Решение № 9279 от 10.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 2061/2020 г.

Решение № 9279 от 10.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 2061/2020 г., VII о., докладчик съдията Христо Койчев Производството е по реда на чл. 185 и следващите от АПК. Образувано е по жалба, подадена от Ц. Мурджева, с искане за отмяна на разпоредбата на чл. 1, ал. 3, изр. последно от Наредба за обществено осигуряване на самоосигуряващи се лица, българските граждани на работа в чужбина и морските лица, приета с ПМС № 30/10.03.2000 г., /обн. ДВ бр. 21/17.03.2000 г., в сила от 01.01.2000 г., загл. изм. ДВ бр. 2/2010 г., в сила от 01.01.2010 г. /. В хода на съдебното производство, по отношение на М. М. е допуснато присъединяване към оспорването, на основание чл. 189, ал. 2 АПК. В жалбата на първо място се твърди нищожност на посочения по-горе обжалван текст от подзаконовия акт, тъй като липсва компетентност на Министерски съвет за постановяване на норми в този смисъл, предвид на това, че в КСО не се съдържа изрична делегация за възлагане с Наредбата по чл. 4, ал. 11 от КСО. Навеждат се доводи, че процесната подзаконова норма противоречи на чл. 6 и чл. 51, ал. 1 от Конституцията определящи основи права и свободи на гражданите. Обжалвания текст от подзаконовата норма противоречи и на нормативен акт от по-високо ниво, а именно на КСО, в предвид на това, че в кодекса не се съдържа подобен вид "санкция" т. е. в КСО не е предвидено като вид санкция, при неизпълнение за подаване на декларация за вида на осигуряване в 7-мо дневен срок съответното лице да подлежи на осигуряване само за инвалидност. В нормата на чл. 355 от КСО е предвидено като санкция налагане на парична глоба, а не ограничаване на законно гарантирани права. Твърди се още, че в разпоредбата на чл. 4, ал. 4 от КСО е посочено, че лицата по чл. 3, т. 1, т. 2 и т. 4 могат по свой избор да се осигуряват и за общо заболяване и майчинство, като оспорената норма ограничава именно това създадено със закон право на самоосигуряващите се лица да изберат вида на осигуряване. Не на последно място се твърди, че нормата надхвърля целта на закона, имаща отношение към финансовата отчетност, но това може да се постигне чрез предвидените за налагане глоби и имуществени санкции по КСО, а не чрез ограничаване на законни права. Моли съда да прогласи нищожността на нормата на чл. 1, ал. 3, пр. последно от Наредбата, в евентуалност моли съда да я отмени като незаконосъобразна. Претендират се разноски. Жалбоподателката М. М. поддържа подадената от нея жалба срещу текста на същата норма от Наредбата. Твърди се нищожност на чл. 1, ал. 3, изр. последно от Наредбата като противоречащ на чл. 6 и чл. 51, ал. 1 от Конституцията и като издадена от МС в извън делегираната му от закона компетентност. Навеждат се доводи за незаконосъборазност поради противоречието на оспорваната норма с текстове от КСО. Моли съда да прогласи нищожността на обжалваната норма в евентуалност да я отмени като незаконосъобразна. Ответната страна – Министерски съвет на Република България, оспорва жалбата и моли да бъде отхвърлена по съображения, развити в писмено становище. Министърът на труда и социалната политика, изразява становище за законосъобразност на оспорената разпоредба, като допълнителни доводи развива в представена пред съда писмена защита. Представителят на Върховна административна прокуратура дава становище за неоснователност на подадените жалби. Съдът, след като се запозна с доказателствата по делото, прецени доводите на страните и съобрази законосъобразността на оспорения текст от подзаконов нормативен акт, намира жалбите за допустими, като подадени от надлежни страни, обосноваващи наличието на правен интерес да оспорят текста от наредбата от предмета на дейност – и двете жалбоподателки са с професия адвокат и като такива за тях от деня на започване на трудовата им дейност възниква задължение за осигуряване, като самоосигуряващи се лица съгласно чл. 5, ал. 2 от КСО. Установява се, че и двете жалбоподателки са внасяли осигурителни вноски за всички осигурителни рискове, но за определени периоди от време са се водили осигурени единствено за общо заболяване, старост и смърт т. е. въпреки наличието на внесени от тях осигурителни вноски