Решение № 7370 от 4.7.2025 г. на ВАС по адм. д. № 4063/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014-2020 г. (ОПИК), срещу Решение 449 от 27.02.2025 г. на Административен съд Сливен по адм. дело 89/2025 г. С обжалваното решение съдът отменя Решение РД-02-16-316 от 26.04.2024 г. на ръководителя на УО на ОПИК, с което на УЗО ООД е определена финансова корекция в размер на 2 504,13 лв., представляваща 5 % от финансовата подкрепа със средства от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ) по проведения избор на изпълнител с предмет Доставка и монтаж на топлоизолационни системи от сандвич панели за покриви (сандвич панели) 460 кв.м., и изпълнител Елица Строй ООД, за нередност - нарушение на чл. 4, § 8 от Регламент (ЕС) 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17.12.2013 г. за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) 1083/2006 на Съвета (Регламент (ЕС) 1303/2013 г.), представляващо основание за определяне на финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 3 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове за споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. Изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.), поради нарушаване на принципите на добро финансово управление в съответствие с изискванията на чл. 33, чл. 36, пар. 1 и чл. 61 от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 и по-конкретно на принципа за икономичност, квалифицирано като нередност по т. 2 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата - загл. изм. ДВ, бр. 59 от 12.07.2024 г.). Касационният жалбоподател ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014-2020, счита обжалваното решение за неправилно, поради нарушение на материалния закон и необоснованост отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Счита, че първоинстанционният съд не е идентифицирал правилно нарушението, за което е определена финансовата корекция, поради което неправилно е приложил материален закон, неправилно е установил фактическите и правните основания за издаване на оспорения акт и неправилно е отменил същия, включително и в частта относно правната му квалификация. Излагайки подробно фактите по делото, сочи, че при извършен последващ контрол на проведения избор за изпълнител, УО е констатирал, че по процедурата са предоставени две оферти, една от които не отговаря на цените заложени в Приложение 18.2 от Условията за кандидатстване по процедурата, а именно, че при поставен от бенефициера праг на процедурата от 101 200, 00лв. без ДДС, той е събрал една оферта на стойност 101 165, 00 лв., която попада в рамките на определената стойност и една оферта от 103 040, 00 лв. която надвишава определената съгласно бюджета на проекта стойност. Сочи, че правилно от страна на първоинстанционния съд е прието, че бенефициерът е следвало да спази Ръководството за изпълнение на проекти, но неправилно е прието, че не е доказано неспазването на принципа за добро финансово управление в две от трите му отделни хипотези, доколкото ясно, точно и изчерпателно в акта административният орган е посочил, че дружеството бенефициер, не е спазил принципа на добро финансово управление и в частност принципа на икономичност. Обосновава изводи, че принципът на икономичност изисква ресурсите да се предоставят своевременно в подходящото количество и качество и на най-добра цена, като в мотивите на акта точно е описано, че не е налице валидна втора оферта, с която да се съпостави цената, след като няма реално състезаване на цени, няма реална и съизмерима база, в рамките на която да се извърши обективен избор, следователно няма как да се приеме, че е намерена най-добрата цена за придобиване на активите. Касаторът сочи, че съдът не коментира, че след като няма втора предложена цена от втори доставчик, няма реален избор, предвид което счита мотивите на съда за необосновани. В допълнение сочи, че твърдението на съда, че противоречието на цената по неодобрената оферта с пределната цена по ДПБФП не е опорочило избора, е неправилно и незаконосъобразно, предвид че в ситуация, в която по процедура за избор на изпълнител се оказва, че бенефициерът би допуснал, разгледал и оценил оферти, чиято стойност надвишава обявената прогнозна стойност на процедурата, то тази процедура е незаконосъобразна, тъй като такава ситуация променя първоначалните условия, при които процедурата е била обявена. Счита, че част от изводите на съда са не само неправилни, но и противоречат на действащата и относима към правния спор нормативна уредба. Касаторът категорично не споделя изводите на съда, че без значение от прогнозната стойност на доставката е допустимо да се приеме оферта с надвишаваща прогнозната стойност цена, което означава да се приеме, че правилата и праговете за процедури за избор на изпълнител са неприложими и допълва, че в зависимост от стойността на процедурата, законодателят определя какъв е реда, по който ще се избере изпълнител - по-високата стойност е предпоставка за провеждане на избор, до който повече потенциални кандидати да имат достъп, а ако се позволи в процедура с ниска прогнозна стойност да се приемат оферти, които надвишават тази стойност, то това води до изменение на обявените условия по процедурата и компрометира самия вид проведена процедура. Твърди, че нарушението на принципа на добро финансово управление е основание за налагане на финансова корекция по смисъла на чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ, като същото правилно е квалифицирано като нередност по т. 2 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата и за нея законосъобразно е определена финансова корекция. Иска отмяна на обжалваното решение и постановяване на друго, с което да се потвърди административния акт като законосъобразен. Претендира присъждане на разноски за двете съдебни инстанции. Представлява се от служител с юридическо образование Д. Ганчев. Ответникът по касационната жалба Узо ООД, изразява становище за неоснователност на жалбата. Излага подробни възражения по доводите на касатора. Иска решението да бъде оставено в сила. Претендира присъждане на адвокатско възнаграждение за касационната инстанция.Представлява се от адвокат Д. Стефанов. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Касационната жалба е допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, същата е неоснователна. Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на страните, и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Предмет на оспорване пред Административен съд Сливен е Решение РД-02-16-316 от 26.04.2024 г. на ръководителя на УО на ОПИК, с което на Узо ООД е определена финансова корекция в размер 5% от финансовата подкрепа със средства от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ) по проведения избор на изпълнител с предмет Доставка и монтаж на топлоизолационни системи от сандвич панели за покриви (сандвич панели) 460 кв.м.. Узо ООД е бенефициер по Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) BG16 RFOP002-6. 002-0236, по силата на който бенефициерът получава безвъзмездна финансова помощ в размер на 50% от допустимите разходи по проект BG16 RFOP002-6. 002 "Възстановяване на МСП чрез подобряване на енергийната ефективност". Съгласно чл. 3.8.1, изр. 2 АДБФП всички указания, давани от УО във връзка с изпълнението на административните договори за безвъзмездна финансова помощ, са задължителни за бенефициерите. При подаване на формуляра за кандидатстване в Приложение 18. 2 "Заявени активи съобразно Списъка на допустимите категории активи" бенефициерът е включил следните активи: Енергийно ефективни изолационни системи в сгради прозрачни ограждащи конструкции прозорци и врати, с площ 60 м2; с единична цена 280, 00/ м2 без ДДС, на обща стойност, която е и крайна цена за актив 16 800, 00 лв. без ДДС. Енергийно ефективни изолационни системи в сгради топлоизолационни системи от сандвич панели за покриви, с площ 460, 00 м2; с единична цена 220, 00 лв. / м2 без ДДС, на обща стойност, която е и крайна цена за актив 101 200, 00 лв. без ДДС. Енергийно ефективни изолационни системи в сгради многокомпонентни топлоизолационни системи за външни стени и подове към външен въздух, с площ 1032, 78 м2; с единична цена 150, 00 лв. / м2 без ДДС, на обща стойност, която е и крайна цена за актив 154 917, 00 лв. без ДДС. Съгласно Раздел 1 "Техническо изпълнение на проектите", т. 1 от Условията за изпълнение, в случаите, когато предвидената стойност за процедура за избор на изпълнител с предмет "доставки или услуги", в т. ч. съфинансирането от страна на бенефициера/кандидата за БФП, без ДДС е по-ниска от 273 812, 00 лв., се изисква към първичните платежни документи да се приложат поне 2 съпоставими оферти, каталози, разпечатки от официални интернет страници на производители/доставчици или комбинация от посочените, съдържащи цена, характеристика/функционалност/описание, които не противоречат на заложените в административния договор за безвъзмездна финансова помощ. Бенефициерите/кандидатите за БФП прилагат и обосновка в свободен текст за направения избор на база на събраните оферти, каталози, разпечатки от официални интернет страници. В изпълнение на сключения договор бенефициерът назначава оценителна комисия със Заповед 5 от 21.09.2022 г., която да проведе процедура Избор с две оферти за определяне на изпълнител с предмет: СМР с цел подобряване енергийна ефективност на сграда Узо ООД, находяща се на Индустриална зона, кв. 26, АСЯ осветителни тела, както следва: Прозрачни ограждащи конструкции прозорци и врати 60 кв.м.; Топлоизолационна система от сандвич панели за покриви 460 кв.м.; Топлоизолационна плоча от EPS за външни стени на сградата -1032, 78 кв. м. На 09.09.2022 г. постъпва Оферта от ЕлКомфорт ЕООД с предложена обща цена за доставка и монтаж на топлоизолационна система (включваща доставка и полагане на енергийно ефективна изолационна система: от пенополистирол EPS - 1032, 78 м2 x 155,00 лв. ед. цена = 160 080, 90 лв.; от PVC прозорци и врати 60 м2 x 285,00 лв. ед. цена = 17 100, 00 лв.; от покривни сандвич панели 460,00 м2 x 224,00 лв. ед. цена = 103 040, 00 лв.), от 280 220, 90 лв. без ДДС, съответно 336 265, 08 лв. с ДДС. На 13.09.2022 г. постъпва Оферта от Елица Строй ООД с предложена обща цена за доставка и монтаж на топлоизолационна система (включваща доставка и полагане на енергийно ефективна изолационна система: от пенополистирол EPS - 1032, 78 м2 x 148,20 лв. ед. цена = 153 058, 00 лв.; от PVC прозорци и врати остъклени с 5 камерна дограма 60 м2 x 278,25 лв. ед. цена = 16 695, 00 лв.; от покривни сандвич панели от PUR с 100 мм дебелина 460,00 м2 x 217,75 лв. ед. цена = 100 165, 00 лв.), от 269 918, 00 лв. без ДДС, съответно 323 901, 60 лв. с ДДС. Видно от протокол за разглеждане, оценка и класиране на получените оферти от 27.09.2022 г., Комисията е разгледала подадените оферти и е пристъпила към оценяване по същество на офертите на допуснатите кандидати в съответствие с предварително избрания критерий най-ниска цена, предвид което е прието, че договор следва да се сключи с дружеството Елица Строй ООД, което е предложило по-ниска цена на офертата. На 03.10.2022 г. между Узо ООД и Елица Строй ООД е сключен Договор BG16 RFOP002-6. 002-0236-C01/16.09.2022-W-01 с предмет: Доставка и монтаж на 1. Прозрачни ограждащи конструкции прозорци и врати с рамка от екструдиран поливинил хлорид (PVC); 2. Топлоизолационни системи от сандвич панели за покриви сандвич панели; 3. Многокомпонентни изолационни системи за външни стени и подове към външен въздух топлоизолационна плоча от EPS на обекта: производствени сгради на Узо ООД, гр. Сливен, индустриална зона, кв. 26, АСЯ, осветителни тела, на стойност 269 918, 00 в. без ДДС. На 25.03.2024 г. бенефициерът е уведомен от РУО за установена нередност и предстоящо определяне на финансова корекция за нея. На 02.04.2024 г. от Узо ООД е представено възражение. На 26.04.2024 г. с Решение РД-02-16-316, ръководителят на УО на ОПИК, определя на Узо ООД финансова корекция в размер на 2 504,13 лв., представляваща 5 % от финансовата подкрепа със средства от (ЕСИФ) по проведения избор на изпълнител с предмет Доставка и монтаж на топлоизолационни системи от сандвич панели за покриви (сандвич панели) 460 кв.м. и изпълнител Елица Строй ООД, за нередност за нарушение на чл. 4, параграф 8 от Регламент (ЕС) 1303/2013, във връзка с чл. 33, чл. 36, пар. 1 и чл. 61 от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 - основание за определяне на финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ, квалифицирана по т. 2 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата. В хода на съдебното производство органът представя Заповед РД-14-161 от 23.04.2024 г. на министъра на иновациите и растежа, с която е определен ръководителя на Управляващия орган на ОПИК и неговите правомощия. При тези факти първоинстанционният съд приема от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в исканата от закона писмена форма, при спазване на административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалния закон. На първо място съдът приема за основателни доводите на дружеството, че административният акт е издаден при неправилно приложение на материалния закон. Аргументирайки подробно относимата нормативна регламентация, първоинстанционният съд, счита, че не е спорно обстоятелството, че при определяне на изпълнител на проведената процесна процедура за избор на изпълнител на разходите финансирани със средства на ЕСИФ, бенефициерът е следвало да изпълни изискването на Ръководство за изпълнение на договори за безвъзмездна финансова помощ по ОПИК 2014-2020 г. и посочените в него разпоредби, доколкото действително цената по офертата представена във връзка с финансирането на разхода за доставка и монтаж на топлоизолационни системи от сандвич панели за покриви (сандвич панели) 460 кв.м. от ЕлКомфорт ООД възлиза на 103 040, 00 лв. без ДДС и надхвърля цената от 101 200, 00 лв. без ДДС заложена в административния договор, сключен от оспорващия и следователно противоречи на заложените в него стойности. Счита, че административният орган твърди нарушение на принципите на добро финансово управление и в частност на принципите на икономичност и ефикасност, като сочи, че принципът на икономичност, би бил нарушен, ако ресурсът не е разходван за одобрената по проекта дейност или не е разходван своевременно, не е в подходящото качество или не е на най-добрата цена. Противно на доводите на административния орган, че в случая не е гарантирано получаването на най-добрата цена, поради това, че едната от подадените оферти е противоречала на заложената в АДБФП стойности, съдът счита, че въпреки това противоречие, бенефициерът е избрал офертата, която отговаря на заложения разход за съответната услуга по проекта, като в случай при направения избор е спазен принципът на икономичност избрана е най-добрата цена от предложените. Твърдяното нарушение на принципа на икономичност, според съда не е доказано нито в административното, нито в съдебното производство, доколкото от страна на УО, не са представени доказателства, че заплатената услуга от дружеството не е съответна на извършената работа, както и не са посочени и сравними цени по сходни услуги за сходни периоди, които да обосноват лошо разходване на предоставения по проекта финансов ресурс. По отношение на твърденията за нарушение на принципа на ефикасност, според съда, изводите на УО са изцяло бланкетни. От административния орган не са изложени мотиви, че заложените по проекта цели не са постигнати от бенефициера при направения от последния избор на изпълнител, доколкото нарушението е свързано със самия избор на доставчик на външна услуга и въобще не е изследвано дали тази услуга е извършена качествено и в срок, според предвиденото в договора за изпълнение, то липсват данни, за да се преценява въобще наличието на нарушение на посочения принцип. Първоинстанционният съд обосновава, че описаното нарушение от УО е подведено под неправилна правна норма, тъй като, ако се приеме, че втората подадена оферта е несъпоставима, то това би представлявало нарушение на чл. 70 ал. 1, т. 9 ЗУСЕФСУ, а не на посочената правна квалификация от административния орган, предвид което съдът приема, че актът е издаден при неправилно приложение на материалния закон, представляващо основание по смисъла на чл. 146, т. 4 АПК водещо до неговата отмяна. Въз основа на горното, съдът прави извод за незаконосъобразност на оспорения акт и го отменя. Решението е валидно, допустимо и правилно. Настоящата инстанция споделя изводите на съда, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган в предвидената от закона форма и от формална страна съдържа изискуемите реквизити, поради което и на основание чл. 221, ал. 2, изр. посл. АПК препраща към мотивите на първоинстанционното решение. Доводите на касатора за нарушение на материалния закон и необоснованост на съдебното решение са свързани с преценката на съда относно приетите за осъществени нарушения на приложимото право, обосноваващи нередност, за която е определена финансова корекция. Съгласно чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ, финансова подкрепа със средства от ЕСИФ може да бъде отменена изцяло или частично чрез извършване на финансова корекция при нарушаване на принципите по чл. 4, § 8, чл. 7 и 8 от Регламент (ЕС) 1303/2013. Видно от съдържанието на препращащата разпоредба на чл. 4, § 8 от Регламента, Комисията и държавите членки спазват принципа за добро финансово управление в съответствие с изискванията на чл. 33, чл. 36, § 1 и чл. 61 от Финансовия регламент. Визираният нормативен документ е Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 г., съгласно чл. 33, параграф 1 от който, бюджетните кредити се използват в съответствие с принципа на добро финансово управление и следователно се изпълняват, като се спазват следните принципи: а) принципа на икономичност, според който ресурсите, използвани от съответната институция на Съюза за осъществяване на нейните дейности, се предоставят своевременно, в подходящо количество и качество и на най-добрата цена; б) принципа на ефикасност, който е свързан с най-доброто съотношение между използваните ресурси, предприетите дейности и постигането на целите; в) принципа на ефективност, който е свързан със степента, в която се постигат поставените цели посредством предприетите дейности. В конкретния случай, в оспорения административен акт е прието, че е нарушен принципът на икономичност. За да обоснове извод за наличие на нередност органът приема, че е нарушен принципът на икономичност, доколкото от бенефициера не са представени две съпоставими оферти, а именно едната от двете (офертата на ЕлКомфорт ЕООД) е с предложена цена над максимално допустимата стойност, съгласно разписаното в Условията за изпълнение. Прави извод, че като не е осигурил две съпоставими оферти, бенефициерът е извършил разход финансиран с безвъзмездни средства от ОПИК без да е гарантирал, че същият се извършва при най-доброто съотношение качество-цена, с което не е спазен принципът на добро финансово управление и в частност принципът на икономичност. С извършеното от бенефициера не е бил спазен подхода указан от УО, а именно закупуване на активи без провеждане на процедура за избор на изпълнител. Тези изводи са неправилни. Липсва законово изискване, нито поставено в договора и приложенията към него, вкл. Условията по процедурата, че прогнозната стойност е максимално допустимата такава, за която да се подават оферти от кандидат-изпълнителите. За да бъдат "съпоставими" офертите, е необходимо същите да отговарят на минималните технически и функционални изисквания към активите, което в случая не е спорно, тъй като органът не твърди подобно несъответствие на някоя от тях. Не съществува забрана оферта да надхвърля максималния ценови праг, установен от УО в Приложение 18. 2 за закупуване на такъв вид актив и това да е основание за прекратяване на процедурата, за събиране на нови оферти или прекратяване на самия договор за финансиране. Единственото изискване по този повод е финансирането да "не надхвърля максималния праг, посочен в т. 9 от Условията за кандидатстване" 50% от него, а не самият актив, като стойност, да не надхвърля този праг. В т. 14. 1 "Условия за допустимост на разходите" е предвидено изрично, че "В случай, че общата сума на активите по Приложение 18. 2 надвишава общата стойност на активите, заложена в бюджетен ред 1 на т. 4 "Бюджет" от формуляра за кандидатстване, Оценителната комисия служебно ще коригира бюджета на проекта, спрямо общата сума от Приложение 18. 2, като намали процента на БФП за сметка на собственото финансиране". От посочената клауза е видно, че всъщност допустимо е дори самата доставка, а не само оферта за такава, да е на по-висока стойност, като разликата остава за сметка на бенефициера, но това не обуславя недопустимост нито на направения разход, нито на офертата. Видно от Ръководство за изпълнение на договори за безвъзмездна финансова помощ по ОПИК, в същото е предвидено, че при отпускане на БФП в размер по-малък или равен на 50%, се събират две съпоставими оферти. В него са налице правила за определяне на процедура чрез публична покана, каквато настоящата не е, но дори и при тази "по-тежка" процедура в т. 4. 4. "Прекратяване на процедурата за определяне на изпълнител" е предвидено, че това се прави само ако "всички оферти надвишават финансовия ресурс, който бенефициентът може да осигури". В същата точка е предвидено, че "Процедурата за избор на изпълнител "може" да бъде прекратена, "когато е постъпила и само една оферта или само една оферта отговаря на предварително обявените от бенефициента условия. " т. е. дали в този случай процедурата ще се прекрати се решава от бенефициера и наличието на две оферти, при която едната надхвърля "прогнозната" стойност, не е абсолютна пречка за продължаване на процедурата и възлагане на изпълнението й. Както правилно приема и първоинстанционният съд, в случая се твърди, че не е спазен принципът на икономичност, като не е подбрана офертата с най-добра цена, но по делото административният орган нито е доказал, нито твърди, че е налице по-добра цена на конкретните закупени активи от тази, на която бенефициерът ги е придобил. Само въз основа на факта, че той е събрал две оферти, от които едната надхвърля прогнозната стойност, не може да се презумира извод за наличието на такова нарушение. С оглед изложеното изводът за наличие на хипотеза по чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ е недоказан и неправилен. Съдът не следва да сочи, коя според него е правилната правна квалификация на нарушението, той е длъжен само да провери дали точно са установени фактите и дали същите отговарят на хипотезата на избраната от административния орган правна квалификация. С оглед посоченото настоящата инстанция не дължи мотиви относно доводът на касатора, че е неправилен изводът на съда, че изложените в акта фактически основания по-скоро разкриват елементите на нередност по чл. 70, ал. 1, т. 9 ЗУСЕФСУ. Такава нередност не е предмет на оспорения административен акт и не следва да бъде обсъждана. С оглед изложеното, правилно първоинстанционният съд приема, че от издателя на акта не е доказано, че бенефициерът е допуснал констатираното с акта нарушение. Липсата на нарушение, а с оглед на това и на нередност, прави ненужна проверката от съда на квалифицирането на нередността, за която е определена финансова корекция по т. 2 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 2 от Наредбата. Видно от изложеното, доводите на касатора за противоречие на обжалваното съдебно решение с материалния закон, са неоснователни. Съдът правилно е установил релевантните за предмета на спора факти, въз основа на тях е направил обосновани фактически изводи и правилно е тълкувал и приложил материалния закон, поради което решението му като правилно следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора, направено от ответника искане за присъждане на разноски е основателно. На основание чл. 143, ал. 3 АПК съдът следва да осъди Министерството на иновациите и растежа юридическото лице, в чиято структура е органът касатор, да заплати на ответника направените по делото разноски. Същите са в размер на 600, 00 лв. представляващи платено адвокатско възнаграждение, доказано с представената разписка удостоверяваща извършено плащане в брой. Водим от изложеното и на основание чл. 221, ал. 2, пр. първо АПК Върховният административен съд,