Решение № 11317 от 22.10.2024 г. на ВАС по адм. д. № 6518/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Националния орган (РНО) по Програма Интеррег V-A Румъния - България 2014-2020 година, чрез старши юрисконсулт Иванова, срещу решение 895/26.04.2024 година на Административен съд - Добрич по адм.д. 684/2023 година, с което е отменено негово решение РД-02-14-1221/16.11.2023 година за определяне на община Добричка на финансова корекция.

Релевира касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК неправилно приложение на материалния закон и необоснованост. Според касационния жалбоподател изводите на първоинстанционния съд са неправилни, незаконосъобразни и несъответстващи на доказателствения материал по делото. Твърди се, че съдът неправилно е приел, че РНО не е доказал нарушаване на принципа за икономичност. Сочи се, че неправилно съдът извежда тезата за допусната техническа грешка от страна на бенефициера, тъй като във формуляра за кандидатстване е заложен срок за изпълнение на дейността до м. септември 2022 година, а в договора за управление, който е сключен година след подписване на основния договор е заложен по кратък срок за изпълнение на дейността до 11.09.2021 година. Поддържа се становището, че услугата по управление на проекта е възложена за доста по кратък срок от предвидения по самия проект (формуляр за кандидатстване), като е заплатено уговореното възнаграждение на същата стойност, на която тази услуга е предвидено да се изпълнява за период с една година по дълъг. Определя като неправилни доводите на съда, че липсват констатации за лошо управление на проекта, довело до неизпълнението му в уговорените срокове или други данни, че стойността на услугата не съответства на извършената работа. По отношение на тезата на съда за липса на нарушение на принципа на ефикасност, се твърди, че същата е неправилна и необоснована. Според касатора доводите на съда, че срокът на договора сключен с външния изпълнител е изцяло в съответствие със срока на основния договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ са неправилни и необосновани и не доказват липсата на нарушение. Сочи, че безспорно било доказано, че бенефициерът е нарушил принципът на добро финансово управление, в частност принципите за икономичност и ефикасност. Констатираното от РНО нарушение представлявало нередност, която е основание за определяне на финансова корекция. Прави искане за отмяна на обжалваното съдебно решение като неправилно поради необоснованост и нарушение на материалния закон, и постановяване на друго, с което да се остави без уважение подадената от община Добричка жалба срещу негово решение РД-02-14-1221/16.11.2023 година. Претендира юрисконсултско възнаграждение за две съдебни инстанции, както и разноски за заплащане на държавна такса пред касационната инстанция, и прави възражение за прекомерност на исканите от ответната страна такива.

Ответникът, община Добричка, чрез адв. Георгиева, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Твърди, че правилно първоинстанционния съд е решил, че с постановяване от страна на административния орган на решение за определяне на финансова корекция е допуснато нарушение на с материалния закон, дължащо се на неправилна интерпретация на установените в административното производство факти, както и поради липса на доказателства за твърдените нарушения. Моли обжалваният съдебен акт да бъде оставен в сила и претендира разноски по представен договор за правна защита и съдействие.

Представителят на Върховна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

При извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, съдебният състав на седмо отделение на Върховния административен съд приема, че същата е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от страна с правен интерес.

Производството пред Административен съд гр. Добрич е образувано по жалба на община Добричка срещу решение РД-02-14-1221/16.11.2023 година на ръководителя на Националния орган по Програма Интеррег V-A Румъния България 2014 2020 година (РНО), за определяне на финансова корекция. С последното е установено нарушение на чл. 4, параграф 8, чл. 7 и 8 от Регламент (ЕС) 1303/2013 във вр. с чл. 33, чл. 36, параграф 1 от Регламент (ЕС) 2018/1046 - нарушаване на принципа за добро финансово управление, свързано с нарушаване на принципите за икономичност и ефикасност. Нарушението е квалифицирано като нередност по чл.70, ал.1, т.3 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове за споделено управление (ЗУСЕФСУ), за която при приложение на т. 2 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (загл. на Наредбата изм. ДВ, бр. 59 от 2024 год., Наредба за посочване на нередности), е определена финансова корекция в размер на 100 % върху допустимите средства от Европейските фондове при споделено управление (ЕФСУ) по договор ROBG-456-82 от 02.08.2019 г. сключен с изпълнителя Международен колеж ООД.

За да отмени оспорения административен акт с правна квалификация чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕФСУ първоинстанционният съд е приел, че актът е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, при спазване на процедурата по издаването му, но при неправилно приложение на материалния закон. Първоинстанционният съд приема, че нарушаването на принципа на икономичност не е доказано нито в административното производство, нито в съдебното. Според съда, РНО не представя никакви доказателства, нито излага твърдения, които да обосновават извод, че сумата заплатена от общината не съответства на извършената работа в периода на действие на договора. Липсвали и констатации за лошо управление на проекта, довело до неизпълнението му в уговорените срокове или други данни, че стойността на услугата не съответства на извършената работа. Съдът е обосновал, че не са посочени и сравними цени по сходни услуги за сходни периоди, които да обосноват лошо разходване на предоставения ресурс за външно управление на проекта, т.е. нарушаване на принципа на икономичност. Обосновал е, че няма как така уговорения срок за външно управление до 11.09.2021 г., но под условието, че важи в случай на липса на удължаване срока за основния договор, да обосновава нарушаване на принципа на добро управление. Според първоинстанционния съд заложеният срок на действие на договора е изцяло съобразен с определените първоначално 36 месеца за изпълнението на проекта. Като е достигнал до извод за неосъществено нарушение по посочената от РНО правна квалификация, дължащо се на неправилна интерпретация на установените в административното производство факти и липса на доказателства за твърдените нарушения на принципите за икономичност и ефикасност, първоинстанционният съд е отменил обжалвания административен акт поради липса на нередност, за която да се определи финансова корекция.

При извършена служебна проверка на основанията по чл. 218, ал.2 от АПК касационният състав приема, че обжалваното съдебно решение е валидно и допустимо.

Касаторът не сочи възражения за допуснати от първоинстанционния съд съществени процесуални нарушения.

Досежно правилното приложение на материалния закон и обосноваността на съдебния акт касационната инстанция приема следното:

1.Относно приложимата редакция на Наредбата за посочване на нередности:

Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление е изменена и допълнена с Постановление 248 от 05.07.2024 г. на Министерски съвет обн. в ДВ, бр. 59 от 2024 г. С разпоредбата на § 1 от ПМС 248 от 05.07.2024 г. в наименованието на наредбата думите Европейски структурни и инвестиционни фондове се заменя с "Европейските фондове при споделено управление".

Съгласно разпоредбата на § 13 от Преходните разпоредби към ПМС 248 от 05.07.2024 г. до приключването на програмите за програмен период 2014 - 2020 г., съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове, Оперативната програма за храни и/или основно материално подпомагане на най-нуждаещите се лица, програмите за европейско териториално сътрудничество, в които Република България участва за периода 2014 - 2020, Обща програма "Солидарност и управление на миграционните потоци", фонд "Убежище, миграция и интеграция", фонд "Вътрешна сигурност" и Резерва за приспособяване във връзка с последиците от Брексит, разпоредбите на наредбата, отменени или изменени с това постановление, запазват своето действие по отношение на изпълнението, управлението и контрола на тези програми, с изключение на § 8 и 11, които се прилагат за производствата по определяне на финансови корекции по тези програми, започнали след влизането в сила на това постановление.

По отношение процесния спор са приложими разпоредбите на Наредбата действали преди влизането в сила на ПМС 248 от 05.07.2024 г., доколкото същия се отнася до законосъобразността на административен акт издаден по оперативна програма от програмен период 2014-2020 г., проверката по който е започнала преди влизане на пар.11 от ПМС 248 от 05.07.2024 г. в сила.

1. Първоинстанционният съд е установил съответстваща на доказателствата фактическа обстановка по спора:

Страните не спорят, че между Министерство на регионалното развитие и благоустройството и община Добричка, е сключен договор за предоставяне на национално съфинансиране по програма за трансгранично сътрудничество Интеррег V-A Румъния България 2014 2020 година, от който е видно, че община Добричка участва в проекта като партньор. Предметът на договора е предоставяне на субсидия за изпълнение на проект ROBG - 456 Хършова Добричка, заедно по красивия път на устойчивото развитие чрез трансгранична култура.

В чл. 9, ал. 2 от договора е определен срока за изпълнение на проекта - 36 месеца като е предвидена и клауза в ал.3 за автоматично удължаване на срока на договора в случай на удължаване на срока на основния договор. Считано от датата на сключване на договора между МРРБ и Община Добричка срокът на договора е определен до 24.10.2021 г., на която дата се навършват 36 месеца.

С Анекс от 09.09.2021 г., срокът на основния договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ е удължен от 36 на 48 месеца, или до 24.10.2022 г.

При изпълнение на договора, общината е сключила при условията на директно възлагане Договор за възлагане на обществена поръчка за услуги ROBG-456 - 82/02.08.2019 г. с Международен колеж" ООД, с предмет на договора Външно управление на проект ROBG - 456 Хършова Добричка, заедно по красивия път на устойчивото развитие чрез трансгранична култура, включващо позициите общ помощник мениджър и координатор на съвместни събития в съвместен българо-румънски мениджърски екип за управление на проекта на стойност 28 999, 09 лв. без ДДС. Възложителят е определил срок за изпълнение на услугите по управлението на проекта в чл. 5 от договора с външния изпълнител не по късно от 11.09.2021 г. като е предвидил клауза за удължаване на срока в случай на удължаване срока на основния договор за безвъзмездно финансиране.

При извършена проверка от страна на РНО на Програма за трансгранично сътрудничество Интеррег V-A Румъния България 2014 2020 година във връзка с изпълнение на този договор е установено нарушение на добро финансово управление, регламентиран в чл. 4, параграф 8, чл. 7 и 8 от Регламент (ЕС) 1303/2013 и в частност на принципите на икономичност и ефикасност по чл. 33, § 1 от Регламент 2018/1046. Според административния орган услугата по управление на проекта била уговорена за доста по кратък срок от този, предвиден по самия проект, а именно за срок, който е с една година по кратък, но въпреки това е уговорил възнаграждение, което съответствало на заложения по проекта бюджет. Посочил е, че макар с анекс изпълнението на проекта да било удължено, то това било извършено след сключване на договора за възлагане на обществената поръчка.

1. Въз основа на анализ на фактите във връзка с приложимото право, първоинстанционният съд е направил правилен извод от правна страна, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, постановен е при спазване на процедурата по издаването му. В тази част касационната инстанция препраща към мотивите на първоинстанционния съдебен акт.

4.Поставеният пред касационната инстанция спор се състои в това: Осъществено ли е твърдяното от органа нарушение? Ако е осъществено, съставлява ли то нередност по чл.70, ал.1, т.3 от ЗУСЕФСУ? Правилно ли е определена финансовата корекция на основание т.2 от Приложение 2 към чл.2, ал. 3 от Наредбата за посочване на нередности?

По така поставените въпроси от правна страна, касационната инстанция приема следното:

Законовата регламентация за контрол върху разходването на средства по административните договори за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ със средства от ЕСИФ, включва механизъм за проверка за нарушаване на принципите по чл. 4, параграф 8, чл. 7 и чл. 8 Регламент 1303/2013 чл. 70, ал. 1, т. 3 от ЗУСЕФСУ; за нарушаване на изискването за дълготрайност на инвестициите, посочен в чл. 71 от Регламент (ЕС) 1303/2013 чл. 70, ал. 1, т. 4 от ЗУСЕФСУ, както и за неизпълнение на одобрени по проекта индикатори чл. 70, ал. 1, т. 7 от ЗУСЕФСУ. Наличието на която и да било хипотеза обосновава съответното самостоятелно основание за определяне на финансова корекция. Безспорно е, че разходването на средства от бюджета на Европейския съюз, неминуемо поражда необходимостта от последващо проследяване на дейностите по експлоатацията на придобитите по проектите активи, по постигане на заложени индикатори и поставени цели. В този смисъл и с цел проверка на законосъобразното разходване на средства от ЕСИФ/ЕФСУ след приключването на изпълнението по конкретния договор, законодателят е въвел посочените три хипотези чл. 70, ал. 1, т. 3, т. 4 и т. 7 от ЗУСЕФСУ съставляващи основания за определяне и налагане на финансова корекция. Сходството между фактическите състави на посочените основания е, че всеки от тях представлява самостоятелен механизъм за контрол върху разходването на средствата от ЕСИФ/ЕФСУ на етап след приключването на изпълнението по конкретния договор и верифициране на средствата от ЕСИФ по същия. Но отделно от етапа на контрола, фактическият състав на всеки от тези механизми е самостоятелен. Един е при установяването на несъответствие с определените в проектното предложение индикатори, друг е при констатирането на недобро съотношение между използваните ресурси, предприетите действия и постигането на заложените цели, и трети е при липсата на дълготрайност на инвестицията.

В случая, приетата от административния орган за нарушена разпоредба на чл. 70, ал. 1, т. 3 от ЗУСЕФСУ предполага спазване на принципа по чл. 4 параграф 8 от Регламент (ЕС) 1303/2013 принципа добро финансово управление, но в съответствие с изискванията на чл. 33, параграф 1 Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046.

Съгласно чл. 33, § 1 от него, бюджетните кредити се използват в съответствие с принципа на добро финансово управление и следователно се изпълняват, като се спазват следните принципи: а) принципа на икономичност, според който ресурсите, използвани от съответната институция на Съюза за осъществяване на нейните дейности, се предоставят своевременно, в подходящо количество и качество и на най-добрата цена; б) принципа на ефикасност, който е свързан с най-доброто съотношение между използваните ресурси, предприетите дейности и постигането на целите; в) принципа на ефективност, който е свързан със степента, в която се постигат поставените цели посредством предприетите дейности.

Пренасянето от органа обаче на текста на нормата, касаеща тези принципи, в оспорения акт с изброяването им не значи отнасяне на фактите към правната квалификация в частта за всеки принцип.

В решението си РНО е приел, че са нарушени принципите на икономичност и ефикасност.

В този смисъл, за установяване на материалната законосъобразност на акта е необходимо да се проследи дали органът в оспорения административен акт е установил изпълнение на проекта при непостигане на най-добро съотношение между използван ресурс, предприети дейности и постигнати цели (принципа за ефикасност), както и дали ресурсите на съюза използвани за осъществяване на дейностите по проекта са на най-добрата цена. За да обоснове от фактическа страна извода си за нарушение на принципа на икономичност, органът следва да извърши анализ на начина, по който е предоставена съответната безвъзмездна финансова помощ, като при извод за несвоевременно, в неподходящо количество и качество и на недобра цена такава, би могъл да обоснове нарушение на посочената разпоредба.

Съдържащите се в административен акт фактически твърдения на административния орган не предлагат дължимия анализ с оглед избраното правно основание. В настоящия случай, при формиране на своя извод за неговото нарушение, административният орган не е представил никакви доказателства, че изплатената сума по договора не съответства на извършената работа в периода на действие на договора. Не е обосновал и лошо изпълнение на проекта, довело до неизпълнението му в уговорените срокове.

