Решение № 10338 от 28.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 4116/2020 г.

Решение № 10338 от 28.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 4116/2020 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Юлия Тодорова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационни жалби, подадени от "ЧЕЗ Е. Б." АД и "ЧЕЗ Разпределение България" АД, и двете дружества със седалище и адрес на управление в гр. С., бул. "Цариградско шосе" № 159, БенчМарк Бизнес Център, представлявани от надлежно упълномощения адвокат М. Е., член на АК – гр. П., против Решение № 767 от 17.01.2020 г. на Върховния административен съд, тричленен състав на четвърто отделение, постановено по адм. дело № 10131/2018 г., с което: 1. / е отхвърлена жалбата на "ЧЕЗ Е. Б." АД срещу Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 1 от 14.03.2017 г. за регулиране на цените на електрическата енергия /само Наредба № 1/, издадена от Комисията за енергийно и водно регулиране, обнародвана в ДВ, бр. 52 от 22.06.2018 г., в частта й по § 7, с който се изменя чл. 10, ал. 5 от Наредба № 1 от 14.03.2017 г. за регулиране на цените на електрическата енергия, 2. / е отхвърлена жалбата на "ЧЕЗ Разпределение България" АД срещу Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 1 от 14.03.2017 г. за регулиране на цените на електрическата енергия /само Наредба за изменение/, издадена от Комисията за енергийно и водно регулиране, обнародвана в ДВ, бр. 52 от 22.06.2018 г., в частите й по: § 20, с който се създава ал. 3 в чл. 28 от Наредба № 1 от 14.03.2017 г. за регулиране на цените на електрическата енергия; § 22, с който се създава раздел IIIа с чл. 37а - 37в от Наредба № 1 от 14.03.2017 г. за регулиране на цените на електрическата енергия; § 23, т. 2 – т. 7, с които се правят изменения и допълнения в чл. 38, ал. 4–ал. 9 от Наредба № 1 от 14.03.2017 г. за регулиране на цените на електрическата енергия, както и § 25, с който се създават ал. 2, ал. 3 и ал. 4 на чл. 40 от Наредба № 1 от 14.03.2017 г. за регулиране на цените на електрическата енергия, 3. / е прекратено производството, като е оставена без разглеждане жалбата на "ЧЕЗ Разпределение България" АД срещу Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 1 от 14.03.2017 г. за регулиране на цените на електрическата енергия, издадена от Комисията за енергийно и водно регулиране, обнародвана в ДВ, бр. 52 от 22.06.2018 г., в частта й по § 23, т. 1, с който се изменя чл. 38, ал. 2 от Наредба № 1 от 14.03.2017 г. за регулиране на цените на електрическата енергия, издадена от Комисия за енергийно и водно регулиране /КЕВР/, 4. /жалбоподателите са осъдени да заплатят съдебни разноски. Касаторът "ЧЕЗ Е. Б." АД в подадената касационна жалба поддържа доводи за неправилност на решението на тричленния състав на ВАС, поради противоречие с материалния закон и необоснованост, които са касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Неправилно съдът констатирал, че обжалваната Наредба за изменение била приета при липса на съществени нарушения на административнопроизводствените правила, тъй като от мотивите за приемането й не ставало ясно как е бил определен максималният размер на компонентата от 7% във връзка с цената на електрическата енергия. Счита, и че първоинстанционният съд неправилно приложил материалния закон, защото приел, че разпоредбите на чл. 31, т. 1, т. 2, т. 4 от Закона за енергетиката /ЗЕ/ касаят дейността на КЕВР по ценовото регулиране с конкретни ценови решения. Несъответни на материалния закон били правните изводи на съда, че в чл. 36, ал. 3 ЗЕ нямало разписано задължение за КЕВР да предвиди механизъм, който да гарантира възстановяване на икономически обосновани разходи в пълен размер и осигуряване на икономически обоснована норма на възвращаемост. Според касационния жалбоподател това задължение произтичало именно от чл. 31, т. 2 и т. 4 ЗЕ. Моли да бъде отменено решението на тричленния състав на ВАС, в частта, с която е отхвърлена жалбата му и да бъде отменен § 7 от Наредбата за изменение. Предявява акцесорно искане за присъждане на разноските по делото. Касационният жалбоподател "ЧЕЗ Разпределение България" АД твърди, че съдебното решение е неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост, касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК, в частта, с която съдът отхвърлил жалбата на дружеството само за отмяна на Наредбата за изменение в частите й по: § 20, с който се създава ал. 3 в чл. 28 от Наредба № 1 от 14.03.2017 г. за регулиране на цените на електрическата енергия; § 22, с който се създава