Решение № 4781 от 9.5.2025 г. на ВАС по адм. д. № 7465/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по две касационни жалби срещу Решение 1637/13.03.2024 г. на Административен съд София град, постановено по адм. дело 10288/2023 г., с което съдът е обявил по жалба на КАОЛИН ЕАД, нищожността на Разрешение 585 от 30.01.2023 г. издадено от министъра на енергетиката. Първата касационна жалба е подадена от министъра на енергетиката чрез процесуален представител Н. Терзиев. Касаторът счита, че първоинстанционното решение е неправилно, като постановено в противоречие с материалния закон, допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и е необосновано. Доводите му са, че посоченият срок в разпоредбата на чл. 43, ал. 3, т. 2 от Закона за подземните богатства (ред. ДВ, бр. 70 от 2008 г., само ЗПБ ) е инструктивен и законодателят не е предвидил прекратяване на процедурата на провеждане на конкурс при изтичане на неговия срок. Изтъква, че конкурсът е следвало да се проведе до 12.08.2009 г., а търсенето и проучването на подземни богатства в площ Стояновото , разположена на с. Свобода, и с. Малко Търново, общ. Чирпан, обл. Стара Загора, да се осъществи до 2010 г. Поддържа, че в случая е било необходимо становище на компетентните органи по чл. 32 от Устройствения правилник на Министерски съвет и на неговата администрация (УПМСНА). В обжалваното разрешение били визирани становища на Министерство на регионалното развитие и благоустройство от 19.12.2022 г. и Министерство на културата от 07.06.2018 г., на база на които е направен извод, че през дългият период на време, в който процедурата по издаване на акта е била висяща, са настъпили промени в обществено-икономическите условия, но тези обстоятелства не можело да се считат за релевантни в конкретното производство. Неправилни били изводите на първоинстанционния съд, че издаването на обжалваното разрешение грубо нарушавало принципа на публичност и информираност на обществеността по въпросите за експлоатация на ресурсите на подземни богатства. Поддържа, че няма нормативно основание за периодично оповестяване на засегнатата общественост и заинтересованите страни за процесните административни процедури, завършили с издаване на разпореждането на министъра на енергетиката. Поддържа, че неизпълнението на чл. 47, ал. 3 ЗПБ (ред. ДВ, бр. 70 от 2008 г.), свеждащо се до неуведомяване на участника в конкурса - Каолин ЕАД, за отказ да бъде допуснат в производството, не е съществен пропуск на органа водещ сам по себе си до нищожност на процесния административен акт. По същество моли за отмяна на решението на Административен съд София град и отхвърляне на жалбата срещу оспорения административен акт. Втората касационна жалба е подадена от Минерални технологии - 2006 ЕООД-заинтересована страна, чрез адв. А. Христова. Доводите на касационния жалбоподател са за неправилност на първоинстанционното съдебно решение поради нарушение на материалния закон и допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила при неговото постановяване. Поддържа, че административният съд неправилно се е позовал на разпоредбата на чл. 57 АПК, която в случая не намира приложение, защото визираното правило в чл. 49, ал. 2 ЗПБ създава специален режим за издаване на разрешението на класирания на първо място участник в конкурсната процедура. Посочва, че обективни обстоятелства са наложили процедурата да бъде провеждане три пъти. Счита, че неспазването на срока е формирало мълчалив отказ на административния орган, сезиран да издаде акта и този мълчалив отказ е подлежал на съдебен контрол. Според касатора настъпилите в хода на административното производство промени в обществено-икономическите условия във връзка с предоставяне на разрешението са оценени от министъра на енергетиката, доколкото в договора за търсене и проучване е отбелязано съобразяване на изискванията на чл. 7, ал.3 от Закона за пътищата, касаещо реализиране на съоръженията от техническата инфраструктура на магистрала Тракия . Касаторът изтъква, че при постановяване на оспорения административен акт, органът се е съобразил с принципите на прозрачност, публичност и конкуренция, предвидени в чл. 24б от Закона за полезните богатства. Изтъква, че не бил нарушен принципът на информираност на участниците в процедурата, посочен в чл. 12 АПК. Но дори и този принцип да е бил нарушен, само по себе си това обстоятелство не опорочавало процедурата по предоставяне на разрешение. Несъобщаването на решението на Каолин ЕАД за недопускане до участие в процедурата, съгласно решения на комисията от 22.07.2009 г. по протокол 4, според касатора е подлежало на обжалване на основание чл. 47, ал.3 ЗПБ в относимата тогава редакция. Дружество Каолин ЕАД не го е обжалвало. Касаторът поддържа, че това решение не е стабилен административен акт. Съдът допуснал нарушение на материалния закон, защото не направил разграничение между института на недопускане до участие в процедурата по чл. 47 ЗПБ и отстраняване от участие. Каолин ЕАД било допуснато до участие според доказателствата по административната преписка и тези, приобщени с административното дело пред АССГ. Дружеството е придобило качеството участник в процедурата на основание чл. 48 ЗПБ, ред. ДВ, бр. 70/2008 г. Но Каолин ЕАД е било отстранено от по-нататъшно участие поради несъответствие на подадените документи съобразно разпоредбата на чл. 13, ал. 2 от конкурсните книжа. Касаторът подчертава, че в посочената редакция ДВ, бр. 70/2008 г. на ЗПБ, както и Условията на конкурса, не изисквали комисията да дава указания на участниците да отстранят нередовностите с оглед изпълнение на формалните изисквания на офертите. Счита, че такова задължение на комисията би било абсурдно, защото на практика това означавало комисията да подпомага съответния участник допуснал грешка, което би елиминирало самият замисъл на конкурса. В заключение моли съдът да отмени порочното съдебно решение и да постанови друго по същество на спора, с което да отхвърли оспорването срещу издаденото разрешение на министъра на енергетиката. Ответникът Каолин ЕАД чрез процесуален представител адв. М. Радкова оспорва касационните жалби, счита същите за неоснователни и моли решението на първоинстанционния съд, като постановено при липса на касационните основания по чл. 209, т.3 АПК да бъде оставено в сила, евентуално ако се отмени първоинстанционното съдебно решение, да се отмени оспорения административен акт, ако съдът приеме, че същият е незаконосъобразен. Поддържа, че правните аргументи на административния съд за нищожност на разрешението на министъра на енергетиката са правилни и обосновани от доказателствата по делото. Според ответника по касационната жалба дори сроковете по чл. 57 АПК да са инструктивни, това не препятства издаването на административния акт в разумен срок. В този смисъл е и разпоредбата на чл. 285, ал.1 АПК. Позовава се и на чл. 11 АПК, според който процесуалните действия следва да се извършват в най-кратко време , необходимо според целта на закона. Още с решението за откриване на процедурата чрез конкурс административният орган в съответствие с чл. 43, ал.3 ЗПБ в относимата редакция е определил и срок за издаване на разрешението 90 дни. В случая висящността на процедурата повече от 12 години е прекомерно дълъг срок да се издаде разрешение за търсене и проучване на подземни богатства. Счита за неправилни доводите на Минерални технологии- 2006 ЕООД, че конкурсната комисия нямала задължение да дава указания на участниците в процедурата да поправят констатирани нередовности. Обосновава се с разпоредбата на чл. 46, ал. 3 ЗПБ в ред. на текста с ДВ, бр. 70/2008 г., според който документите се разглеждат от комисията за провеждане на конкурса или търга в 7 - дневен срок от подаването им и ако не отговорят на изискванията, на кандидата се дава възможност за отстраняване на нередовностите в срок, определен от комисията. Само в тази хипотеза участникът може да бъде отстранен от участие. Отказът от допускане до участие подлежи на обжалване по съдебен ред на основание чл. 47, ал.3 ЗПБ, ред ДВ, бр. 70/2008 г. Представителят на Върховна касационна прокуратура дава становище по чл. 16 АПК, в което поддържа съображения за правилност на първоинстанционното съдебно решение и моли да се остави в сила. Изтъква, че първоинстанционният административен съд е установил точно релевантната фактическа обстановка, като е обсъдил поотделно и в тяхната съвкупност приложените по делото доказателства. Установените от първоинстанционния съд съществени нарушения на административнопроизводствените правила, опорочавали до такава степен издадения административен акт, че водели до неговата нищожност. Като прецени доводите на страните и данните по делото, тричленният състав на Върховния административен съд, шесто отделение, намира касационните жалби за процесуално допустими, като подадени от надлежна страна в срока, визиран в чл. 211, ал. 1 АПК. За да се произнесе по повдигнатия правен спор касационната инстанция приема следното: С обжалваното Решение 1637/13.03.2024 г., постановено по адм. дело 10288/2023 г., Административен съд София - град е обявил по жалба на Каолин ЕАД, нищожността на Разрешение 585 от 30.01.2023 г. издадено от министъра на енергетиката. За да достигне до посочения правен резултат първоинстанционният административен съд е приел, че с Разрешение 585 от 30.01.2023 г. на министъра на енергетиката и Министерство на енергетиката, е разрешено търсене и проучване на неметални полезни изкопаеми индустриални минерали, подземни богатства по чл. 2, ал.1, т. 2 ЗПБ в площ Стояновото , разположена на с. Свобода, и с. Малко Търново, общ. Чирпан, обл. Стара Загора и на основание чл. 49, ал. 2, чл. 50, ал.1, т. 1 във връзка с чл. 5, т. 1, чл. 7, ал. 2, т. 7, чл. 39, ал. 1, т. 1 от Закона за подземните богатства (ред. ДВ, бр.98 от 2018 г.), §63 от ПЗР към Закона за изменение на Закона за забраната на химическо оръжие и за контрол на токсичните химически вещества и техните прекурсори (обн. ДВ, бр.14 от 2015 г.), на Минерални технологии-2006 ЕООД, като извърши за своя сметка търсене и проучване на неметални полезни изкопаеми индустриални минерали, подземни богатства в площ Стояновото , разположена на с. Свобода, и с. Малко Търново, общ. Чирпан, обл. Стара Загора. От фактическа страна е прието за установено, че със Заповед РД 16-344/01.04.2009 г., министърът на икономиката и енергетиката на основание чл. 7, ал. 2, т. 2 и чл. 43, ал. 3 и 4 от Закон за подземните богатства ( ред. ДВ бр.70/2008 г.), е разпоредил да се проведе неприсъствен конкурс за предоставяне на разрешение за търсене и проучване на неметални полезни изкопаеми - индустриални минерали - подземни богатства по чл. 2, ал. 1, т. 2 ЗПБ от перспективна площ Стояновото в размер на 1 кв.км., разположена в землищата на с. Свобода и с. Малко Търново, общ. Чирпан. С тази заповед са определени съществените елементи на конкурсната процедура, а именно: срока за провеждане на конкурса, срока за закупуване на конкурсните документи, срока за приемане на същите и размера на депозита. Със Заповед РД-16-363/ 03.04.2009 г. на министъра на икономиката и енергетиката е определен и назначен съставът на конкурсната комисия и задачите на същата, в това число приемането на вътрешни правила за нейната работа, конкурсните документи и за класиране на участниците. В изпълнение на последно посочената заповед на министъра на икономиката и енергетиката, конкурсната комисия е провела първото си заседание на 06.04.2009 г., на което е приела вътрешни правила за работата си и конкурсната документация със съдържащите се в нея Условия за провеждане на конкурса, в т.ч. критериите за оценка на конкурсните предложения, информационен пакет за площта, обект на разрешението, образци от декларации и образец на декларация от членовете на комисията за опазване тайната на сведенията, за което е съставен протокол от същата дата. При осъществяване на процедурните действия по приетите Условия за провеждане на конкурса конкурсната комисия в качеството си на помощен орган на министъра на икономиката и енергетиката, е разгледала подадените заявления от участниците в конкурса, за което е съставила седем броя първоначални протоколи - от Протокол 2А до Протокол 2Ж с конкретни указания към всеки един от участниците по отделно с определен срок за изпълнението им, съобразно условията за провеждане на конкурса. Видно от конкурсната документация и по отношение на единия от участниците Каолин ЕАД, комисията е установила, че дружеството не е изпълнило условията на процедурата, като не е представило декларации и от другите двама изпълнителни директори А. Тумбева и А. Прокопиев, за това, че не са осъждани за престъпления против собствеността, стопанството, финансовата, данъчната или осигурителната система, за престъпления по служба, или за подкуп, както и за престъпления свързани с участие в престъпна група. Дадени са указания да се отстранят тези нередовности. След изтичане на сроковете за отстраняване на нередовностите конкурсната комисия отново е разгледала заявленията на всеки от участниците, обективирани в Протоколи 3А до 3Ж от 02.07.2009 г., като е допуснала до участие в конкурса и седемте участника - Енерго ремонт строй ЕООД, Каолин ЕАД, Огнеупорни глини АД, Магма-97 АД, Металик-90-Георгиева с-ие СД, Минерални технологии 2006 ООД и Бетонмаркет ООД. При разглеждане на конкурсната документация на допуснатите до участие кандидати в процедурата комисията е констатирала че подадените от Каолин ЕАД, Огнеупорни глини АД, Магма-97 АД и Енерго ремонт строй ЕООД конкурсни предложения, не отговарят на изричното изискване на чл.13, ал.2 от конкурсните условия, тъй като страниците на подадените от посочените дружества конкурсни предложения, не са подписани от лица с представителна власт. Останалите оферти отговарят на изискването на чл.13, ал.2 и са валидни. Посочените действия по отваряне на предложенията на всички участници са били описани в Протокол 4/22.07.2009 г. на конкурсната комисия. Посочено е, че комисията е приела решение да бъде поискано становище от дирекция Правна относно валидността на подадените оферти. В протокола е отразено, че на 29.07.2009 г., след получаване на становището от дирекция Правна комисията е продължила заседанието си. С обективирано в протокола решение, на основание чл. 13, ал. 2 вр. 14, ал. 4 от Условията на конкурса, комисията е отстранила от по-нататъшно участие четирима участника Каолин ЕАД, Огнеупорни глини АД, Магма-97 АД и Енерго ремонт строй ЕООД, като се е мотивирала с обстоятелството, че представените от тях оферти са недействителни и не подлежат на разглеждане, оценяване и класиране от страна на конкурсната комисия . След отстраняване на тези четирима участници конкурсната комисия е разгледала и оценила конкурсните предложения на останалите трима участника, като на първо място е класирала Минерални технологии - 2006 ЕООД. Комисията отказала да допусне до участие в конкурса Каолин ЕАД, който отказ е обективиран в приложеното към преписката решение по Протокол 4 от заседание проведено на 22.07.2009 г., продължено на 29.07.2009 г. По делото пред първоинстанционния административен съд не са ангажирани доказателства, че този отказ от участие в конкурсната процедура по отношение на Каолин ЕАД му е бил съобщен, нито, че е бил оспорен по съдебен ред. След постановяване на горецитираните актове от заседанието на комисията започнало на 22.07.2009 г. и приключило на 29.07.2009 г., съдът достига до извод, че други процесуални действия не са извършвани до изготвения доклад от М. Христова зам. министър на икономиката, енергетиката и туризма от дата 04.02.2010 г., адресиран до министъра на икономиката, енергетиката и туризма за изменение на заповедта за определяне членовете на конкурсната комисия. Изготвен е бил нов доклад от 10.03.2010 г. с посочване на допуснати нарушения при провеждане на процедурата. Въз основа на констатациите от доклада, със Заповед РД-16-279/11.03.2010 г., министърът на икономиката, енергетиката и туризма на основание чл. 50, ал. 2, във връзка с чл. 23, ал. 4 и чл. 46, ал. 2, т. 2 и ал. 3 ЗПБ е прекратил конкурсната процедура, отменил заповедта за откриване на конкурсната процедура и е разпоредил връщане на внесените депозити от участниците. По делото е установено, че заповедта е обжалвана от Минерални технологии 2006 ООД, като видно от Решение 1383/28.01.2011 г. по адм.дело 8135/2010 г. на Върховен административен съд, четвърто отделение, заповедта е обявена за нищожна и преписката е върната на административния орган за продължаване на процедурата съобразно указанията дадени в мотивната част на решението, а именно за продължаване на процедурата при точното приложение изискванията на разпоредбите на чл. 49, ал. 2 и следващите от ЗПБ . Решението на тричленния състав на Върховния административен съд е оставено в сила с Решение 8465/14.06.2011 г. по адм. дело 4466/2011 г. на Върховен административен съд, Петчленен състав, I колегия, като е конкретизирано, че постъпилият доклад от председателя на конкурсната комисия следва да се внесе в Министерския съвет (МС), който да упражни предоставените му от чл. 50, ал. 2 ЗПБ правомощия и да прецени налице ли са в конкретната хипотеза изрично посочените в закона условия да откаже да приеме актовете по ал. 1 от горепосочената разпоредба . Във връзка с дадените указания от ВАС по приложението на материалния закон, е бил изготвен доклад от министъра на икономиката, енергетиката и туризма от 11.04.2013 г. относно одобряване от МС на проект на Разрешение от министъра на икономиката, енергетиката и туризма за търсене и проучване на подземни богатства по чл. 2, ал.1, т. 2 ЗПБ в площ Славяновото , Стара Загора. С нов доклад на министъра от 11.09.2013 г. е изпратен за съгласуване проект на решение на МС за отказ да се издаде разрешение, тъй като от становище на министерство на културата и Националния институт за недвижимо културно наследство се установява, че на територията на площ Стояновото в граници определени с приложените координати, до момента са регистрирани над 10 надгробни могили, археологически недвижими културни ценности с категория национално значение , съгласно разпореждане на МС. Горното е основание по чл. 56, ал.1, т.1 ЗПБ (в ред. ДВ бр.70/2008 г.) за постановяване на отказ по реда на чл. 50, ал.2 ЗПБ. При последващо разглеждане на документите от преписката отново се установява, че е проведена съгласувателната процедура, в това число е постъпило становище от Министерство на регионалното развитие и благоустройство от 19.12.2022 г., в което е отразено, че при новите проучвания за местоположението на проучвателната площ е установено, че не е спазено изискването по чл.7, ал.3 от Закона за пътищата. Приложено е и становище от министерство на културата, в което е отразено, че съгласно писмо от НИНКН е необходимо площ Стояновото да бъде подложена на предварително теренно издирване на археологически обекти, каквото до момента няма данни да е извършвано. Представени са още становищата от 2013 г., финансова обосновка и писмо от 11.04.2022 г. от Минерални технологии 2006 ЕООД. С Решение по т. 23 от Протокол 3 от заседание на МС на 18.01.2023 г. е одобрен проектът на Разрешение от министъра на енергетиката на Минерални технологии 2006 ЕООД за търсене и проучване на неметални полезни изкопаеми индустриални минерали, подземни богатства по чл. 2, ал.1, т. 2 ЗПБ. След одобряването е издадено обжалваното в настоящото производство Разрешение 585 от 30.01.2023 г. на министъра на енергетиката. При тези фактически установявания, за които спор по делото не е съществувал, първоинстанционният административен съд е преценил, че разрешението е нищожен административен акт, тъй като при издаването му са допуснати тежки, съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които до такава степен опорочават акта, че не може да се приеме, че той представлява валиден административен акт. Мотивирал се е с обстоятелството, че не е спазен срокът за издаване на акта, защото административният орган в решението за откриване на процедурата е определил срок за провеждане на конкурса 90 дни от датата на обнародване, в съответствие с изискването на чл.43, ал.3, т.2 от ЗПБ (ДВ, бр. 70/2008 г.), както и срок на разрешението за търсене и проучване на подземни богатства до 1 година, които не били спазени. В случая заповедта е била обнародвана в неофициалния раздел на ДВ брой 35/12.05.2009 г., съответно конкурсът е следвало да се проведе до 12.08.2009 г., а търсенето и проучването на подземни богатства в посочената площ да се реализира до 2010 г. Съдът се мотивира с обстоятелството, че дори и да се приеме, че със съдебното оспорване на Заповед РД-16-279/11.03.2010 г., с която министърът на икономиката, енергетиката и туризма е прекратил конкурсната процедура, е спряно административното производство, то окончателното съдебно решение е постановено на 14.06.2011 г. (Решение 8465/14.06.2011 г. по адм. дело 4466/2011 г. на ВАС, Петчленен състав, I колегия), с което са дадени ясни указания до административния орган преписката да се представи пред Министерски съвет, който да упражни предоставените му от чл. 50, ал. 2 ЗПБ правомощия и да прецени налице ли са в конкретната хипотеза изрично посочените в закона условия да откаже да приеме актовете по ал.1 от горепосочената разпоредба. Произнасяне по административната процедура във връзка с преценката за предоставяне на разрешение за търсене и проучване на неметални полезни изкопаеми - индустриални минерали - подземни богатства по чл. 2, ал. 1, т. 2 ЗПБ е обективирано едва с Разрешение 585 от 30.01.2023 г. на министъра на енергетиката, издадено като краен акт на административно производство започнало със Заповед РД 16-344/01.04.2009 г. на министъра на икономиката и енергетиката. Съдът поддържа, че по същество не е изпълнено решението на тричленния състав на Върховен административен съд, потвърдено и от петчленен състав на същия съд. Като непосочването на срок за изпълнение на решението на ВАС, респ. непредвиждането на такъв срок и в специалния Закон за подземните богатства, не прави безсрочно произнасянето на административния орган, компетентен да изпълни процедурата по чл. 50, ал. 2 ЗПБ. За факта, че висящност от повече от дванадесет години на конкретно административно производство е прекомерно дълъг период, говорят и установените в преписката съществени промени в обществено-икономическите условия, както и в нормативната уредба. Така, от съгласувателното писмо на МРРБ от 19.12.2022 г., приложено на лист 887 от делото е видно, че при новите проучвания за местоположението на проучвателната площ е установено, че са настъпили промени във фактическата обстановка във връзка с реализиране на съоръженията от техническата инфраструктура на АМ Тракия , като ако се започнат проучвания в тази площ ще се нарушат изискванията на чл. 7, ал. 3 от Закон за пътищата - по дължината на пътните съоръжения за преместване на препятствия, на специално уширените пътни участъци и на тунелите обслужващата зона, обхващаща ивицата земна площ с широчина 100 м при автомагистралите измерена хоризонтално и перпендикулярно на оста на пътя от края на неговия обхват, да е с широчина 1000 м. От становището на Министерство на културата от 07.06.2018 г. (лист 913 от делото) е видно, че от извършена повторна проверка в регистъра на националния документален архив на НИНКН и АИС е установено, че на територията на площ Стояновото , са регистрирани седем археологически недвижими културни ценности две праисторически селища, една праисторическа селищна могила, некропол от три могили и три надгробни могили. Наличието на установени културни ценности на територията на проучвателната площ е релевантно обстоятелство, което следва да се вземе предвид при преценка дали да се одобри разрешението за добив и проучване на основание чл. 56, ал. 1, т. 1 ЗПБ, ако съществува опасност от тяхното разрушаване или увреждане. Според съда са нарушени материалните изисквания за провеждане на законосъобразно производство по конкурсната процедура, а именно чл.47, ал.3 от ЗПБ (в ред. ДВ бр.70/2008 г.). Комисията за провеждане на конкурса е отказала да допусне до участие жалбоподателя Каолин ЕАД, който отказ е обективиран в приложеното към преписката решение по Протокол 4 от заседание проведено на 22.07.2009 г., продължено на 29.07.2009 г.Решението на помощния орган не е бил съобщено на този участник, поради което му е било нарушено и правото на защита, вкл. по съдебен ред. От правна страна и по релевираните касационни възражения, настоящата съдебна инстанция намира следното: На основание чл. 7 ЗПБ в ред. ДВ, бр. 70/2008 г. министърът на околната среда и водите съвместно с министъра на икономиката и енергетиката, министъра на регионалното развитие и благоустройството и други заинтересовани министерства и ведомства разработва и предлага на Министерския съвет държавната политика и стратегия в областите на търсенето и проучването, добива и първичната преработка на подземните богатства и опазването на земните недра на територията на Република България. Съгласно чл. 7, ал.2 ЗПБ в същата законова редакция министърът на икономиката и енергетиката провежда конкурси и търгове, води преговори и дава разрешения за търсене и/или проучване на подземни богатства по чл. 2, ал. 1, т. 1, 2, 4 и 7 след одобрение от Министерския съвет и сключва договори в случаите, определени в този закон В чл. 2, ал.1, т. 2 ЗПБ са посочени и процесните неметални полезни изкопаеми. Първоинстанционният административен съд правилно приема, че оспореното Разрешение 585 от 30.01.2023 г. издадено от министъра на енергетиката е в съответствие с правомощията на министъра по чл. 49, ал.2 ЗПБ да издаде разрешение за търсене и/или проучване на подземни богатства по чл. 5, т.1 ЗПБ. Разпоредбата на чл. 18, ал. 1 от Конституцията на Република България гласи, че подземните богатства, крайбрежната плажна ивица, републиканските пътища, както и водите, горите и парковете с национално значение, природните и археологическите резервати, определени със закон, са изключителна държавна собственост. Основните съображения за тази конституционна уредба се коренят във връзката между изброените дадености и властта на държавата да ти стопанисва в пределите на своите правомощия. За тяхното използване законът гарантира и създава на всички граждани и юридически лица правни условия за тяхното използване, а когато тези дадености могат да се използват със стопанска цел законът следва да предотврати злоупотребата с монополизма, нелоялната конкуренция и защита на потребителя. Принципът на чл. 19, ал. 2 от Конституцията не е абсолютен само когато не се наруши балансът на интереси. В тълкувателно Решение 19 от 1993 г. по к.д. 11 от 1993 г. на Конституционния съд на Република България са разграничени правомощията на държавата като носител на публична собственост от правомощията й спрямо частната държавна собственост. При тълкуването на чл. 19, ал. 2 от Конституцията Конституционният съд е направил извод, че конституционните принципи за еднакви правни условия при извършване на стопанска дейност за всички граждани и юридически лица и предотвратяване злоупотребата с монополизма се отнасят "не само за гражданите и юридическите лица, но и за държавата и общините, но когато те действат при пазарни условия, т.е. като частни собственици". Правилата, при които държавата определя режима на своята публична собственост, не са съотносими с изискванията за осъществяване на стопанската дейност, гарантирани от чл. 19 от Конституцията. Държавата като собственик е равнопоставена на всички останали субекти на търговското право, когато управлява своята частна собственост. Обратното, управлението на публичната държавна собственост е свързано с властническите правомощия на държавата и удовлетворяването на обществените интереси, поради което режимът за тяхното използване, включително и подземните богатства, следва да се определя на ниво законодателен акт. В конкретния случай се касае за търсене и проучване на подземните богатства на Република България в посочен географски район, а именно на неметални полезни изкопаеми-индустриални минерали към датата на приемане на решение за провеждане на неприсъствен конкурс за предоставяне на такова разрешение, обективирано в Заповед РД 16-344/01.04.2009 г. Затова приложим за възникналите правоотношения по повод провеждане на конкурс за предоставяне на разрешение за търсене и проучване т. е. за предоставяне на определени права на кандидатите е Законът за подземните богатства в ред. ДВ, бр. 70/2008 г. Не е допуснато формално нарушение на изискването за форма на акта, защото видно от разпореждането и документите в административната преписка налице са реквизитите на чл. 59, ал. 2 АПК. Фактическите основания за издаване на акта се съдържат в протокола на конкурсната комисия, извършила оценяването и класирането на кандидатите. Посочените обаче фактически основания за издаване на акта са предмет на преценка и следва да бъдат анализирани с оглед основанията за нищожност, респ. незаконосъобразност на акта и степента на констатирания порок на акта. При издаване на административния акт са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които съставляват основателно основание по чл. 146, т. 3 АПК, но не и до неговата нищожност. Констатираните от административния съд съществени процесуални нарушения при издаване на оспореното решение водят до неговата незаконосъобразност, а не нищожност. Процедурата по издаване на оспореното решение е започнала по заявление на Металик -90 Георгиева СИЕ с вх.Е-92-00-121 от 11.04.2008 г. до министъра на икономиката и енергетиката за откриване на процедура за предоставяне на разрешение на индустриални минерали-варовици по чл. 2, т. 2 ЗПБ в площ Стояновото . Конкурсът за издаване на разрешението е проведен съгласно чл. 43, ал. 1 ЗПБ вр. с чл. 47, ал. 4 от ЗПБ в ред. ДВ бр. 70/2008 година. Материалните предпоставки по чл. 43, ал. 1 ЗПБ в относимата редакция за предоставяне на разрешения за търсене и/или проучване предвиждат процедурата да се провежда по служебна инициатива или по заявления на заинтересовани лица до един от органите съобразно компетентността им по чл. 7. Производството за предоставяне на разрешение за търсене и/или проучване по искане на заинтересовани лица се открива в тримесечен срок от подаване на заявлението, с изключение на случаите, когато компетентният орган отказва мотивирано по реда на чл. 56 ЗПБ. Отказът по чл. 56, ал. 1, т. 1 и ал. 2 ЗПБ не подлежи на обжалване по съдебен ред. В конкретния случай производството е започнало по инициатива на кандидат, като видно от данните по преписката е спазен срокът по чл. 43, ал. 2 ЗПБ. В разпоредбата на чл. 43, ал.3 ЗПБ са изброени съществените елементи на заповедта за провеждане на конкурс или търг за издаване на разрешение в случаите по чл. 5, т. 1 ЗПБ. Процедурата по провеждане на конкурса се осъществява от нарочна комисия, посочена от министъра на икономиката, която да организира и проведе конкурса или търга. С правомощията й по закон, на комисията е вменено задължение в книжата, които изготвя във връзка с провеждане на конкурса, до включи критериите за формиране на крайната комплексна оценка на предложенията, подредени по реда на техния приоритет или наддавателната стъпка. Неоценяването на конкурсното предложение на ответното дружество Каолин ЕАД, поради констатирани недостатъци на книжата му не го лишава от качеството му на участник в конкурса. Същевременно посоченото обстоятелството обосновава правото на ответника по касация съгласно разпоредбата на чл. 147, ал. 1 АПК, да оспори негативния за него административен акт, обективиран в случая в разрешението за търсене и проучване на неметални редки метали, тъй като съгласно чл. 5, т.1 ЗПБ права за подземни богатства се предоставят и чрез разрешения за търсене и/или проучване, издадени от органите съгласно тяхната компетентност по чл. 7 след одобрение от Министерския съвет. Актът подлежащ на одобряване е сходен с недовършения акт. В правната теория подлежащият на одобряване акт се разглежда като проекто - акт, които би могъл да породи присъщите си правни последици само ако проекта бъде одобрен и се издаде съответното разрешение от компетентния административен орган. Разпоредбата на чл. 23, ал. 1 ЗПБ, в редакцията му от ДВ, бр. 70/2008 г. очертава кръга на лицата, които могат да участват в конкурс за получаване на разрешение за търсене, проучване и концесия и това са търговци, доказали управленски и финансови възможности, като чл. 46, ал. 2 от ЗПБ конкретизира изискванията към кандидатите. За яснота трябва да се изтъкне, че в чл. 46, ал.1 ЗПБ са посочени документите, които кандидат за участие в конкурс или търг за придобиване на разрешение за търсене и/или проучване или на концесия за добив подава, а именно писмено заявление на български език съобразно обявените изисквания. Изброяването е изчерпателно, като в чл. 46, ал. 3 ЗПБ законодателят е предвидил процесуални гаранции за равно участие в конкурсната процедура, в. т.ч. документите да се разглеждат от комисията за провеждане на конкурса или търга в 7-дневен срок от подаването им и ако не отговарят на изискванията, на кандидата се дава възможност за отстраняване на допуснатите нередовности в срок, определен в конкурсната или тръжната документация. При така разписаното правило на законовия акт неоснователни са доводите на касатора Минерални технологии - 2006 ЕООД, че помощният орган не е имал правно основание да уведоми кандидата Каолин ЕАД да поправи нередовностите на книжата в срок, каквото право е имал по силата на закона. Едва при неизпълнение на указанията на комисията, последната има право да отстрани от участие кандидат, който не отговаря на законовите условия. По тези съображения отстраняването на Каолин ЕАД във фазата на разглеждане на книжата и определяне на спечелилия участник конкурса е било незаконосъобразно. Посоченото обстоятелство е обективирано в Протокол 4 от заседание на комисията, проведено на 22.07.2009 г., продължено на 29.07.2009 г. Този отказ съобразно чл. 47, ал.3 ЗПБ в ред. ДВ, бр.70/2008 г. е подлежал на съдебно обжалване, но комисията на възложителя не е уведомила дружеството видно от данните по административната преписка по делото. По този начин на Каолин ЕАД е нарушено и ефективното му право на защита срещу незаконосъобразния акт на администрацията, изрично закрепено в чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България. За пълнота на изложението следва да се посочи, че по административната преписка липсват доказателства за уведомяване от страна на комисията на четирите от отстранените от участие дружества за недостатъците, които са констатирани в конкурсните предложения и не е даден срок за поправянето им, като това задължение на комисията е произтичало от чл. 46, ал. 3 във връзка с чл. 47, ал. 2 и ал. 3 ЗПБ, ред. ДВ, бр. 70/2008 г. (Определение от 8899/21.07.2008 г. по адм. д. 8740/2008 г. на Върховен административен съд). Това нарушение на най ранния етап от производството е опорочило цялата последваща процедура по предоставяне на разрешението за проучване на подземни богатства, поради което е самостоятелно основание за отмяна на акта по чл. 146, т. 3 АПК. В конкретната хипотеза и по арг. от чл. 56, ал. 1, т. 3 ЗПБ за да е законосъобразно крайното класиране на конкурсната комисия предложенията на участниците в конкурса следва да отговарят на установените технически и технологични стандарти, и на изискванията за опазване на земните недра и на околната среда. Анализ и съответствие на предложените проектни документи на участниците не се съдържат в Протокол 4 от заседание на комисията от дата 22.07.2009 г. и от 29.07.2009 г. В подкрепа на тази констатация за незаконосъобразност на процесното разрешение е доклад Е-93-00-319/10.03.2010 г., изготвен от заместник - министър на икономиката, енергетиката и туризма и председател на конкурсната комисия, назначена след приключването на конкурса с последваща Заповед РД-16-160/05.02.2010 г., изменена със Заповед РД-16-363/03.04.2009 г. до министъра на икономиката и енергетиката, с който е предложено прекратяване на конкурса, поради няколко самостоятелни нарушения на правилата за провеждане на конкурса, които са констатирали новите членове на конкурсната комисия в хода на запознаването им с материалните по процедурата. Изрично в доклада на конкурсната комисия от 10.03.2010 г. е посочено, че е налице невъзможност да се докаже, че решенията на комисията са взети съобразно правилата, които тя сама е определила за своята работа, поради: липса на приети от комисията вътрешни правила за работата й, защото по досието на процедурата към Протокол 1 липсват вътрешни правила, които са утвърдени и подписани от комисията, независимо, че по преписката има вътрешен документ, наименуван вътрешни правила за работата на комисията ; противоречие между текстовете на чл. 14, ал.1 от подредените по преписката вътрешни правила и чл. 15, ал. 2 от конкурсните правила, които текстове засягат съдържателната част на протокола за разглеждане, оценяване, класиране на конкурсните предложения; неотстраняване на един от участниците в процедурата Минерални технологии - 2006 ЕООД поради неизпълнение в срок на указанията на комисията, а именно: отстранил е пропуски, като е представил допълнителен документ с писмо вх. Е-26-М-89/01.07.2009 г.(крайна дата от определения от комисията 7 дневен срок, който е дала на това дружество да отстрани нередовностите в книжата си по заявлението), но единият от изисканите документи от комисията е с изходящ номер от 02.07.2009 г.; допускане до участие в процедурата Бетонмаркт ООД, в нарушение на чл. 46, ал. 2 ЗПБ, както и условията на конкурса, защото това дружество не е представило годишни финансови отчети за последните три години, предвид, че е регистрирано през 2008 г. В доклада е посочена и допълнителна обосновка защо конкурсът следва да бъде прекратен, а именно, че в приложимата нормативна уредба на ЗПБ няма норма, която да урежда последиците при установяване на нарушения в конкурсната процедура. При липса на нормативна уредба в тази насока конкурсната комисия се е позовала на правилото на чл. 46, ал.2 от Закона за нормативните актове и е предложила на министъра на икономиката, енергетиката и туризма да се ползва от аналогията на чл. 60, ал. 1, т. 4 от Закона за концесиите и ако установи нарушения да прекрати конкурсната процедура. В случая съдът констатира, че комисията въобще не е извършвала преценката по чл. 56 ЗПБ, която е използвала други показатели, посочени в табличен вид към Протокол 4 от 22.07.2009 г. и не е изложила специални мотиви, от които да е видно, че е анализирала критериите по чл. 56 ЗПБ. На основание чл. 49, ал. 2 ЗПБ в случаите по чл. 5, т. 1, каквато е настоящата хипотеза, съответният министър или ръководител на ведомство издава разрешение на избрания на първо място кандидат след одобрение на Министерския съвет и сключва договор. Така описаните писмени доказателства, доколкото изхождат от страна по делото понастоящем министъра на енергетиката, сочат на неизгодни за нея факти и обстоятелства, следва да се кредитират като доказателства, че процедурата по класиране на крайния участник е била незаконосъобразна, тъй като не е представил в срок изискуемите се книжа по заявлението за участие на класирания на първо място участник. Незаконосъобразността на процедурата се потвърждава и от второто становище на министъра на икономиката и енергетиката през 2013 г., който предлага на МС отново да прекрати процедурата за предоставяне на разрешение за площ Стояновото , поради наличие на обстоятелствата по чл. 56, ал.1, т.1 ЗПБ, а именно съществува опасност за националната сигурност и отбраната на страната, за земните недра и околната среда, за безопасността и здравето на работещите и за защитените със закон територии, обекти и паметници на културата. В случая в съгласувателната процедура с МС, който единствено е компетентен да одобри даването на разрешение е постъпило становище с вх. Е-04-00-17/07.05.2013 г. на министъра на културата, с което се уведомява МС, че на територията на площ Стояновото са регистрирани надгробни могили, археологически и недвижими културни ценности от категорията обекти с национално значение , съгласно Разпореждане на Министерски съвет 1711 от 22.10.1962 г. Следва да се посочи, че действително според националното ни законодателство оценката за въздействието върху околната следа е предмет на друго административно производство, но това не е изключвало задължението на министъра на икономиката и енергетиката, сега само на енергетеката, да се занимава с този проблем, респ. в хипотезата на проведен конкурс да игнорира анализа по чл. 56, ал. 1, т.3 ЗПБ. В случая административният орган не е установил, че работната програма представена от дружеството, класирано на първо място и съответно спечелило конкурса, в най голяма степен удовлетворява законовите изисквания за използване на методи и технически способи за проучване, които ще окажат възможно най- малко въздействие върху околната следа, земните недра и археологическите ценности. В допълнение, в чл. 37 от Хартата на основните права на Европейския съюз изрично е посочено, че високото равнище на опазване на околната среда и подобряването на нейното качество трябва да бъдат включени в политиките на Съюза и гарантирани в съответствие с принципа на устойчиво развитие. Принципът, посочен в настоящия член, се основава на членове 2, 6 и 174 от Договора за ЕО, заменени с членове 3, параграф 3 от Договора за Европейския съюз, и членове 11 и 119 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Също така, всеки човек, навсякъде по света, има право да живее в чиста, здравословна и устойчива околна среда. Правото на чиста, здравословна и устойчива околна среда е неразривно свързано с други права и със съществуващото международно право, както и зачита важността на пълното прилагане на споразуменията в областта на околната среда. Въпреки че в Европейската конвенция за правата на човека (ЕКПЧ) все още не е включено правото на здравословна околна среда само по себе си, Европейският съд по правата на човека (ЕСПЧ) развива своята съдебна практика по въпросите на околната среда, тъй като упражняването на някои права по Конвенцията може да бъде накърнено от наличието на вреди за околната среда, последици от климатичните промени и бездействие от страна на публични власти за тяхното предотвратяване или смекчаване. Затова констатираното нарушение е както на материалния закон по чл. 146, т. 4 АПК, така и на неговата цел чл. 146, т. 5 АПК. В общата преценка за материална законосъобразност на акт следва да се анализа и приложението на чл. 161, ал.1 от Закона за културното наследство (ЗКН), както и чл.148, ал.5 от Закона за културното наследство, което органът не е сторил. Последното обстоятелство се явява нарушение на чл. 53 ЗПБ (ред. ДВ, бр. 70/2008 г.), съобразно изискванията на чл. 56 (ред. ДВ, бр. 70/2008 г.) ЗПБ. Както бе отбелязано по-горе подземните богатства на територията на Република България са изключителна държавна собственост. Права за подземни богатства по чл. 5, ал. 1, т. 1 ЗПБ, вкл. и в ред. ДВ, бр. 70/2008 г. се предоставят само чрез разрешения за търсене и проучване и за проучване. Съгласно чл. 28 от ЗПБ разрешението са търсене и проучване или за проучване дава право на титуляра в границите на предоставената площ да извършва всички необходими дейности насочени към откриване на находища на подземни богатства, за които е предоставено разрешението, а предвид чл. 28, т. 4 ЗПБ разрешението впоследствие му дава право и на концесия по право. Съгласно определението за площ в § 1, т. 20 от ДР на ЗПБ "площ на разрешението" е площта, върху която са предоставени права за търсене и проучване или за проучване на подземни богатства". А изразът "търсене и проучване и проучване" по смисъла на § 1, т. 32 от ДР на ЗПБ представлява съвкупност от дейности, насочени към търсене, откриване, проучване и оценка на находища на подземни богатства с цел определяне на тяхното пространствено положение, количество или обем, качество и други геолого-икономически, минно -технически, технологични и екологични параметри, необходими за проектиране и извършване на добив. Поради това точната площ, за която административният орган открива производство е задължителен реквизит по чл. 43, ал. 3, т. ЗПБ на заповедта за провеждане на конкурс за издаване на разрешението. Наличието на седем археологически недвижими културни ценности две праисторически селища една праисторическа селищна могила, некропол от три могили и три надгробни плочи (Становище на Министерство на културата от 07.06.2018 г., лист 913 от делото) не е съобразено от органа при издаване на разрешението за проучване съобразно разпоредбата на чл. 56, ал.1, т.1 ЗПБ. Съгласно предвиденото в чл. 161, ал.1 ЗКН в относимата редакция към 01.01.2013 г. осъществяването на инвестиционни проекти на физически и юридически лица в територии, за които има данни за наличие на археологически обекти, задължително се предхожда от предварителни археологически проучвания, с които се установява дали те няма да бъдат засегнати или нарушени. На археологическите обекти, разкрити при тези проучвания, се провеждат спасителни разкопки преди началото на строителните работи. От данните по преписката в делото липсва анализ дали проучвателните дейности ще засегнат или нарушат археологическите обекти и следва ли да се проведе наблюдение от археолози. Това са паметници на културата, като в този случай министърът на енергетиката е дължал преценката по чл. 56, ал.1, т.1 предл. последно ЗПБ, вкл. и съгласно редакцията на чл. 56, ал.1, т.1 ЗПБ, ДВ, бр. 79 от 2020 г. А ако се касае за спасителни теренни проучвания разпоредбата на чл. 148, ал. 5 (Изм. - ДВ, бр. 54 от 2011 г.) ЗКН предвижда, че средствата за спасителни теренни проучвания до пълното проучване на терена се предоставят от възложителя, във връзка с чиято инвестиционна инициатива се извършва спасителното проучване. Органът издал оспорения административен акт не е извършил преценката по чл. 35 и чл. 36 АПК и не е анализирал изискванията на чл. 7, ал. 3 от Закона за пътищата и настъпилите промени във фактическата обстановка във връзка с реализиране на съоръженията на техническата структура на магистрала Тракия . По чл. 7, ал. 1 (Изм. - ДВ, бр. 6 от 2004 г.) ЗП републиканските пътища извън границите на урбанизираните територии и селищните образувания имат от двете си страни обслужващи зони. Съгласно чл. 7, ал.3 от Закона за пътищата по дължината на пътните съоръжения за преместване на препятствия, на специално уширените пътни участъци и на тунелите обслужващата зона по ал. 2 е с широчина 1000 м. От становището на МРРБ е видно, че ако се започнат проучвания в посочената площ Стояновото , те се засегнат дължината на пътните съоръжения, а оттам и безопасността на движението по магистралния път. Следователно в хода на проучвателната процедура са установени обстоятелства, които препятстват законосъобразното издаване на разрешение за проучване и търсене на неметални полезни изкопаеми, което също е в нарушение по арг. от чл. 56, ал.1, т.1, предл. последно (ред. ДВ, бр. 79/20202 г.) ЗПБ. Съгласно текста предоставянето на разрешение за търсене и проучване се отказва мотивирано, когато съществува опасност от разрушаване или увреждане на пътища от републиканската пътна мрежа, каквато безспорно е магистрала Тракия . Описаните по-горе нарушения, са съществени, защото при недопускането им е възможно съдържанието на оспореното разрешение да е различно, за което съдът приема, че е налице основание по чл. 146, т. 3 АПК. Настоящата съдебна инстанция приема, и че неспазването на срока за произнасяне, посочен в чл. 53, ал. 4 ЗПБ не е толкова съществено нарушение на административнопроизводствените правила, което да води до нищожност на административния акт. Действително административното производство по издаване на процесното разрешение е продължило четиринадесет години, но през това време са извършвани съдебни оспорвания на административни актове, засягащи крайния акт, направена е смяна на конкурсната комисия, както и промени в министерството принципал. Макар и да е нарушен принципът за бързина в административното производство по чл. 11 АПК, оплакването на Каолин ЕАД не може да бъде оценено като самостоятелно основание за обявяване на нищожност на процесния административен акт, същото с оглед степента на констатирания порок, сочи на съществено нарушение на административнопроизводствените правила, което е основание за незаконосъобразност на акт по чл. 146, т. 3 АПК. Противно на доводите на касаторите, възложителят министърът на енергетиката (понастоящем) не е установил обективно, установил е в противоречие с принципите в чл. 23 ЗПБ - прозрачност, публичност и конкуренция, отнасящите се до съответния участник обстоятелства и неговото поведение във връзка с отправеното предложение, което е възпрепятствало както по-нататъшно участие в конкурсната процедура, така и нейното успешно завършване. Нарушен е и принципът на равно третиране на всички участници в административното производство по издаване на исканото разрешение. Залегналите принципи в чл. 23 ЗПБ означават по-специално, че оферентите трябва да се намират в равностойно положение както когато подготвят своите оферти, така и когато възлагащият орган оценява тези оферти (вж. в този смисъл Решение от 18 октомври 2001 г. по дело SIAC Construction, C19/00, Recueil, стр. I7725, точка 34 и Решение от 4 декември 2003 г. по дело EVN и Wienstrom, C448/01, Recueil, стр. I14527, точка 47, Решение по дело Universale-Bau и др., посочено по-горе, точка 91 и Решение от 19 юни 2003 г. по дело GAT, C315/01, Recueil, стр. I6351, точка 73, Решение от 17 септември 2002 г. по дело Concordia Bus Finland, C513/99, Recueil, стр. I7213, точка 81 и Решение от 3 март 2005 г. по дело Fabricom, C21/03 и C34/03, Recueil, стр. I1559, точка 26). Позовавайки се на установената съдебна практика на Съда на Европейския съюз по сходни ситуации като настоящата, касационната инстанция достига до извод, че административният орган е бил длъжен да осигури както спазването на принципа на равно третиране на оферентите, така и на принципа на прозрачност на процедурите, стига подобни мерки да не надхвърлят необходимото за постигането на тази легитимна цел, което обстоятелство не е доказано от касаторите в настоящото съдебно производство. По така изложените съображения и след обсъждане на пороците на акта по същество, настоящата съдебна инстанция намира, че разпореждането на министъра на енергетиката е незаконосъобразен административен акт поради наличие на нарушения по чл. 146, т. 3, т. 4 и т. 5 АПК и с оглед степента на установените пороци на акта той не е нищожен. По тази причина първоинсатнционното съдебно решение следва да бъде отменено и вместо него съдът следва да постанови друго, с което да се произнесе по същество на спора и отмени обжалвания административен акт като незаконосъобразен, при установената от първоинстанционния съд фактическа обстановка. Касационната инстанция приема, че е налице хипотезата на чл. 173, ал. 1 АПК и спорът относно законосъобразността на административния акт е разрешен по същество след отмяната му за ответника Каолин ЕАД. Отмененият административен акт е издаден след провеждане на процедура, в която тази страна не е участвала във фазата на оценка на офертите/предложенията и чл. 173, ал. 2 АПК не намира приложение. По разноските: Изходът от настоящия правен спор е благоприятен за ответника по касация, защото в решението се постига целения резултат, но тъй като не е претендирал разноски за водене на делото пред касационната инстанция, такива не му се следват. Воден от гореизложеното и на основание чл. 221, ал.2, предл. второ АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,