Решение № 2019 от 27.2.2025 г. на ВАС по адм. д. № 11987/2024 г.

Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма Развитие на човешките ресурси 2014 - 2020 г. (ОПРЧР), против Решение 8407 от 30.10.2024 г. по адм.д. 182/2024 г. на Административен съд Бургас.

С обжалваното решение е отменено Решение за верификация на постъпило искане за междинно плащане BG05M90P001-2.010-0325/97 от 16.01.2024 г. на ръководителя на УО на ОПРЧР, с което е определен общ размер на верифицираните разходи по постъпило искане за плащане на Кроа Интернешънъл ЕООД - 38 435,21 лв. (т. 1); е определен общ размер на неверифицираните разходи - 761,29 лв., от които 543,78 лв. не са верифицирани на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 01.07.2022 г.), и 217,51 лв. на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ (т. 2); е определена сума за възстановяване - 50,06 лв. на основание чл. 42, ал. 1 от Наредба Н-3 от 22.05.2018 г. за определяне на правилата за плащания, за верификация и сертификация на разходите, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по оперативните програми и програмите за европейско териториално сътрудничество, издадена от министъра на финансите (Наредба Н-3/2018).

Касационният жалбоподател - ръководителят на УО на ОПРЧР, счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Твърди, че с процесното решение за верификация, ръководителят на УО служебно е приключил проекта въз основа на проведена нарочна проверка на място по реда на чл. 64, ал. 2 ЗУСЕФСУ - предвид липсата на депозирано окончателно искане за плащане от страна на бенефициера в едномесечния срок, визиран в чл. 64, ал. 2 ЗУСЕФСУ и чл. 3.34, предл. трето от административния договор, УО разглежда верификацията като окончателна и определя сумата за плащане/възстановяване съобразно чл. 9, ал. 2 от Наредба Н-3/22.05.2018 г.

Сочи, че искането за междинно плащане е с отчетен период 01.08.2018 г. - 31.12.2018 г., а експерти на УО са извършили проверки на място и на цялата документация на 26.02.2019 г. и 21.03.2019 г., поради което ръководителят на УО е разполагал с цялата информация, касаеща изпълнението на административния договор по визирания период и това се е случило след извършване на проверки на място. Според касатора е изпълнено законовото изискване за служебно приключване на проекта след извършване на проверка на място, т.е. органът е събрал всички релевантни факти за визирания отчетен период, обсъдил ги е в тяхната съвкупност и в резултат на това е издал настоящото решение.

Оспорва извода на първоинстанционния съд, че това, че договорът за безвъзмездна финансова помощ (БФП) е прекратен, не означава, че изпълнителят не би могъл да направи ново искане за извършване на междинно или окончателно плащане. В тази връзка сочи, че в Условията за кандидатстване е определен допустимият период за изпълнение на проектните дейности и на самия договор, а в настоящия случай с прекратяването на договора срокът е от 01.08.2018 г. до 27.05.2019 г. (датата на прекратяване на договора). Според касатора това е единственият период, през който разходите следва да са извършени, за да бъдат приети за допустими.

Прави искане съдебното решение да бъде отменено. Претендира разноски за двете съдебни инстанции, като прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение на ответника, предвид действителната фактическа и правна сложност на съдебното производство.

Касаторът се представлява от пълномощник И. Димитров.

Ответникът Кроа Интернешънъл ЕООД, изразява становище за неоснователност на жалбата. Излага подробни възражения на релевираните от касатора доводи.

Прави искане съдът да остави в сила обжалваното решение. Претендира разноски по делото въз основа на представен списък.

Ответникът се представлява от адв. М. Чечова, Софийска адвокатска колегия.

Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, Седмо отделение, като се запозна със събраните по делото доказателства, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 АПК, намира касационната жалба за процесуално допустима.

Разгледана по същество, жалбата е основателна.

За да постанови обжалваното решение първоинстанционният съд приема от фактическа страна, следното:

На 06.06.2018 г. между УО на ОПРЧР и "Кроа Интернешънъл" ЕООД е сключен Административен договор В005М90Р001-2.010-0325 за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) за изпълнение на проект КРОА ВИА социално предприятие с център за обучение, представляваща минимална помощ в съответствие с Регламент (ЕС) 1407/2013 , на стойност 192 426,36 лева.

Срокът/периодът за изпълнение на проекта е 15 месеца, считано от 01.08.2018 г., като изпълнението на дейностите по договора започва от 01.08.2018 г.

На 17.08.2018 г. УО на ОПРЧР превежда по банков път на бенефициера сумата от 38 485,27 лева - аванс по сключения ДБФП.

От 08.10.2018 г. е назначен екип на социалното предприятие, състоящ се от управител, счетоводител, специалист интернет - поддръжка и консултант бизнес-развитие. На 29.10.2018 г. са наети и двама консултанти - консултант подкрепена заетост и специалист обучение и развитие, работещи пряко с целевата група по проекта.

На 17.01.2019 г. Кроа Интернешънъл ЕООД подава искане за междинно плащане на сумата от 39 196,50 лева, финансов и технически отчет с отчетен период от август - декември 2018 г.

На 20.02.2019 г. е депозиран сигнал, свързан с подозрения за злоупотреби със средства по ОПРЧР и фиктивно отчитане на дейности от бенефициера Кроа Интернешънъл ЕООД при изпълнение на договора.

На 26.02.2019 г. и на 21.03.2019 г. експерти към УО на ОПРЧР извършват проверки на място в офиса на Кроа Интернешънъл ЕООД.

На 18.04.2019 г. е постъпило искане от Кроа Интернешънъл ЕООД за прекратяване на административния договор на основание чл.3.55 от същия - поради промяна в пазарните условия и пазара на труда в град Варна и региона.

На 27.05.2019 г. с решение на ръководителя на УО на ОПРЧР е прекратен АДБФП В005М90Р001-2.010-0325 във връзка с чл.3.55 от същия - предвид отправеното предизвестие от Кроа Интернешънъл ЕООД и приетата от органа невъзможност същото да изпълни договора поради причини свързани с целевата група на проекта - т. 1 от решението.

С Решение 562 от 28.04.2020 г. по адм. дело 1317/2019 г. Административен съд - Бургас отменя решението от 27.05.2019 г. в частта по т. 2 и 4, с които е отказана верификация на сумата от 39 196,50 лева, претендирана с искането за междинно плащане от 17.01.2019 г.(т. 2); и е разпоредено връщане на авансово преведената сума в размер на 38 485,27 лева (т. 4). Съдебното решение не е обжалвано и е влязло в сила на 05.06.2020 г.

На 23.10.2020 г. с Решение за верификация на постъпило искане за междинно плащане В005М90Р001-2.010-0325/40 ръководителят на УО на ОПРЧР определя като допустими, разходи по постъпилото искане за плащане, в размер на 38 435,21 лева (т.1); определя общия размер на неверифицираните разходи - 761,29 лева (т.2); установява нарушение по чл. 70, ал. 4 ЗУСЕФСУ (т.3) и определя размер на финансовата корекция - 38 435,21 лева и общ размер на сумата за възстановяване - 38 485,27 лева - средствата, преведени авансово при започване изпълнението на договора (т.4).

С Решение 355 от 08.03.2021 г. по адм. дело 2274/2020 г. на Административен съд - Бургас (поправено с Решение 4677 от 20.06.2024 г.), оставено в сила с Решение 7741 от 29.06.2021 г. по адм. дело 5255/2021 г. на ВАС, решението от 23.10.2020 г. на ръководителя на УО е отменено, в частта по т. 3 и т. 4, като в останалата си част - по т. 1 и т. 2 е влязло в сила.

На 03.10.2022 г., с Решение 2-010-0325/71, ръководителят на УО на ОПРЧР определя финансова корекция на дружеството в размер на 100 % върху отчетените и допустимите разходи на стойност 38 435,21 лева. Това решение е отменено с Решение 89 от 03.02.2023 г. по адм. дело 1804/2022 г. на Административен съд - Бургас, оставено в сила с Решение 10912 от 09.11.2023 г. по адм. дело 4472/2023 г. на ВАС.

На 16.01.2024 г. с Решение за верификация на постъпило искане за междинно плащане BG05M90P001-2.010-0325/97, на основание чл. 62, ал. 3 ЗУСЕФСУ, ръководителят на УО на ОПРЧР определя:

1. общ размер на верифицираните разходи по постъпило искане за плащане на Кроа Интернешънъл ЕООД - 38 435,21 лв.;

1. общ размер на неверифицираните разходи - 761,29 лв., от които 543,78 лв. не са верифицирани на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ, и 217,51 лв. на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ;

1. сума за възстановяване - 50,06 лв. на основание чл. 42, ал. 1 от Наредба Н-3/2018.

В хода на съдебното производство органът представя Заповед РД-03-2/01.12.2020 г. и Заповед РД-03-7/20.04.2021 г. на министъра на труда и социалната политика, с които издателят на акта е определен за ръководител на УО на ОПРЧР.

Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд приема от правна страна, че оспореният акт е издаден от компетентен административен орган, в изискуемата от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалния закон.