раздел IIIа с чл. 37а - 37в от Наредба № 1 от 14.03.2017 г. за регулиране на цените на електрическата енергия; § 23, т. 2 – т. 7, с които се правят изменения и допълнения в чл. 38, ал. 4 – ал. 9 от Наредба № 1 от 14.03.2017 г. за регулиране на цените на електрическата енергия, както и § 25, с който се създават ал. 2, ал. 3 и ал. 4 на чл. 40 от Наредба № 1 от 14.03.2017 г. за регулиране на цените на електрическата енергия, съответно обжалва се решението в частта, с която жалбата е оставена без разглеждане относно отмяната на § 23, т. 1 от Наредбата за изменение. Поддържа се, че КЕВР приела спорните текстове от Наредбата за изменение при липса на законова делегация, противно на аргументите на съда досежно приложението на чл. 36, ал. 3 ЗЕ. Касаторът намира, че методиката за определяне на прогнозна пазарна цена, въведена с § 22 от Наредбата за изменение е незаконосъобразна, като приета в противоречие с чл. 31, т. 2 ЗЕ. Счита, че поради липсата на яснота в оспорените текстове на Наредбата за изменение за какъв период ще бъдат разсрочвани корекциите, се нарушават принципите за предвидимост и прозрачност. По така изложените доводи и съображения моли за отмяна на решението в обжалваните части и да му се присъдят разноските по делото. Ответникът - Комисията за енергийно и водно регулиране, чрез процесуалните си представители юриск. Райков и юриск. Методиева, в съдебно заседание и в представени по делото писмени бележки, взема становище за неоснователност на жалбите. Моли същите да бъдат отхвърлени. Прави възражение за прекомерност на претендираните от касаторите разноски, представляващи заплатено адвокатско възнаграждение. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационните жалби и за правилност на първоинстанционното съдебно решение. Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия, като обсъди допустимостта на касационните жалби и направените в тях оплаквания, при спазване на разпоредбите на чл. 218 и чл. 220 АПК, намира същите за процесуално допустими, като подадени от легитимирани страни против подлежащ на оспорване съдебен акт, в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 АПК, а по същество за неоснователни. Производството пред тричленния състав на Върховен административен съд, четвърто отделение е било образувано по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс по жалби на "ЧЕЗ Е. Б." АД и "ЧЕЗ Разпределение България" АД срещу Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 1 от 14.03.2017 г. за регулиране на цените на електрическата енергия. Комисията за енергийно и водно регулиране с посочената Наредба за изменение е утвърдила нормативната промяна, както следва: 1/. в частта й по § 7, с който се изменя чл. 10, ал. 5 от Наредба № 1; 2/. § 20, с който се създава ал. 3 в чл. 28 от Наредба № 1; 3/. § 22, с който се създава раздел IIIа с чл. 37а - 37в от Наредба № 1; § 23, т. 2 – т. 7, с които се правят изменения и допълнения в чл. 38, ал. 4 – ал. 9 от Наредба № 1 и 4/. § 25, с който се създават ал. 2, ал. 3 и ал. 4 на чл. 40 от Наредба № 1. Първоинстанционният съд е приел за неоснователни доводите и възраженията в жалбите на двете дружества и е отхвърлил оспорването срещу посочените текстове от Наредбата за изменение, съответно оставил е без разглеждане в отделна нейна част жалбата на "ЧЕЗ Разпределение България" АД. За да достигне до така постановения резултат, тричленният състав на ВАС е приел, че оспореният подзаконов административен акт е издаден от компетентен орган, в рамките на законова делегация по чл. 36, ал. 3 ЗЕ, при спазване на приложимите административнопроизводствени правила, в изискуемата от закона форма, съдържа мотиви, при спазване на материалния закон и съобразяване с неговата цел. Решението в обжалваните части е валидно, допустимо и правилно. В съответствие с предвиденото в чл. 168 във връзка с чл. 196 АПК съдът е упражнил съдебен контрол за законосъобразност на акта и на основанията посочени в чл. 146 АПК. Оспорената Наредба за изменение е издадена от компетентен административен орган – Комисия за енергийно и водно регулиране, овластена по чл. 76, ал. 1 АПК и чл. 36, ал. 3 ЗЕ. Актът е издаден в съответствие с изискването за форма и съдържание, както и е мотивиран. Наредбата за изменение е обнародвана съобразно предвиденото чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Република България, чл. 78, ал. 2 АПК и чл. 37, ал. 1 ЗНА. Редът за издаването на процесната наредба е съобразен с текста на нормата на чл. 77 АПК, като образуваното административно производство е започнало с издадената Заповед №З-Е-57/26.04.2018 г. на председателя на КЕВР. Твърдяното от касаторите съществено нарушение на чл. 26 и чл. 28, ал. 2 ЗНА, с което обосновават неправилност на първоинстанционното решение, не се установява от данните по делото. Нормата на чл. 26 ЗНА предвижда, че изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, а преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта следва да го публикува на интернет-страницата на съответната институция, заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Настоящата касационна инстанция изцяло споделя мотивите на тричленния състав на Върховен административен съд, съгласно които позоваването на чл. 28, ал. 2 и чл. 26, ал. 4 от ЗНА е неоснователно, тъй като тези разпоредби не се прилагат за издаваните нормативни актове от органи/какъвто е КЕВР/, които не са предвидени в Конституцията на Република България - § 5 ПЗР на ЗНА. Правилно е прието от първоинстанционния съд, че Наредбата за изменение по съществото си представлява друг нормативен акт по смисъла на цитираната разпоредба на § 5 ПЗР на ЗНА, поради което за нея важат изискванията на чл. 2, чл. 9 - чл. 16, чл. 34 - чл. 46 и чл. 51 ЗНА. Аргументирайки липсата на отменително основание по чл. 146, т. 3 АПК, правилно административният съд е достигнал до извод, че докладът на работната група съдържа всички реквизити по чл. 28, ал. 2 ЗНА, а по протокол № 79/11.05.2018 г. КЕВР е определила 14-дневен срок за представяне на становище по проекта на Наредба за изменение на Наредба № 1. След общественото обсъждане на 17.05.2018 г., в съответствие с чл. 14, ал. 2 ЗЕ, е даден нов 14-дневен срок за представяне на становища от заинтересованите страни. Необосновани от установените по делото относими факти са изложените твърдения от "ЧЕЗ Разпределение България" АД, че съдът не е обсъдил дали органът е спазил нормативно предвидената процедура по приемане на Наредбата за изменение и по-конкретно, че не е извършено обсъждане на постъпилите становища и мотиви за това кои предложения се приемат и кои, както и причините за това. Върховният административен съд, тричленен състав на четвърто подробно е обсъдил процедурата по приемане на оспорената Наредба за изменение, като е съобразил особеностите на административното производство, съответно, че представените и изразени становища са анализирани от работната група, която е изготвила доклад, към който е приложена съгласувателна таблица. В нея по отделните разпоредби от проекта на Наредба за изменение на Наредба № 1 са посочени предложенията на заинтересованите лица, техните мотиви и предложението на работната група, с мотиви за приемане или отхвърляне на предложението. Съдът изрично е посочил, че сред обсъдените предложения са и тези на двете дружества, които са настоящи касатори. Спазени са и изискванията, предвидени в чл. 26 ЗНА, независимо от нормата на § 5 от ПЗР на ЗНА. В правомощието на КЕВР при упражняване на оперативната си самостоятелност е да приеме или не предложенията, да измени въз основа на писмените становища текстове от проекта, да отмени част от тях, като те отпаднат в окончателния вариант. В последната колона от съгласувателната Таблица са изложени и мотивите на КЕВР. По тези причини, твърдението на "ЧЕЗ Разпределение България" АД, че са допуснати съществени нарушения на чл. 26 ЗНА при приемането на подзаконовия нормативен акт, е недоказано. Неоснователни са касационните оплаквания на двамата жалбоподатели за несъобразяване от страна на съда с липсата на мотиви на акта, съгласно изискването на чл. 28, ал. 2 ЗНА, както и че посочените мотиви били бланкетни и неинформативни. Санкцията за липса на мотиви към проект за подзаконов нормативен акт, е необсъждане от компетентния орган. Видно от представените по преписката мотиви към проекта за Наредба за изменение на Наредба № 1, същите съдържат изискващите се елементи по чл. 28, ал. 2 от ЗНА, макар това да не се изисква с оглед § 5 ПЗР на ЗНА. В мотивите са посочени причините, които налагат приемането на наредбата, целите, които следва да бъдат постигнати, описание на изискванията към отделните раздели в наредбата. Не са изложени мотиви относно финансовите средства, необходими за прилагането на новата уредба, но при липса на необходимост от такива, не следва да бъдат излагани мотиви в тази насока. Същото се отнася и за изискването за анализ за съответствие с правото на ЕС – предложеният проект за изменение и допълнение на Наредба № 1 не транспонира норми от правото на ЕС. Щ. се касае до съдържанието на мотивите към проекта за Наредба за изменение на Наредба № 1, то това съдържание не подлежи на съдебен контрол, тъй като мотивите представляват становището по целесъобразност на КЕВР - органът, издател на акта и неговата преценка от необходимостта от приемането на подзаконовия нормативен акт. Поради това, доводите на касаторите в тази насока, са неоснователни. Относно конкретните касационни оплаквания по материалната законосъобразност и обосноваността на първоинстанционното решение, настоящият съдебен състав на касационната инстанция съобрази следното: Възраженията на касатора "ЧЕЗ Разпределение България" АД за неправилност на първоинстанционното решение, поради противоречие с материалния закон, досежно изводът за законосъобразност на § 20 и § 22 от Наредбата за изменение, се преценяват като неоснователни. С цитирания § 20 се създава ал. 3 в чл. 28 от Наредба № 1 и § 22, с който се създава раздел IIIа в Наредба № 1. Първоинстанционният съд е разгледал възраженията на "ЧЕЗ Разпределение България" АД срещу § 22 и § 20 от Наредбата за изменение заедно - поради връзката между тях. С § 22 от Наредбата за изменение е създаден раздел IIIа (чл. 37а – чл. 37в) от Наредба № 1, предвиждащ т. нар. "Методика за определяне на прогнозна пазарна цена" на електрическа енергия. КЕВР е посочил формулата, по която се изчислява прогнозната пазарна цена - като произведение от прогнозна пазарна цена за базов товар /чл. 37а/ и групов коефициент по чл. 37б от Наредба № 1, който за касатора е по чл. 37б, ал. 2, т. 2. Нормите на чл. 37а и чл. 37б от проекта за изменение и допълнение на Наредба № 1 уреждат начина, по който се определя прогнозна пазарна цена за базов товар /чл. 37а/ и начина, по който се определят групови коефициенти /чл. 37б/. Обоснован е изводът, направен от съда в обжалваното решение, че предвиденото в новосъздадения раздел IIIа с чл. 37а – чл. 37в от Наредба № 1 е в съответствие с изискването, съдържащо се в ЗЕ, по-точно в чл. 21, ал. 1, т. 8 в ЗЕ, който посочва, че за целите на ценообразуването КЕВР следва ежегодно, в срок до 30 юни, да определя прогнозна пазарна цена на електрическата енергия за покриване на технологичните разходи на оператора на електропреносната мрежа и на операторите на електроразпределителните мрежи, без обаче да предвижда конкретен алгоритъм, респ. правила за определянето й. Касае се за цялостната уредба на спорната материя с предвидения раздел IIIа, доразвита с оспорената Наредба за изменение, като КЕВР действа в рамките на предоставената от законодателя компетентност. В нейните правомощия на основание закона, е да регулира и утвърждава цените на електрическата енергия. Подзаконовият нормативен акт, който е приет в изпълнение на нормотворческите й функции е съобразен с пределите на законовата делегация. Обосновано съдът е приел, че въпросът дали по реда на чл. 37а от Наредба № 1, предвидената от КЕВР в рамките на оперативната й самостоятелност прогнозна пазарна цена за базов товар ще е достатъчна, респ. ще се отрази върху възможността на "ЧЕЗ Разпределение България" АД да покрие технологичните му разходи като оператор на електроразпределителна мрежа, е въпрос, свързан с конкретен индивидуален административен акт, издаден от КЕВР, като касаторът разполага с отделен ред за защита-чрез обжалване на последния като индивидуален административен акт. Настоящата инстанция споделя извода на съда в обжалваното решение, за частична недопустимост на жалбата на "ЧЕЗ Разпределение България" АД относно оспорването на т. 1 от § 23 от Наредбата за изменение на Наредба № 1, тъй като новото съдържание на чл. 38, ал. 2 от Наредба № 1 се отнася до дружества, които произвеждат електрическа енергия, понеже само за тях промяната в цената води до изменение на утвърдените им ценообразуващи елементи и на финансовото им състояние. Касаторът – "ЧЕЗ Разпределение България" АД не е сред производителите на електрическа енергия, а извършва дейността разпределение на електрическа енергия. В касационната жалба също не се изтъкват отделни аргументи срещу извода на съда в тази насока. Съгласно посоченото в т. 2 и т. 3 от § 23 на Наредбата за изменение, в чл. 38 се създават ал. 4 и ал. 5 от Наредба № 1, предвиждащи, че при регулиране на цените чрез методите на ценово регулиране може да се извършва годишна корекция в резултат на изпълнени и отчетени инвестиции по ал. 3, т. 3 от чл. 38, на основата на достоверни данни за активите по видове дейности, съгласно представените отчети и/или извършена проверка, като корекцията да се прилага и за първата година от регулаторния период и се определя възможност корекциите да бъдат разсрочвани изцяло или частично при спазване на принципите по ЗЕ. Както правилно сочи ответникът по касация, липсата на възможност за ежегодно извършване на корекции би могло да доведе необоснована допълнителна възвръщаемост за енергийните дружества, като се наруши балансът между техните интереси и тези на клиентите. Неоснователни са оплакванията на касатора и по повод оспорения § 23 от НИД на Наредба № 1, в т. 4 и т. 5 за изменение на чл. 38, ал. 6 Наредба № 1 и създаване на ал. 7 на чл. 38. Регламентиран е начин на изчисление на Z фактора и отклонението на среднопретеглена пазарна цена (Цп), по която електроразпределителните дружества са закупили електрическата енергия за покриване на технологичните си разходи спрямо прогнозната пазарна цена по чл. 37 в от Наредба № 1, като е предвиден различен начин за изчисление на среднопретеглена пазарна цена, с оглед на това дали отклонението е повече или по-малко от 5 %. Настоящата инстанция не споделя твърдението на касатора, че с приетите промени се постига по-голяма неопределеност относно начина на изчисление на Z фактора, като се създават възможности за различни тълкувания при прилагането на корекцията. Видно от заключението на съдебно-икономическа експертиза, няма неяснота при определяне на Z фактора, а формата и съдържанието на подаваната информация е обект на решението на КЕВР, на основание чл. 5 от Наредба № 1. По отношение на твърдението на касатора за несъответствие на новата ал. 7 от чл. 38 с чл. 31, ал. 3 ЗЕ, следва да се има предвид, че целта на КЕВР с приемането на ал. 7 е да насърчи операторите на енергоразпределителните мрежи да са по-активни на борсовия пазар на ел. енергия, както и да предлагат цени, максимално близки до пазарните. Правилно съдът е счел в обжалваното решение, че разписаното в чл. 38, ал. 6 и ал. 7 е в съответствие с чл. 23, т. 11 ЗЕ, според който, КЕВР при изпълнение на регулаторните си правомощия, е длъжен да се ръководи от принципа създаване на стимули за енергийните предприятия за ефективност на регулираните дейности. Неоснователно е касационното оплакване за незаконосъобразност § 25 от Наредбата за изменение на Наредба № 1, с който се създават ал. 2, ал. 3 и ал. 4 на чл. 40 от Наредба № 1. Текстовете засягат хипотезите, в които има съществено изменение между определената прогнозна пазарна цена за базов товар, както постигнатата и прогнозната такава. Предвижда се в такъв случай КЕВР /веднъж на 6 месеца/ да може да измени определените премии, цената за задължения към обществото, а в случай, че тези изменения оказват влияние върху утвърдените цени на други енергийни предприятия, да измени и тези цени. Така приетите текстове на чл. 40 следователно са в съответствие с посоченото в чл. 31а, ал. 2 ЗЕ, която разпоредба урежда реда и условията за служебно изменение на цена или на компонента от цена или премии. Съдът е приел, че не е налице твърдяната неравнопоставеност между електроразпределителните предприятия и производителите на възобновяеми източници, който извод се споделя от настоящата инстанция – при липса на доказателства и конкретни аргументи, изложени от касатора в подкрепа на оплакването му, че по този начин е налице противоречие с принципите на правна сигурност. Не е налице и твърдяното нарушение на разпоредбите на ал. 2, ал. 3 и ал. 4 на чл. 40 от Наредбата за изменение с чл. 23, т. 5 ЗЕ, изразяващо се в неосигуряване на равнопоставеност между отделните категории енергийни предприятия и между видовете клиенти, тъй като промяната на утвърдената прогнозна пазарна цена на електроразпределителните предприятия може да се извършва само веднъж на 6 месеца. В обобщение се налага извод, че подзаконовият нормативен акт в оспорените части не противоречи на норми от по-висок ранг, т. е. постановен е в съответствие с текста на чл. 15, ал. 1 ЗНА. Първоинстанционното съдебно решение не страда от пороците, посочени в касационните жалби и като валидно, допустимо и правилно, следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора искането на процесуалния представител на двамата касатори за присъждане на сторените разноски, според предвиденото в чл. 143, ал. 1 АПК, е неоснователно. При този изход на процеса, всеки един от касационните жалбоподатели и на основание чл. 143, ал. 4 АПК следва да заплати на ответника своевременно поисканото юрисконсултско възнаграждение. Същото се определя в размер на 200 лева и на основание чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ във връзка с чл. 37, ал. 1 от Закона за адвокатурата и чл. 78, ал. 8 ГПК. Водим от горното и на осн. чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия