Решение № 7802 от 12.7.2023 г. на ВАС, II о.

Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на адвокат Г. Германов, от гр. Варна, подадена чрез неговия пълномощник адв. Ю. Дацев, срещу разпоредбата на чл. 64, ал. 3 от Правилника за прилагане на Закона за мерките срещу изпирането на пари (ППЗМИП), приета с § 28 от Постановление 42 от 10.03.2020 г. на Министерски съвет на Република България, обнародвано в Държавен вестник бр. 21 от 13.03.2020 г., в частта относно думите: ( ) членовете на адвокатските колегии ( ), представят съответно на адвокатските съвети на адвокатските колегии ( ), декларация съгласно образец, утвърден от директора на Дирекция Финансово разузнаване на Държавна агенция Национална сигурност и публикуван на интернет страницата на Държавна агенция Национална сигурност. В жалбата са изложени съображения за нищожност, алтернативно за незаконосъобразност на разпоредбата в оспорената й част, като се подържат оплаквания за приемането й от материално некомпетентен орган, за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, изразяващи се в неспазване на изискванията на чл. 26 и следващите от Закона за нормативните актове (ЗНА), както и за противоречие на нормата с Европейското право. По тези съображения се иска обявяването на чл. 64, ал. 3 от ППЗМИП в оспорената му част за нищожен, алтернативно за отмяната му като незаконосъобразен, като се претендира и присъждане на разноски. Ответната страна - Министерският съвет (МС) на Република България, чрез процесуалния му представител - държавен експерт с юридическа правоспособност В. Ангелов, в писмени бележки и в съдебно заседание оспорва жалбата като неоснователна. Моли да бъде отхвърлена като претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. С определение по хода на делото от 12.10.2022 г. е конституирана като страна ответник по делото Държавна агенция Национална сигурност (ДАНС), наред с административния орган Министерски съвет на Република България. По изложени в депозирани по делото писмени бележки и в съдебно заседание, чрез процесуалния си представител служител с юридическо образование Ж. Вучкова, ДАНС излага становище за неоснователност на жалбата и моли същата да бъде отхвърлена като неоснователна. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на жалбата. Върховният административен съд, състав на второ отделение, като взе предвид изложеното в жалбата, становищата на страните и събраните по делото доказателства, приема следното: Предмет на оспорване е разпоредбата на чл. 64, ал. 3 от ППЗМИП, приета с § 28 от Постановление 42 от 10.03.2020 г. на Министерски съвет на Република България, обнародвано в Държавен вестник бр. 21 от 13.03.2020 г., в частта относно думите: ( ) членовете на адвокатските колегии ( ), представят съответно на адвокатските съвети на адвокатските колегии ( ), декларация съгласно образец, утвърден от директора на Дирекция Финансово разузнаване на Държавна агенция Национална сигурност и публикуван на интернет страницата на Държавна агенция Национална сигурност, която по своя характер представлява подзаконов нормативен административен акт. По допустимостта на жалбата: Оспорването на подзаконовите нормативни актове (ПНА), изцяло или в отделни техни разпоредби съобразно чл. 185, ал. 2 от АПК, не е ограничено във времето чл. 187, ал. 1 от АПК. Условие за допустимост на оспорването на ПНА е наличие на правен интерес от оспорването. Съгласно чл. 186, ал. 1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чийто права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. В случая, към момента на подаване на жалбата, оспорващият е лице, практикуващо адвокатска професия, вписано в регистъра на адвокатите при Адвокатска колегия Варна и в единния регистър на адвокатите, като по този начин се явява член на адвокатска колегия по смисъла на оспорената разпоредба. Така за него възниква задължение, произтичащо пряко от оспорения подзаконов нормативен текст, поради което е налице личен и пряк правен интерес от оспорването на цитираната разпоредба по смисъла на чл. 186, ал. 1 от АПК. При тези съображения, съдът приема, че жалбата, с която е направено оспорването, е допустима за разглеждане по същество, но неоснователна по следните съображения: При постановяване на решението си съдът не следва да се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен да проверява законосъобразността на подзаконовия нормативен акт на всички основания, което задължение произтича от чл. 196 във връзка с чл. 168, ал. 1 и чл. 146, т. 1 5 от АПК. Подзаконовият нормативен акт, чиято разпоредба е предмет на оспорване, е приет с § 28 от Постановление 42 от 10.03.2020 г. от Министерския съвет на Република България и на основание § 10 от Преходните и заключителните разпоредби на ЗМИП. С последния е предвидено, че Министерският съвет приема правилника за прилагане на закона в 5-месечен срок от влизането в сила на този закон. Това изискване на закона в случая е спазено, като постановлението е прието от компетентния орган, макар и не в предвидения срок. Това обаче не води само по себе си до незаконосъобразност на оспорения текст от подзаконовия нормативен акт. Съгласно чл. 76 от АПК, нормативни административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи, като компетентността да се издават нормативни актове не може да се прехвърля. В този смисъл са и разпоредбите на чл. 2, ал. 1 и ал. 2 от ЗНА. Съгласно чл. 6 от ЗНА, Министерският съвет приема постановления, когато приема правилници, наредби или инструкции, както и когато урежда съобразно законите неуредени от тях обществени отношения в областта на неговата изпълнителна и разпоредителна дейност. Конкретният случай попада в хипотезата на чл. 6, т. 1 от ЗНА, като по силата на § 10 от преходните и заключителните разпоредби на ЗМИП е налице изрична законова делегация за Министерския съвет, да приеме правилника за прилагане на ЗМИП в 5-месечен срок от влизането в сила на закона. Следователно Министерският съвет на Република България е овластеният от закона административен орган да приеме Правилника за прилагане на ЗМИП в неговата цялост, с който се урежда, конкретизира и детайлизира прилагането на отделни разпоредби от закона. Подзаконовият нормативен акт е приет на редовно заседание на Министерския съвет, проведено при наличие на необходимия кворум, по общо съгласие на органа, в съответствие с регламентацията на чл. 42, ал. 1 и чл. 45, ал. 2 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация (УПМСНА), и е обнародван в Държавен вестник, бр. 21 от 13.03.2020 г., съгласно изискването на чл. 37, ал. 1 от ЗНА във връзка с чл. 78, ал. 2 от АПК. Изрично посочено в приетия по надлежния ред ППЗМИП е, че същият се приема на основание § 10 от преходните и заключителните разпоредби на ЗМИП. Ето защо оспореният подзаконов нормативен акт е издаден от компетентен орган, при наличието на изрична законова делегация и в рамките на правомощията му по прилагане на закона, закрепени в § 10 от преходните и заключителните разпоредби на ЗМИП, като наведените в обратен смисъл в жалбата твърдения за нищожност на оспорената разпоредба се явяват неоснователни. Атакуваният подзаконов нормативен акт е издаден в предписаната от закона писмена форма и при спазване на административнопроизводствените правила. Спазена е процедурата по чл. 77, чл. 78, ал. 1, т. 1 и ал. 2 от АПК, като актът е издаден след като проектът е обсъден заедно с представените становища, предложения и възражения. Постановление 42 от 10.03.2020 г. на Министерския съвет на Република България е обнародвано в Държавен вестник (бр. 21 от 13.03.2020 г.), съгласно изискванията на чл. 5, ал. 5, изр. 1 от Конституцията на Република България и чл. 37, ал. 1 от ЗНА. Дейността по издаване на нормативни административни актове е неотменимо задължение именно на органите, осъществяващи управлението и тази дейност следва да е подчинена на основните принципи на чл. 4, чл. 8 и чл. 12 от АПК - за законност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност. Съгласно чл. 26, ал. 1 от ЗНА изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. Нормата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА, възлага задължение в процеса по изработване на проект на нормативен акт да се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица, което изискване в настоящия случай е спазено, видно от представените по делото множество постъпили становища. В ал. 3 на чл. 26 от ЗНА изрично е посочено, че преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, и предварителната оценка на въздействието по чл. 20, като срокът за предложения и становища по проектите, публикувани за обществени консултации, е не по-кратък от 30 дни. При изключителни случаи и изрично посочване на причините в мотивите, съответно в доклада, съставителят на проекта може да определи друг срок, но не по-кратък от 14 дни ал. 4. В разглеждания случай, от представените по делото писмени доказателства, включително справка в публично достъпната платформа към Министерски съвет - Портал за обществени консултации, се установява, че законовите задълженията по чл. 26, ал. 1 - ал. 4 от ЗНА са изпълнени. Проектът на ПМС за изменение и допълнение на ППЗМИП, проектът на доклад до Министерския съвет, проектът на частичната предварителна оценка на въздействието на проекта за нормативен акт, становището на ДМА МС, заедно със справка за отразяване на предложенията и становищата са публикувани на 17.01.2020 г. на Портала за обществени консултации. Съгласно чл. 85 от УПМСНА, заедно с горепосочените документи за целите на обществените консултации следва да бъде публикувано и становището на МС по частичната предварителна оценка на въздействието в настоящия случай: становище на дирекция Модернизация на администрацията към МС (л. 652). Съобщение за изготвения проект на подзаконов нормативен акт по приложението на ЗМИП, ведно със съпътстващите го документи, е извършено и на официалната интернет страница на ДАНС, раздел Нормативна уредба, подраздел Проекти на нормативни актове, видно от представеното по делото писмено доказателство, находящо се на л. 682 от делото. Срокът за предложения и становища на публикуваните за обществени консултации проекти е изтекъл на 17.02.2020 година, а Постановление 42, с което е приета оспорената разпоредба, е прието на заседание на Министерски съвет, проведено на 10.03.2020 г., с оглед на което следва да се приеме, че 30 - дневният срок за предложения и становища по чл. 26, ал. 3 ЗНА е спазен. Постъпили са редица становища от професионални организации, търговски дружества и юридически лица с нестопанска цел, които са подробно обсъдени в справката за отразяване на становищата от общественото обсъждане по проекта на Постановление за приемане на ППЗМИП (л. 656 660). На основание чл. 26, ал. 5 ЗНА, преди приемане на нормативния акт справката за проведените обществени консултации е публикувана както на интернет страницата на съответната институция (ДАНС), така и на Портала за обществени консултации. Налице е по делото и справка за отразяване на постъпилите в резултат на междуведомственото обсъждане становища от органите на държавната администрация, чиито правомощия са свързани с предмета на регулиране на предлагания акт или които са задължени да го прилагат, съгласно изискването на чл. 27 от ЗНА. С това следва да се считат за спазени и изискванията по чл. 32 и чл. 33, вр. 34, ал. 1 и ал. 2 от УПМСНА за съгласуване на проекта за Постановление с останалите държавни органи, чиято дейност е свързана с или би била засегната от предмета на новата уредба. Неоснователно е твърдението в жалбата, че не са спазени процесуалните изисквания за мотивираност, както и че липсва изискуемия доклад, а приложените към законопроекта мотиви са повърхностни и несъдържателни. Съгласно разпоредбата на чл. 28, ал. 2 от ЗНА, мотивите, съответно доклада към него, трябва да съдържат: 1) причините, които налагат приемането; 2) целите, които се поставят; 3) финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4) очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5) анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. В приложения по делото доклад до Министерския съвет е отговорено изчерпателно и мотивирано на изискванията на цитираната разпоредба, тъй като е извършен анализ на актуалното законодателство и проектът е изготвен с оглед постигане на завършена и хармонизирана нормативна уредба, във връзка с измененията на ЗМИП от 2019 г. и отнасяща се до уредбата за мерките за превенция на използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма, както и до организацията и контрола по тяхното изпълнение. В доклада е посочено, че с приемането на ППЗМИП се цели предотвратяване на потенциалното противоречиво и/или неясно тълкуване на изискванията на превантивното законодателство срещу изпирането на пари и финансирането на тероризма. След извършен анализ, са посочени причините, които налагат изменението на нормативната уредба, както и целите и очакваните резултати от предлаганата промяна. Посочени са и финансовите резултати, като е отчетено, че предложеният проект няма да доведе до въздействие върху държавния бюджет, поради което не е необходима финансова обосновка по чл. 35, ал. 1, т. 4, б. б от УПМСНА. С оглед наведените в жалбата оплаквания следва да се посочи, че в доклада относно проекта на постановление на МС за изменение и допълнение на ППЗМИП изрично е посочено, че с него не се предвижда въвеждане на европейско законодателство, а само се доразвиват разпоредбите на ЗМИП, поради което твърденията за противоречие на оспорената разпоредба с посочени в жалбата норми от Европейското право са неоснователни. Ето защо настоящият съдебен състав приема, че при приемането на оспорения подзаконов нормативен акт не са допуснати административнопроизводствени нарушения и на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. По отношение на съответствието на оспорената част от чл. 64, ал. 3 от ППЗМИП с материалния закон и оплакването в жалбата за противоречие с норми от по-висок ранг, следва да се посочи, че такива конкретни не са посочени в жалбата по същество. Цитираните от оспорващия норми са във връзка с направените от него особени искания, по които съдът вече се е произнесъл с влязъл в сила съдебен акт. Въпреки това следва да се отбележи, че в качеството им на задължени лица адвокатите следва да въведат в дейността си мерки за превенция на използването на финансовата система за изпиране на пари. За постигането на тази цел с разпоредбата на чл. 101, ал. 4 ЗМИП Висшият адвокатски съвет се задължава да приеме единни вътрешни правила за контрол и предотвратяване на изпирането на пари и финансирането на тероризъм, които са приложими към членовете на адвокатските колегии. С нормата на чл. 103, ал. 8 ЗМИП се предвижда правомощие на директора на дирекция Финансово разузнаване на ДАНС да дава на Висшия адвокатски съвет задължителни указания за отстраняване на констатирани несъответствия в приетите вътрешни правила, особено когато прецени, че предвидените в тях мерки не са достатъчни за постигане на целите на закона. По този начин задълженията, разписани в ППЗМИП, не са самоцелни, а са конкретизирани и попадащи в обхвата на чл. 4 от ЗМИП. Следва да се добави още, че с оспорената част от разпоредбата не се допуска неправомерна намеса в личния живот на защитаваните от адвокатите лица по смисъла на чл. 8 от ЕКЗПЧОС, тъй като в ЗМИП е предвидено изключение за докладване на информация, в случаите когато тя е получена преди, по време на или след съдебно производство, като разпоредбите на Закона за адвокатурата, отнасящи се до адвокатската тайна са изцяло съобразени и по никакъв начин пряко и непосредствено тя не се засяга, особено с оспорената част от чл. 64, ал. 3 от ППЗМИП. На последно място следва да се посочи, че оспорената норма от правилника за прилагане е приета и в съответствие и с целта на закона, като се издава с оглед прецизното и недвусмислено нормативно регулиране на мерките за превенция на използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансиране на тероризма, както и за регулиране на организацията и контрола по тяхното изпълнение. Със същата се цели отстраняване и преодоляване на съществуващи нормативни разминавания между разпоредбите на действащия ППЗМИП и Делегиран регламент (ЕС) 2019/758 на Комисията за допълване на Директива (ЕС) 2015/849 на Европейския парламент и конкретизирането им в националното законодателство. По изложените съображения, след извършената цялостна проверка и при липсата на отменителни основания по чл. 146 от АПК спрямо разпоредбата на чл. 64, ал. 3 от Правилника за прилагане на Закона за мерките срещу изпирането на пари в оспорената й част, жалбата ще следва да се отхвърли като неоснователна. При този изход на спора и предвид своевременно направеното от процесуалния представител на ответната страна в настоящото производство Министерски съвет искане за присъждане на разноски, на основание чл. 143, ал. 3 от АПК жалбоподателят следва да бъде осъден да заплати на Министерски съвет на Република България сумата от 100 (сто) лева, представляваща юрисконсултско възнаграждение, определено съгласно чл. 78, ал. 8 ГПК, вр. чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. По изложените съображения и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, второ отделение,