за всички осигурителни рискове, поради въведеното от законодателя изискване на чл. 1, ал. 3, пр. последно от Наредбата двете жалбоподателки са били лишени от осигуряване по всички видове осигурителни рискове т. е. за тях възниква правен интерес от оспорване на посочения текст от Наредбата. Съгласно чл. 187, ал. 1 от АПК правото да се оспори нормативен административен акт не е обвързано с определен срок, поради което и жалбите следва да се считат за допустими и на това основание. Разгледани по същество, жалбите са основателни. В настоящото дело е оспорен чл. 1, ал. 3, пр. последно от Наредба за обществено осигуряване на самоосигуряващи се лица, българските граждани на работа в чужбина и морските лица, приета с ПМС № 30/10.03.2000 г., /обн. ДВ бр. 21/17.03.2000 г., в сила от 01.01.2000 г., загл. изм. ДВ бр. 2/2010 г., в сила от 01.01.2010 г. /, според който текст "При започване и възобновяване на трудовата дейност, ако декларацията за вида на осигуряването не е подадена в 7-дневния срок, лицето подлежи на осигуряване само за инвалидност поради общо заболяване, старост и смърт. Съгласно чл. 75, ал. 2 от АПК "Нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен", като в конкретния случай оспорената Наредба е издадена на основание чл. 4, ал. 11 от Кодекса за социално осигуряване /КСО/. По силата на тази разпоредба редът за осигуряване на самоосигуряващите се лица, на лицата, работещи без трудово или служебно правоотношение, на лицата по ал. 7 и 9 и на лицата, изпратени на работа в чужбина от български работодател или с посредничество на българска организация, се урежда от Министерския съвет по предложение на Националния осигурителен институт. В конкретния случай оспорената норма на чл. 1, ал. 3, предпоследно от Наредбата касае именно обществените отношения свързани с социалното осигуряване на самоосигуряващите се лица и не излиза извън пределите посочени в законовата норма на чл. 4, ал. 11 от КСО т. е. не е налице излизане извън компетентността на органа издател на оспорения текст от подзаконовия акт. В тази връзка оспорения текст от наредбата, като утвърдена от МС на Р. Б. при наличие на законова делегация за това е издадена от компетентен орган. Проектът на наредбата в частта на оспореното изменение от 2010 г. е одобрен на заседание на Министерски съвет от 30.12.2009 г. /л. 241/. Към проекта за наредбата има приложен доклад от министъра на труда и социалната политика в който се излагат доводи, че поправката ще уеднакви прилагането на разпоредбата от страна на НОИ, поради наличието на противоречива практика даваща възможност за довнасяне на осигурителни вноски за фонд "Общо заболяване и майчинство" за минало време с цел получаване на парични обезщетения в неоправдано висок размер. Към проекта са представени Протокол № 18/19.12.2009 г. на заседание на Надзорния съвет на НОИ, както и справка за отразяване на становища, получени след съгласуване на ПМС за изменение и допълнение на процесната Наредба /л. 255-257/. Представено е и доказателство за съобщение до средствата за масово осведомяване във връзка с приемането на ПМС за изменение и допълнение на Наредбата /л. 261/. Предвид установеното от фактическа страна върховния административен съд, седмо отделение приема, че оспореният текст от Наредбата е незаконосъобразен, поради допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, а именно - издадена е в разрез с императивните норми на чл. 28, ал. 2 и чл. 26 от ЗНА /в относимата редакция, преди изменението в ДВ, бр. 34/03.05.2016 г. / Дейността по издаване на нормативни административни актове, бидейки същностен белег на държавното управление и основен правен регулатор, се подчинява на общите принципи на чл. 4, чл. 6, чл. 8 и чл. 12 АПК - законност, съразмерност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност. Спазването на предвидената процедура е императивно задължение на натоварените с нормотворчески правомощия административни органи, обезпечаващо законосъобразното формиране на управленски решения и приемането на регулиращите определени обществени отношения правни норми по разумен, компетентен и стабилен начин. Нормотворческия процес се основава и на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност – чл. 26, ал. 1 ЗНА. В тази връзка, ЗНА придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт и възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане с всички заинтересовани преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган, за да се гарантират горепосочените принципи, които формулират и целите на изискването. По силата на чл. 28, ал. 2 ЗНА, мотивите, съответно доклада към него, трябва да съдържат: 1) причините, които налагат приемането; 2) целите, които се поставят; 3) финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4) очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5) анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Проект на нормативен акт, към който не са приложени отговарящи на изрично заложените в закона критерии мотиви, съответно доклад, не се обсъжда от компетентния да го приеме орган – чл. 28, ал. 3 ЗНА. Мотивировката с дефинираното от законодателя съдържание трябва да е налице преди внасяне на проекта за обсъждане, да е публикувана и да е станала достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. С оглед императивния им характер, неизпълнението на посочените процедурни правила представлява съществено нарушение. В конкретния случай с решение № 27 по протокол № 51/30.12.2009 г. на МС е приет проекта за постановление за изменение и допълнение на Наредбата за обществено осигуряване самоосигуряващи се лица, българските граждани на работа в чужбина и морските лица /л. 245/. В разпоредбата на чл. 26, ал. 2 законодателят е предвидил, че преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. В чл. 28, ал. 2 от ЗНА е посочено, че мотивите, съответно докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива и 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Както се посочи по-горе към проекта за изменение на Наредбата е приложен доклад от страна на министъра на труда и социалната политика, но последния не съдържа изискуемите се по закон реквизити. В доклада по отношение предложеното изменение на чл. 1, ал. 3 се съдържат кратки изявления от страна на вносителя, които обаче не покриват нормативно задълженото изискване относно формата и съдържанието на доклада респек. на мотивите. Посочването от страна на вносителя, че тази поправка ще уеднакви практиката по прилагане на разпоредбата от страна на органите на НОИ не представлява излагане на причините налагащи приемането на поправката, целите които следва да се постигнат с така приетата поправка, наличието или липсата на допълнителен финансов ресурс касаещ приложението на новата разпоредба, какви резултати се очакват т. е. дали това ще допринесе за по-добрата работа на органите на НОИ и недопускане на различия при приемане и изплащане на средства по съответните осигурителни рискове, а така също и не е извършено обследване дали нормата не е в противоречие с норми от правото на ЕС. В. основа на посочената регламентация следва извода, че ЗНА придава важно значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт. От една страна мотивите за изработването на нормативния акт осигуряват реализиране на предоставената от закона възможност на заинтересованите лица за изразяване на мнения и становища, а от друга дават представа как е формирана волята на вносителя на акта и доколко изработването на проекта се основава на принципите за обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Неизпълнението на нормата на чл. 28, ал. 2 от ЗНА, относно задължителните реквизити на мотивите към проекта за изменение, води до извод за липса на такива, а липсата на мотиви лишава обществеността от възможността да участва в консултациите, защото компетентният орган не е изложил в предвидената от закона форма съображения и факти, които да налагат приемането на предложената разпоредба. В конкретния случай с така извършената формулировка на предложението от министъра на труда и социалната политика по отношение изменение на чл. 1, ал. 3 от Наредбата с добавяне на нов текст, имащ отношение към общественото осигуряване на самоосигуряващите се лица, не са изпълнени изискванията на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Всеки един от задължителните мотиви, съгласно посочената разпоредба, изисква конкретна с оглед на предлаганата нормативна промяна обосновка, а не излагане на общи съображения. Мотивировката с дефинираното от законодателя съдържание трябва да е налице преди внасяне на проекта за обсъждане; да е публикувана и да е станала достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. Изложените от министъра мотиви са ограничени до степен, че не представляват релевантни фактически и правни съображения, които обосновават пряко и непосредствено волята на административния орган за приемането на поправка в нормативния административен акт. С това е нарушено не само императивното изискване по чл. 28, ал. 1 във вр. с ал. 2 от ЗНА, но и законово установения принцип за обоснованост по чл. 26, ал. 1 от ЗНА, което определя отсъствието на всички задължителни за мотивирането на проекта на нормативен административен акт реквизити като съществен процесуален порок. Съдът констатира и друг порок, а именно неспазване разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА в действащата към момента на приемане на изменението в Наредбата. Нормата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА в приложимата редакция следва да бъде тълкувана в съответствие с чл. 77 от АПК, задължаващ компетентния орган да издаде нормативен акт, след като обсъди проекта с направените становища, предложения и възражения, което в случая не е изпълнено и представлява нарушение на императивни правни норми, съдържащи се в нормативен акт от по- висока степен. В открито с. з. от 16.06.2020 г., представителят на МС заяви, че административната преписка е пълна, а процесуалния представител на министерство на труда и социалната политика направи изявление, че не може да бъде представено писмено доказателство за наличие на публикуване на проекта на интернет страницата на министерството т. е. съдът приема, че проекта не е бил публикуван. Безспорно е, че целта на законодателя е да се даде възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в производството по подготовка на актове, засягащи техни законни интереси. Публикуването, разгласяването на проекта на акта е начинът, чрез който принципа за откритост и съгласуваност, заложен в чл. 26, ал. 1 от ЗНА, намира част от своето проявление спрямо засегнатите лица и за чието спазване следва да следи на първо място органа, в чиито правомощия е да приеме или не дадения проект. Това изискване на закона не е спазено, като това неспазване представлява съществено нарушение на процесуалните правила и е самостоятелно основание за отмяна на оспорената разпоредба. Наличието на доказателства за извършени консултации с в Националния съвет за тристранно сътрудничество, както и доказателства за изразени становища от различните министерства не освобождава вносителя на предложението да извърши публикуването му на интернет страницата на министерството с оглед по-широко обсъждане на тези изменения от всички заинтересовани от това страни и реално те да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. Допуснатите нарушения на административнопроизводствените правила са съществени и представляват основание за отмяна на нормативния административен акт по смисъла на чл. 193, ал. 1 АПК във връзка с чл. 146, т. 3 АПК. Липсата на надлежна обосновка в мотивите към оспорвания текст на Наредбата по смисъла на чл. 28, ал. 2 от ЗНА /в приложимата редакция преди измененията с ДВ, бр. 34/2016 г. / препятства извършването на съдебния контрол по същество за съобразността на подзаконовия нормативен акт с материалноправните норми /в тази връзка решение № 59/04.01.2012 г., по адм. Дело № 423/2011 г. на ВАС; решение № 7268/22.05.2012 г. по адм. дело № 2367/2012 г. на петчленен състав на ВАС; решение № 4517/11.04.2017 г. по адм. дело № 5427/2016 г. на ВАС; решение № 145/05.01.2018 г. по адм. дело № 5515/2017 г. на петчленен състав на ВАС; решение № 52/04.01.2017 г. по адм. дело № 5340/2016 г. на ВАС; решение № 6950/05.06.2017 г. по адм. дело № 2963/2017 г. на петчленен състав на ВАС/. При този изход на делото и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК следва да бъде уважено искането на жалбоподателката Мурджева за присъждане на разноски в производството за заплатена д. т. за обжалване пред съда и заплатената такса за публикуване в ДВ. Воден от горното и на основание чл. 193, ал. 1, пр. 2 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение