Решение № 9846 от 15.10.2025 г. на ВАС по адм. д. № 4217/2025 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по жалба на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 г. срещу решение 27 от 09.01.2025 г. по адм.д. 384/2024 г.по описа на Административен съд Габрово, с което е отменено решение РД-02-14-1698/17.09.2024 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 г. за определяне на Община Габрово на финансова корекция, представляваща 25 % от допустимите разходи по сключен договор BG16RFOP001-6.002-0008-C01-S-4 от 21.06.2021 г. с изпълнител Родис-Р ЕООД на стойност 582 300 лв. без ДДС, с предмет: Ремонт с преустройство на сградата на бивше училищеЙосиф Соколски кв. Етъра за музеен образователен център обособена позиция 1. Излага касационни основания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и небоснованост. Счита, че не могат да бъдат споделени изводите на съда, че в процесния случай следва да се обсъди от правна страна налице ли е удължаване на срока на договора за строителство, каквито изводи не са направени от УО и съдът не би могъл да ги замести и да ги направи вместо административния орган в производството по обжалване на акта за определяне на финансова корекция. Неправилен счита извода на съда, че УО не е изложил мотиви въз основа на кои писмени доказателства, произхождащи от страните по договора, приема, че е налице съгласуване на волята за изменение на срока на договора, или че такива доказателства представляват актовете обр. 10 и обр. 11. Позовава се на решение на Съда на Европейския съюз от 7 декември 2023 година по съединени дела С-441/22 и С-443/22, съгласно което за да се квалифицира изменение на договор за обществена поръчка като съществено по смисъла на тази разпоредба, не е необходимо страните по договора да са подписали писмено споразумение с предмет посоченото изменение, тъй като съгласуване на волята в посока на въпросното изменение може да се установи по-специално и от други писмени доказателства, произхождащи от тези страни. Прави възражение за прекомерност на изплатеното адвокатско възнаграждение на насрещната страна. Ответната страна е представила писмен отговор. Прокурорът дава заключение за основателност на жалбата. Касационната жалба е процесуално допустима, подадена в предвдения от закона срок. Разгледана по същество е неоснователна. В административния акт е прието, че е налице незаконосъобразно изменение на договор с изпълнител, което не е предвидено в документацията за обществена поръчка и в действащия договор, съгласно хипотезата на чл. 116, ал. 1, т. 1 от ЗОП. Изменението е свързано с промяна в срока за изпълнение на строителство и упражняване на авторски надзор, при изпълнение на вече сключен договор с предмет: Ремонт с преустройство на сградата на бивше училище Йосиф Соколски кв. Етъра за музеен образователен център, на стойност 582 300,00 лв. без ДДС.. Съгласно чл. 8, ал. 1, т. 2 от договора: Срокът за изпълнение на строителството и упражняване на авторски надзор е 228 календарни дни и започва да тече от датата на подписване на Протокол за откриване на строителна площадка и определяне на строителна линия и ниво на строежа - обр.2 и приключва с подписване на акт образец 15 по Наредба 3/31.07.2023 г. за съставяне на актове и протоколи по време на строителство. В документацията от проведеното публично състезание по ЗОП с предмет: Осъществяване на инженерингови дейности в рамките на проект РЕМО ЕТЪР- МУЗЕЙ ЗА КРЕАТИВЕН КУЛТУРЕН ТУРИЗЪМ, по две обособени позиции на стр. 5, е посочено, че: Срокът за изпълнение на строителството и упражняване на авторски надзор следва да бъде не по-кратък от 180 календарни дни и не по-дълъг от 230 календарни дни. Срокът започва да тече от датата на подписване на протокол за откриване на строителна площадка и определяне на строителна линия и ниво (приложения 2 и 2а към чл. 7, ал. 3, т. 2 от Наредба 3/31.07.2003 г) и приключва с приемането на обекта с Констативен акт за установяване годността за приемане на строежа (Приложение 15), съгласно чл. 7, ал. 3, т. 15 от Наредба 3 за съставяне на актове и протоколи по време на строителството и подписване на констативен протокол, с който възложителят приема доклада за упражнен авторски надзор. ВАЖНО! Участници, предложили по-кратки или по-дълги срокове за изпълнение на дейностите по поръчката от горепосочените, ще бъдат предложени за отстраняване на основание чл. 107, т. 2, б. а от ЗОП - поради несъответствие с това предварително обявено условие. В предложението за изпълнение на поръчката, представено от Родис-Р ЕООД, е посочено, че участникът предлага Срок за изпълнение на строителството и упражняване на авторски надзор 228 календарни дни, считано от датата на подписване на протокол за откриване на строителна площадка и определяне на строителна линия и ниво (приложение 2/2а към чл. 7, ал. 3, т. 2 от Наредба 3/31.07.2003 г.) до подписване на Констативен акт за установяване годността за приемане на строежа/Акт Образец 15. От представената строителна документация към искането за окончателно плащане е видно, че строителството на обекта е започнало на 20.06.2022 г. - датата на съставяне на Протокол Образец 2 за откриване на строителна площадка и определяне на строителна линия и ниво за обекта. По време на изпълнение на СМР са съставени актове Обр. 10 от 19.12.2022 г. - Обр. 11 от 08.05.2023 г. (спиране на строежа поради неподходящи за изпълнението на видовете работи атмосферни условия); Обр. 10 от 01.06.2023 г. - Обр. 11 от 17.10.2023 г. (спиране на строежа поради компрометирана външна ВиК връзка) Констативен акт обр. 15 без забележки - 12.12.2023 г. В периода от 19.12.2022 г. до 08.05.2023 г. - поради неблагоприятни метеорологични условия - строителството е спряно за 140 календарни дни. В представените таблици с данни за дните с валежи в района на гр. Габрово за периода се наблюдават валежни дни със значителни количества над 10 л/ кв.м. - 6 дни, както и дни с ниска температура на въздуха под 0 градуса - 16 дни, с оглед на което е прието, че са налице са причини за спиране за 22 календарни дни за целия период (от 19.12.2022 г. до 08.05.2023 г.). През месец март 2023 г., видно от представена справка на НИМХ-филиал Плевен, за района на гр. Габрово не се наблюдават валежи повече от 6 л/кв.м. (1 ден), както и няма температури около или под 0 градуса. Прието е, че в тази връзка на обекта могат да се извършват не само вътрешни, но и външни СМР дейности. В периода на спиране на СМР са съставяни актове обр. 12 за установяване на всички видове СМР, подлежащи на закриване съгласно съставен и подписан ППИСМР от 07.03.2023 г., за актувани и разплатени СМР към 19.12.2022 г. гореописаните дейности по част Архитектурна ,Електрическа и ОВК са изпълнени преди съставяне на акт Обр. 10 от 19.12.2022 г., което допълнително показва, че не е налице необходимост от спиране на строителните дейности на обекта. В периода от 01.06.2023 г. до 17.10.2023 г. - поради компрометирана външна ВиК връзка строителството е спряно за 138 календарни дни. Представена е обосновка от участниците в строителния процес, съгласно която при започване на изпълнение на вътрешна ВиК инсталация се установи, че е компрометирана външна канализационна връзка, т. е. няма оттичане на всичките мръсни води от сградата. Това възпрепятства изпълнението на всички дейности по обекта до отстраняване на проблема. Съгласно съставен и подписан ППИСМР от 07.03.2023 г., с актувани СМР към 19.12.2022 г. е видно, че по част ВиК са изпълнени/актувани по-голямата част от предвидените дейности по проекта. В тази връзка посочената причина в съставения акт обр. 10 от 01.06.2023 г. (компрометирана външна ВиК връзка) не възпрепятства изпълнението на останалите дейности по част ВиК, с изключение на дейностите по изпробване и дезинфекция на водопровода, както и профилактика и изпробване на канализацията. Прието е, че разликата между общия брой дни от датата на започване изпълнението на СМР до датата на приключването им - 540 календарни дни, и общия брой дни на спиране на строителството - 22 календарни дни, реално строителните дейности са изпълнени за 518 календарни дни. Доколкото чл. 8, ал. 1, т. 2 от договора предвижда, че общият срок за изпълнение на СМР е 228 календарни дни, а реално предметът на договора е бил изпълнен за 518 календарни дни, е направен извод, че изпълнителят е допуснал просрочие/закъснение по отношение на изпълнението по договора от общо 290 календарни дни. Към искането за окончателно плащане бенефициентът не е представил информация за начисляване на неустойка на изпълнителя. Посочено е, че съгласно одитната практика, констатираното удължаване на срока за изпълнение на строителството по договора и липсата на начислена неустойка, се счита за съществено изменение на договора за обществена поръчка. Прието е, че с допуснатото изменение на договора (а именно удължаване на срока за изпълнение на СМР) са въведени условия, които, ако са били част от предложението на участника Родис-Р ЕООД, биха довели до отхвърляне на офертата му, тъй като не отговаря на поставените изисквания. С въведеното изменение е удължен срокът на договора спрямо предложеното в офертата на изпълнителя. Действителният срок, за който са изпълнени СМР на обекта -518 календарни дни, надхвърля максимално определения допустим срок от 230 календарни дни. Съгласно чл. 8, ал. 1, т. 2.2. от сключения договор с изпълнител - 2.2 при спиране на строителството по нареждане на общински или държавен орган, както и по обективни причини, за които изпълнителят няма вина, срокът по т. 2 се удължава съответно с периода на спирането (от Акт образец 10 за установяване състоянието на строежа при спиране на строителството до Акт обр. 11 за установяване състоянието на строежа при продължаване на строителството), съгласно Наредба 3 от 31 юли 2003 г. за съставяне на актове и протоколи по време на строителството. При анализ на представените от бенефициента актове / 10, 11 и 12/ по Наредба 3/31.07.2013 г., УО е приел, че не отговарят на нормативните изисквания, съдържат несъответствия с описаните в тях данни, както и противоречия с обективната фактическа обстановка. Във всички актове за установяване състоянието на строежа при спиране на строителството (приложение 10) формално е посочено основанието за спиране, без да са включени изискуемите за акта реквизити. Не се съдържат точни данни за състоянието на строежа, за извършените видове строителни и монтажни работи, за доставените материали, инвентар, съоръжения и др. Описана е единствено причина за спиране на строежа: поради възникнали неподходящи за изпълнението на видовете работи атмосферни условия и компрометирана външна ВиК връзка. В актовете е констатирано, че към този момент на обекта са извършени СМР, съгласно подписани актове за действително извършени СМР, но такива не са приложени към акта. Не се доказват/липсват документи, обуславящи обективните обстоятелства, довели до спиране на строежа по отношение на целия период за спиране: Прието е, че липсата на подкрепящи спирането документи обективира извод за несъстоятелност на акт обр. 10, съответно се поставя под съмнение обективния разполагаем срок за приключване на СМР съгласно сключения договор.Не се доказва целият допустим период на временното спиране. Прието е, че в конкретния случай, не е доказано наличието на обективна невъзможност за изпълнение на уговорените работи в срок, поради лоши атмосферни условия или други външни обстоятелства. Съгласно чл.7, ал. 3, т.10 от Наредба 3/31.03.2003 г., акт-обр.10 се ползва с доказателствено значение относно състоянието на строежа при спиране на строителството, като се съставя при спиране на строителството поради настъпване на факти и обстоятелства, обуславящи необходимостта от преустановяване на строителната дейност. Липсват данни или са недостатъчни, за да се обосноват изискуемите предпоставки за спиране на строителството, съответно за да се потвърди законосъобразното изпълнение на договора, каквото е уговорено между страните и съответстващо на сключения договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ и условията на обществената поръчка, по която е възложен. УО на ОПРР приема, че срокът за изпълнение на дейностите по договора е многократно завишен - от оферирани 228 дни за дейности по СМР, реално предметът на договора е бил изпълнен за 540 календарни дни календарни дни. Предвид, че срокът за изпълнение е избран от възложителя като критерий за възлагане, както и липсата на доказана обективна необходимост от просрочието на предмета на договора, което не е било санкционирано от бенефициента, представлява съществено изменение на договора по смисъла на чл. 116, ал. 5, т. 1 и т. 2 от ЗОП. УО приел, че са изпълнени предпоставките на чл. 116, ал. 5, т. 1 и 2 от ЗОП, тъй като допуснатата от изпълнителя забава при изпълнението на СМР по Договора представлява съществено изменение на договора. С удължаването на срока на изпълнение на СМР по договора резултативно страните са допуснали изменение на техническото предложение на изпълнителя, респективно - съществено изменение на договора. Това изменение е въвело условия по смисъла на чл. 116, ал. 5, т. 1 от ЗОП, които, ако са били част от процедурата за възлагане на обществена поръчка, биха могли да привлекат към участие допълнителни участници или кандидати Заложеният от възложителя в документацията за участие максимален срок за изпълнение на СМР е определил първоначално потенциално кръг икономически оператори, заинтересовани от участие в процедурата. Този срок може да е въздействал разубеждаващо на потенциални участници, които са счели, че биха могли да извършат процесиите СМР, но само в рамките на по-дълъг период от време. Реално възприетият и приложен от страните по договора по-дълъг срок за изпълнение на СМР представлява съществен елемент на договора и условие, което, ако е било част от процедурата по възлагане, е имало потенциала да привлече къкъм участие допълнителни участници или кандидати Същевременно изменението е довело и до ползи за изпълнителя по смисъла на чл. 116, ал. 5, т. 2 от ЗОП, които не са били известни на останалите участници в процедурата, тъй като на практика забавата е довела до изпълнение на СМР от изпълнителя при по-благоприятни условия от условията за изпълнение на обществената поръчка, предвидени в документацията и в сключения договор за възлагане на обществената поръчка. По-голямата продължителност на срока за изпълнение на строителството е била в полза на изпълнителя, защото му е позволила напр. да използва по-малък човешки и технически ресурс, да поеме успоредно и ангажименти при други възложители и др. За да отмени оспорения акт съдът е приел, че в случая УО не е изложил мотиви въз основа на кои писмени доказателства, произхождащи от страните по договора, приема, че е налице съгласуване на волята за изменение на срока на договора, или че такива доказателства представляват актовете обр. 10 и обр. 11. Органът не се позовава и на приемо-предавателен протокол за приемане на строителството между възложителя и строителя, с който строителството е прието без забележки и относно срока. Наличието на писмени доказателства, установяващи съгласуване на волята на страните по договора за неговото изменение, не се твърди в административния акт. В случая органът не е разгледал съдържанието на актовете обр. 10 и обр. 11 и не е посочил дали тези актове, както и акт обр. 15, представляват писмени данни за изменение на срока на договора от страните, като се има предвид органите, които ги подписват съобразно разпоредбите на ЗУТ. УО не се е позовал като писмено доказателство и не е представил по преписката приемо-предавателен протокол, който се подписва между двете страни по договора след приключване на изпълнението на обществената поръчка, за да се прецени има ли уговорка за удължаване на срока на договора. УО не се е позовал и на писмени данни за съгласуване на волята на двете страни по договора за изменение на срока по договора, поради което оспореният пред съда акт не съдържа фактически основания, съответстващи на правните основания и не следва да се мотивира от съда в съдебното производство. Решението е правилно. Съгласно решение на Съда на Европейския съюз от 7 декември 2023 година по съединени дела C-441/22 и C-443/22, за да се квалифицира изменение на договор за обществена поръчка като съществено по смисъла на тази разпоредба, не е необходимо страните по договора да са подписали писмено споразумение с предмет посоченото изменение, тъй като съгласуване на волята в посока на въпросното изменение може да се установи по-специално и от други писмени доказателства, произхождащи от тези страни. Обичайни метеорологични условия, както и нормативни забрани за извършване на строителни дейности, които са предварително публикувани и приложими за период, включен в срока за изпълнение на поръчката, не могат да се считат за обстоятелства, които добросъвестен възлагащ орган не може да предвиди по смисъла на тези разпоредби. От това по необходимост следва, че такива метеорологични условия и нормативни забрани не могат също така да се считат на друго основание за обосноваващи превишаването на срока за изпълнение на строителството, ясно определен в документацията, която урежда процедурата по възлагане и в първоначалния договор за тази поръчка. Срокът за изпълнение на строителството е съществен елемент на договора за възлагане на обществена поръчка. Договореностите между страните са за изпълнение на СМР в определения срок, който е и технически показател за оценка, като тези характеристики на срока безспорно оказват влияние върху формирането на конкурентната среда. Съгласно чл. 8, ал. 1, т. 2.2 от Договора за възлагане на обществената поръчка, при спиране изпълнението на СМР по обективни причини, за които изпълнителят няма вина, срокът за изпълнение се удължава с периода на спирането (от издаването на акт обр. 10 до издаването на акт обр. 11), съгл. Наредба 3 от 31.07.2023 г. На участниците в поръчката е било известно, че при редовно съставен Акт, обр. 10 срокът за изпълнение на СМР може да бъде спрян, като със срока на спиране на СМР ще се удължи общия срок за изпълнение на СМР. На другите участници в процедурата е било известно, че строителството може да се спре, но само ако са налице обективни причини. В административния акт всъщност е прието, че актове образец 10 и образец 11, приложени по делото, имат характер на писмени доказателства, от които може да се извлече съгласуване на волята между възложител и изпълнител за изменение на договора. В случая СМР са спрени с Акт обр. 10 Съгласно чл. 1, ал. 4 от Наредба 3 от 31.07.2003 година, съставените и оформени съгласно изискванията на тази наредба актове и протоколи имат доказателствена сила за установяване на обстоятелствата свързани със започване, изпълнение и въвеждане на експлоатация на строежите. Тази доказателствена сила в действителност не е необорима, но тя се простира върху фактите досежно състоянието на строежа към момента на спирането му. В този смисъл решение по адм.д. 5436/2025 г. по описа на ВАС за другата обосочена позиция по същата обществена поръчка. В случая УО не е доказал с надлежни доказателства, експертиза, че дните за които е приел, че неоснователно е спряно строителството са подходящи за изпълнението на видовете работи атмосферни условия и че с оглед актуваните работи в акт 10 не е било необходимо спиране на строителството поради компрометирана външна ВиК връзка, а прави собствени изводи. Повечето строителни материали се ползват при температура над 5 градуса, докато УО е проверявал дните с температура под 0 градуса и около нула. УО не е установил в кои дни температурата е била над 5 градуса, не е ангажирал техническа експертиза която да установи, че не е било невъзможно изпълнението на останалите дейности по част ВиК, с изключение на дейностите по изпробване и дезинфекция на водопровода и профилактика и изпробване на канализацията, както приема в административния акт. Дори в конкретната хипотеза, актовете обр.10/11 да са съставени при пороци, това не доказва извода, че строителството е продължило значително повече от обективно необходимото по договора. С оглед на това обжалваното съдебно решение следва да се остави в сила, а на ответната страна да се присъдят претендираните разноски по делото за касационното по представения списък в размер на 2280 лв. адвокатско възнаграждение с ДДС, за което са представени доказателства за изплащането му. Възражението за прекомерност на изплатеното адвокатско възнаграждение от ответната страна е неоснователно. Като има предвид изложените мотиви, Върховният административен съд, Седмо отделение