Административния орган е обосновал, че общината е уговорила доста по кратък срок за вътрешно управление на проекта от този, предвиден в договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ и въпреки това е заплатена пълната стойност на услугата, но това няма как да обосновава нарушаване на който и да е принцип на добро управление. По никакъв начин уговарянето на срока на действие на услугата за външно управление на проекта не може да се приеме за нарушаване на принципите на добро финансово управление.

По отношение на принципът на ефикасност, същият изисква да бъде постигнато най-доброто съотношение между използваните ресурси, предприетите дейности и постигането на целите. Принципът на ефикасност в действителност изисква да се определи степента, в която се постигат поставените цели посредством предприетите действия. В решението на РНО не се съдържа анализ на съотношението между горепосочените три категории, за да бъде обоснован извод за нарушение на принципа за ефикасност.

В случая общината е платила средства, срещу които е получила реално изпълнение. От страна на административният орган не са представени никакви доказателства или твърдения в акта, че заплатената от общината сума за извършената услуга не съответства на извършената работа в периода на действие по договора. Липсват и констатации за лошо управление на проекта, което да е довело до неизпълнението му в уговорените срокове или, че стойността на извършената услуга не съответства на извършената работа.

В решението си органът не е обсъдил нито един от елементите на фактическия състав на така вменената нередност. Не е посочил защо счита, че нe са постигнати заложените цели. Не е обсъдено какви са тези цели и кой според органа е най-добрият начин за тяхното постигане, респективно защо избраният такъв не способства за това. Не е анализирана, с оглед предписанието на чл. 33, §1, б. в Регламент 2018/1046 и степента, в която са постигнати заложените цели.

Установяването на фактическото основание означава органът да докаже наличието на конкретните правнорелевантни факти и обстоятелства, изпълващи състава на съответната правна норма, които са го мотивирали да издаде административния акт с конкретното му съдържание. Задължението за установяване на фактическото основание за издаване на административния акт не може да бъде изпълнено посредством цитиране на разпоредбата, послужила като правно основание за неговото издаване, нито с бланкетни твърдения.

В тази насока правилен е изводът на първоинстанционния съд за недоказаност на нарушението на принципите за добро финансово управление в съответствие с изискванията на чл. 33 от Регламент (ЕС) 2018/1046 при разходване на европейски средства от страна на община Добричка.

Липсата на нарушение обосновава липса на елемент от фактическия състав на твърдяната нередност, поради което и незаконосъобразно е определена оспорваната финансова корекция.

Предвид гореизложеното, като е отменил обжалвания административен акт, първоинстанционният съд е постановил правилен съдебен акт, който следва да бъде оставен в сила.

Относно искането на адв. Георгиева за присъждане на разноски по делото в размер на адвокатско възнаграждение в размер на 3010 лева, съдът намира същото за неоснователно предвид липсата на представени доказателства за заплащането му. По делото на л. 16 е представен договор за правна защита и съдействие, съгласно който между страните е уговорено възнаграждение за адвокат в размер на 3010 лева. Предвид начина на попълване на договора, полето касаещо плащане на сумата в брой не е попълнено. Пред състава на ВАС до етапа на даване ход на делото по същество, не са ангажирани доказателства за заплащане на сумата нито в брой, нито по банков път. Съгласно ТР 6/2012 година на ВКС по т.д. 6/2012 година, съдебни разноски за адвокатско възнаграждение се присъждат, когато страната е заплатила възнаграждението. В договора следва да е вписан начина на плащане ако е по банков път, задължително се представят доказателства за това, а ако е в брой, то тогава вписването за направеното плащане в договора за правна помощ е достатъчно и има характера на разписка. В случая в договора за правна защита и съдействие не е вписан начин на заплащане на адвокатското възнаграждение в брой. А доказателства за плащане по банков път не са ангажирани. прави искане за присъждане на разноски неоснователно.

Воден от гореизложеното и на основание чл. 221, ал.2 от АПК съставът на Върховния административен съд