Съдът приема, че административният орган принципно може да изиска връщането на сумата от 50,06 лева от бенефициера, като извърши прихващане между заплатения аванс и верифицираните разходи, но избраният юридически ред не е коректен. Според съда ръководителят на УО неправилно приема междинното искане за плащане от 17.01.2019 г. като окончателно искане, тъй като фактът на прекратяване на АДБФП не означава, че изпълнителят не би могъл да направи ново искане за извършване на междинно или окончателно плащане, стига да представи надлежни доказателства, че е извършил дейностите по проекта в интервала 01.10.2014 г. - 31.12.2023 г., като дружеството има задължение да представи окончателен доклад и да направи искане за окончателно плащане, съгласно чл. 64, ал. 2 ЗУСЕФСУ, но не го е сторило. Според съда в този случай ръководителят на УО на ОПРЧР е следвало да разпореди извършването на нова проверка на място - след изтичане на едномесечния срок от приключването на всички дейности по проекта и след това служебно да приключи проекта, въз основа на резултата от проверката, с евентуалното приложение на чл. 64а, ал. 1, изр. 1 ЗУСЕФСУ, ако установи недължимост или надплащане на суми по проекта, което не е сторено.

Въз основа на горното прави извод за незаконосъобразност на оспорения акт и го отменя.

Решението е недопустимо в частта, с която съдът е отменил Решение за верификация на постъпило искане за междинно плащане BG05M90P001-2.010-0325/97/16.01.2024 г. на ръководителя на УО на ОПРЧР, в частта по т. 1 и 3. Първоинстанционният съд се е произнесъл при липса на процесуална предпоставка за съществуване на правото на оспорване относно тези части от оспорения акт.

С т. 1 е определен общ размер на верифицираните разходи 38 435,21 лв. В тази част оспореният акт е благоприятен за бенефициера и с оглед на това за него не е налице правен интерес от оспорването му. Определянето на размер на верифицираните разходи само по себе си не засяга, по смисъла на чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България и на чл. 147, ал. 1 АПК, права или законни интереси на бенефициера. Напротив, за него в тази част актът е благоприятен, тъй като удовлетворява искането му за верификация относно сумата от 38 435,21 лв.

С т. 3 от оспорения акт, на основание чл. 42 ал. 1 от Наредба Н-3/2018 е определен общ размер на сумата за възстановяване - 50,06 лв.

В съответствие с чл. 43, ал. 1 от Наредба Н-3/2018 г., бенефициерът възстановява вземанията по чл. 35, ал. 1 в 14-дневен срок от влизането в сила на акта, с който са установени вземанията по чл. 35, ал. 1, т. 2. Съгласно ал. 4 на същата разпоредба, Управляващият орган извършва прихващане от последващо плащане по проекта, дължимо след верифициране на разходи по проекта, когато дължимите средства не са възстановени по реда на ал. 1 и 3. Установено публично вземане се прихваща с верифицирани и дължими към бенефициента разходи по проекта на основание чл. 170 във връзка с чл. 166, ал. 2 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс. Разпоредбата на чл. 47, ал. 1 предвижда при невъзможност да се приложат способите за възстановяване, посочени в чл. 43 45, Управляващият орган предава вземането за събиране от Националната агенция за приходите в 30-дневен срок от окончателното плащане по проекта и влязъл в сила акт за установяване на публично вземане в случаите по чл. 35, ал. 1, т. 2.

Точка 3 от оспорения административен акт, представлява покана за доброволно изпълнение, която пряко не засяга права и законни интереси на адресата. Нейната роля е да уведоми и предупреди длъжника за съществуващото задължение като му даде последна възможност да го изпълни доброволно. Поканата не определя нито дължимостта и размера на задълженията, нито е основание за предприемане на принудително изпълнение, поради което не подлежи на оспорване.

Произнасяйки се с обжалваното съдебно решение и по точки 1 и 3 от разпоредителната част на оспорения акт, първоинстанционният съд се е произнесъл при липса на абсолютни процесуални предпоставки за допустимост на оспорването наличието на акт, който да подлежи на оспорване и правен интерес от оспорването му. Произнасянето на съда при липса на абсолютна процесуална предпоставка за допустимост на оспорването прави обжалваното съдебно решение в частта, с която отменя точки 1 и 3 от оспорения акт, недопустимо. Съдът следва да го обезсили и да прекрати в тази част съдебното производство.

В допустимата си част решението е неправилно.

В подадената пред първоинстанционния съд жалба липсват каквито и да е съображения срещу основанието и размера на неверифицираните разходи. Спорът е съсредоточен върху правото на административния орган да издаде акт с посоченото съдържание, като дружеството-жалбоподател изразява несъгласие с направеното прихващане от изплатения аванс по проекта на определената финансова корекция, което счита за незаконосъобразно, тъй като производството по оспорване на последната е висящо.

Тези доводи, изложени пред първоинстанционния съд, разкриват неразбиране от страна на бенефициера на същността на оспорения акт. Видно от съдържанието му, с него действително е направено прихващане от изплатения аванс, но със сумата на верифицираните разходи. Производството по издаване на решение за определяне на финансова корекция е неотносимо към настоящия спор.

На следващо място спорен е въпросът за възможността на органа служебно да приключи проекта, съгласно чл. 64, ал. 2 ЗУСЕФСУ. Съгласно посочената разпоредба, в случай че бенефициент не направи искане за окончателно плащане в едномесечен срок от приключването на всички дейности по проекта, управляващият орган може да извърши служебно приключване на проекта въз основа на извършена от него проверка на място.

Първоинстанционният съд е приел, че не са изпълнени предпоставките на посочената разпоредба, поради което е счел акта за незаконосъобразен.

Този извод е неправилен.

Видно от оспорения административен акт, в него е посочено, че предвид липсата на депозирано окончателно искане за плащане от страна на бенефициера в срока по чл. 64, ал. 2 ЗУСЕФСУ и чл. 3.34, предложение трето от административния договор, Управляващият орган е разгледал процесната верификация като окончателна и е определил сумата за плащане/възстановяване съобразно чл. 9, ал. 2 от Наредба Н-3/2018 г.

Видно е от доказателствата по делото, че във връзка с подаденото искане за междинно плащане с отчетен период 01.08.2018 г. - 31.12.2018 г., експерти на УО са извършили проверки на място и на цялата документация на 26.02.2019 г. и 21.03.2019 г. след визирания отчетен период в искането за плащане.

Основателно касаторът сочи, че извършените проверки обхващат цялата информация, касаеща изпълнението на административния договор по посочения период, тъй като са последващи, което формално покрива законовото изискване за служебно приключване на проекта след извършване на проверка на място.

В случая административният орган е взел предвид, че проектът е прекратен на 27.05.2019 г., от която дата бенефициерът не е предявявал други искания за плащане освен процесното. Не е депозирано окончателно искане за плащане, въпреки че срокът за това е един месец от прекратяването на договора. Именно поради изтичане на всички възможни срокове - за извършване на дейности по проекта, за депозиране на окончателно искане за плащане, както и на срока за допустимост на разходи по програмата, ръководителят на УО законосъобразно, въз основа на извършените проверки, служебно е приключил проекта.

На следващо място, с оглед релевираните доводи за нарушение на материалния закон, настоящата инстанция следва да извърши дължимата, съгласно чл. 218, ал. 2 във връзка с чл. 168, ал. 1 и чл. 146 АПК проверка на оспорения административен акт в обжалваемата му част.

С т. 2 от Решение за верификация на постъпило искане за междинно плащане BG05M90P001-2.010-0325/97 от 16.01.2024 г. е определен общ размер на неверифицираните разходи - 761,29 лв., като фактическите и правните основания за постановения отказ за верификация са посочени в две точки, които ще бъдат разгледани последователно за изчерпателност на изложението.

1. Не е верифицирана сумата в размер на 543,78 лв. от бюджетен ред 1.3.6 Екип на социалното предприятие - в размер на 100 % от сумата на минималния осигурителен доход за съответната длъжност (по професии в съответствие с НКПД 2011 г.) и всички дължими вноски за сметка на работодателя върху договореното възнаграждение, съгласно националното законодателство, за период до 12 месеца . Същите са във връзка с надхвърлено максимално допустимо възнаграждение спрямо минималния осигурителен доход за 2018 г. на пет назначени лица от екипа на социалното предприятие.

Административният орган приема, че съгласно Условията за кандидатстване по процедура Развитие на социалното предприемачество максималното допустимо възнаграждение по проекта на лицата от екипа на социалното предприятие е в размер на 100% от сумата на минималния осигурителен доход за съответната длъжност при 8 часов работен ден и пропорционално на отработените часове, при заетост на непълен работен ден. За длъжност специалист, интернет поддръжка код по НКПД 3512 3010 НКИД 7022 минималният осигурителен доход за 2018 г. е 528,00 лв., за длъжност експерт - маркетинг код по НКПД 2431 6002 НКИД 7022 минималният осигурителен доход за 2018 г. е 656,00 лв., за длъжност консултант бизнес развитие код по. НКПД 2421 6002 НКИД 7022 минималният осигурителен доход за 2018 г. е 656,00 лв., за длъжност счетоводител код по НКПД 2411 6004 НКИД 7022 минималният осигурителен доход за 2018 г. е 656,00 лв., за длъжност управител, социални услуги в общността код по НКПД 1344 7003 НКИД 7022 минималният осигурителен доход за 2018 г. е 1008,00 лв.

Посочено е, че неверифицираната сума представлява разлика между договорените и изплатени на лицата трудови възнаграждения и допустимите такива, съгласно Условията за кандидатстване по процедурата, в т.ч. и съответните осигуровки за сметка на работодателя върху договорените възнаграждения.

Като правно основание за отказа от верификация на сумата от 543,78 лв. е посочен чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ във връзка с Условията за кандидатстване по процедура Развитие на социалното предприемачество , т.13.3. Допустими разходи.

Този извод е правилен.

Съгласно чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ разходът, за да е допустим, трябва да попада в категориите разходи, включени в акта по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ и в одобрения проект. Анализът на изискването сочи, че за да е изпълнено изискването на чл. 59, ал. 1, т. 4 АПК е необходимо органът не само да се е позовал на точка 2, но и точно да е посочил категорията разходи, регламентирани в акта по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ и в одобрения проект, на които исканите за верифициране разходи не съответстват.

Органът се е позовал на т. 13.3. Допустими разходи от Условията за кандидатстване по процедура Развитие на социалното предприемачество , подт. 2.6 Екип на социалното предприятие (ръководител, счетоводител и др., в случай че не са част от целевата група в т. 1/1.1) допустими са разходи в размер на 100 % от сумата на минималния осигурителен доход за съответната длъжност (по професии в съответствие с НКПД 2011 г.) и всички дължими вноски за сметка на работодателя върху договореното възнаграждение, съгласно националното законодателство, за период до 12 месеца.

Следователно правилно и обосновано административният орган е приел, че процесните разходи са недопустими за финансиране съгласно чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ и Условията за кандидатстване, тъй като надвишават максимално допустимия размер.

1. Не е верифицирана сума в размер на 217,51 лв. по бюджетно перо II. Единна ставка, 4.1 Други разходи.

Според административния орган са предявени разходи - единна ставка, надхвърлящи допустимия процент спрямо допустимите преки разходи за персонал.

Като правно основание за отказа от верификация на сумата от 217,51 лв. е посочен чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ (в приложимата редакция преди изм. ДВ бр. 51/2022 г.), като са верифицирани разходи по това бюджетно перо в размер на 40 % от допустимите преки разходи за персонал, съгласно чл. 55, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ във връзка с чл. 6, ал. 1 от Постановление 189 от 28.07.2016 г. на Министерски съвет за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от европейските структурни и инвестиционни фондове за програмен период 2014 2020 г. (ПМС 189/2016 г.) и чл. 68б, § 1 от Регламент 1303/2013 г.

Този извод също е правилен.

Съгласно посочената като правно основание разпоредба на чл. 6, ал. 1 от ПМС 189/28.07.2016 г., при проекти, финансирани от ЕСФ, може да бъде използвана единна ставка в размер 40 на сто от допустимите преки разходи за персонал за покриване на останалите допустими разходи за даден проект, без да се изисква да се правят изчисления за определянето на приложимата ставка.

В настоящият случай, доколкото разходите по т. 1 от отказа се явяват недопустими, същите не могат да бъдат верифицирани по чл. 62, ал. 2 ЗУСЕФСУ, поради което, обоснован се явява изводът на административния орган, че е налице липса на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ условия. Доколкото сумата по т. 1 се явява недопустим разход, то прилагането на единната ставка от 40 на сто за покриване на останалите допустими разходи по чл. 6, ал. 1 от ПМС 189/2016 г. се явява незаконосъобразно.

Видно от гореизложеното изводът на първоинстанционния съд за незаконосъобразност на оспорения административен акт е неправилен. Съдебното решение следва да се обезсили в недопустимата част по т. 1 и 3, и да се отмени като неправилно в частта по т. 2 и вместо това да се постанови ново, с което се отхвърли жалбата на Кроа Интернешънъл ЕООД като неоснователна.

С оглед на изхода от спора, направено от касатора искане и на основание чл. 143 АПК, съдът следва да осъди Кроа Интернешънъл ЕООД да заплати на Министерството на труда и социалната политика юридическото лице, в чиято структура е органът касатор, направените по делото разноски. Същите, видно от доказателствата по делото са в общ размер на 513,57 лв., от които 313,57 лв. внесена държавна такса пред касационната инстанция и по 100,00 лв. за юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции, определено на основание чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ.

Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, Върховният административен съд,