Нормата на чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ установява състав на нередност, който се счита за осъществен при нарушение на принципите за добро финансово управление в съответствие с изискванията на чл. 33, чл. 36, § 1 и чл. 61 Регламент (ЕС) 2018/1046. Според предписанието на чл. 33, §1 Регламент 2018/1046 бюджетните кредити се използват в съответствие с принципа на добро финансово управление и следователно се изпълняват, като се спазват следните принципи: а) принципа на икономичност, според който ресурсите, използвани от съответната институция на Съюза за осъществяване на нейните дейности, се предоставят своевременно, в подходящо количество и качество и на най-добрата цена; б) принципа на ефикасност, който е свързан с най-доброто съотношение между използваните ресурси, предприетите дейности и постигането на целите; в) принципа на ефективност, който е свързан със степента, в която се постигат поставените цели посредством предприетите дейности. Съгласно §2 от същата разпоредба, в съответствие с принципа на добро финансово управление, използването на бюджетните кредити се съсредоточава върху ориентираното към резултатите изпълнение и за тази цел: а) целите на програмите и на дейностите се определят предварително; б) напредъкът по отношение на постигането на целите подлежи на мониторинг посредством показатели за изпълнението; в) напредъкът по постигането на целите, както и проблемите във връзка с това, се съобщават на Европейския парламент и на Съвета в съответствие с член 41, § 3, първа алинея, буква "з") и член 247, § 1, буква "д"). Според предписанието на чл. 33, §3 Регламент 2018/1046, когато е целесъобразно, се определят конкретни, измерими, постижими, относими и обвързани със срок (SMART) цели, посочени в параграфи 1 и 2, и подходящи, приемливи, достоверни, прости и устойчиви показатели. Цитираната нормативна регламентация показва, че финансовата подкрепа, осигурявана от Европейския съюз (ЕС/Съюза), и в по-специално тази, включваща средствата от ЕФСУ, е такава част от бюджета на Съюза, която представлявайки резултат от осъзната необходимост, е винаги предназначена за реализирането на конкретни цели. Израз на тази концепция е включването в описанието на съответната процедура по предоставяне на БФП на специфичните цели, които се очаква да се постигнат при реализирането й, както и задължението на всеки бенефициер да посочи своите виждания, в рамките на тези основни очертания, относно начина, по който именно неговото проектно предложение (ПП) ще допринесе за реализирането на предвидените на национално ниво приоритети. Така бенефициерът детайлизира през своята призма заложените от съответния управляващ орган цели, като предлага изпълнение на дейности, които според него ще доведат до постигането им. Чрез принципите на ефективност и ефикасност европейският законодател е създал механизъм за проследяване начина на взаимодействие между предлаганите от бенефициера дейности, заложените цели и предоставените финансови средства, а чрез въвеждането на принципа на икономичност е предвидена проверка на начина, по който се предоставя помощта, с оглед нейната своевременност, подходящо количество, качество и най-добра цена. Следователно, за да обоснове от фактическа страна извода си за нарушение на принципа на икономичност, заложен в чл. 33, §1, б. "а" Регламента, РУО следва да извърши анализ на начина, по който е предоставена съответната БФП, като при извод за несвоевременно, в неподходящо количество и качество и на недобра цена такава, би могъл да обоснове нарушение на посочената разпоредба. В случая фактическата обосновка на тезата за нарушение на принципа на икономичност е свързана с това, че по три от процедурите са представени по една неотговаряща на максималния праг, заложен в Приложение 18.2. към АДПБФП, оферта, а по четвъртата две, което компроментира изпълнението на задължението на бенефициера да осигури поне две съпоставими оферти, а оттам и поставя под съмнение спазването на принципа на икономичност, т.к. не е гарантирано, че разходът е извършен при най-доброто съотношение качество-цена. Прецизният прочит на атакувания индивидуален административен акт показва, че изложените фактически твърдения не могат да обосноват крайния извод на органа за нарушение на принципа на икономичност, заложен в чл. 33, §1, б. "а" Регламент 2018/1046. Органът не е извършил дължимото мотивиране с оглед избраното правно основание, т.к. аргументацията на извода за нарушение на принципа за икономичност не предлага анализ на начина на предоставяне на процесната БФП, с оглед нейната своевременност, цена, количество и качество, нито съдържа твърдения, че е било възможно закупуването на процесните активи на по-добра стойност. Формиралата се по аналогични правни спорове съдебна практика на Върховния административен съд, която и настоящият състав на съда споделя. (Виж например: Решение 1174 от 29.01.2021 г., постановено по адм. дело 7893/2020 г., VІІ о. на Върховния административен съд, Решение 9037 от 04.08.2021 г., постановено по адм. дело 5571/2021 г., VІІ о. на Върховния административен съд, Решение 13253 от 23.12.2021 г., постановено по адм. дело 8282/2021 г., VІІ о. на Върховния административен съд, Решение 14854/03.12.2018 г., постановено по адм. дело 8340/2018 г., VII о. на Върховния административен съд, Решение 28.08.2020 г., постановено по адм. дело 2248/2020 г., VII о. на Върховния административен съд, Решение 2258/18.02.2021 г., постановено по адм. дело 10857/2020 г., VII о. на Върховния административен съд, Решение 8900/29.07.2021 г., постановено по адм. дело 5100/2021 г., VII о. на Върховния административен съд, Решение 5181/31.05.2022 г., постановено по адм. дело 9454/2021 г., VII о. на Върховния административен съд, както и Решение 5978/16.06.2022 г., постановено по адм. дело 12023/2021 г., VII о. на Върховния административен съд.и др.), припознава порока при мотивирането на волеизявлението като самостоятелно основание за неговата отмяна. Логиката следва от липсата на възможност съдът да допълва аргументите на органа, т.к. това би представлявало недопустима намеса в неговата дискреционна власт да постанови съответното властническо разпореждане. Съдебният контрол включва единствено преценка досежно правилността на обективираните в оспорения пред него административен акт констатации. След като последните не мотивират упражненото властническо правомощие, последното се явява незаконосъобразно и като такова подлежи на съдебна отмяна. Изложеното налага извод за липса на нарушение на чл. 33, §1, б. "а" Регламент 2018/1046, вр. чл. 4, §8 Регламент 1303/2013, което да представлява основание за определяне на финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ и да бъде квалифицирано като нередност по т. 2 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 Наредбата за посочване на нередности. Този извод прави безпредметен и анализа относно останалите елементи от състава на нередността. Не е дължимо и обсъждане на определения размер на наложената финансова корекция. При така установеното от фактическа и правна страна, настоящият състав на Върховния административен съд счита, че обжалваното съдебно решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. В отговор на довода за необоснованост на обжалваното решение, касационната инстанция следва да посочи, че първоинстанционният съд е приел и анализирал доказателствата, представени от страните в рамките на административното и съдебното производство, като е обосновал правните си изводи върху фактическата обстановка, приета за установена въз основа на тях. В този смисъл и доколкото правните изводи са направени при правилно установена фактическа обстановка и приложение на законовите разпоредби, обжалваното решение се явява обосновано. При този изход на спора претенцията на ответника за присъждане на разноски е основателна и следва да бъде уважена, поради което и на основание чл. 143, ал. 3, вр. чл. 228 АПК, МИР - структурата, в която се намира понастоящем органът, издател на атакувания пред АССГ индивидуален административен акт, следва да бъде осъдено да заплати на "СИ ПЛАСТ 04" ООД разноски в размер на 1 141,38 лева (хиляда сто четиридесет и един лева и 0,38 ст.), съставляващи договорено и заплатено адвокатско възнаграждение за осъщественото пред Върховния административен съд процесуално представителство. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 1-во, предл. 1-во АПК, Върховният административен съд, състав на Седмо отделение