Решение № 1456 от 31.01.2018 г. на ВАС по адм. д. № 9586/2016 г.

Решение № 1456 от 31.01.2018 г. на ВАС по адм. д. № 9586/2016 г., III о., докладчик председателят Жанета Петрова Висшият съдебен съвет е подал касационна жалба срещу решението от 18.07.2016 г. по адм. дело № 95/2015 г. по описа на Административния съд-К. в частта, в която е осъден да заплати на К. Б. А. обезщетение в размер на 29 000 лева за неимуществени вреди, изразяващи се в очерняне на доброто име и чест, уронване на достойнството, душевни болки и страдания, вследствие на незаконна административна дейност на съвета по възлагане и извършване на проверка, изготвяне и публично оповестяване на доклад, приет за сведение на 28 януари 2010 г. и публикуван на страницата на съвета на тази дата, ведно със законната лихва, считано от 28.01.2010 г. до окончателното погасяване на задължението. Направени са оплаквания за неправилност на решението поради съществени нарушения на съдопроизводствените правила, необоснованост и нарушение на материалния закон и е поискано да бъде отменено в обжалваната част с постановяването на друго, с което да се отхвърли исковата претенция на К. Б. А. по чл. 1, ал. 1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди в частта за сумата 29 000 лева, ведно със законната лихва, като се присъди юрисконсултско възнаграждение. Решението се обжалва и от К. Б. А. в частта, в която предявеният от него срещу Висшия съдебен съвет иск по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ за присъждане на обезщетение за неимуществени вреди, причинени от незаконна административна дейност, изразяваща се във възлагане и извършване на проверка от временна комисия на дейността на Окръжния съд-Благоевград, изготвяне и публично оповестяване на доклада на комисията на 28.01.2010 г., е бил отхвърлен за разликата над присъдения размер до пълния предявен размер от 50 000 лева, ведно заедно със законната лихва, считано от 28.01.2010 г. Направени са оплаквания за неправилност на решението поради съществени нарушения на съдопроизводствените правила, необоснованост и нарушение на материалния закон и е поискано да бъде отменено в обжалваната част и в частта за разноските с постановяването на друго, с което исковата претенция да се уважи в пълен размер и се присъдят разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура е дал заключение, че решението е правилно в осъдителната му част и неправилно - в отхвърлителната му част. Върховният административен съд, като провери правилността на решението с оглед направените касационни оплаквания, прие следното: Производството пред административния съд е образувано по исковата молба на К. Б. А. срещу Висшия съдебен съвет, с която е предявен иск с правно основание чл. 1, ал. 1 от Закона за отговорността на държава и общините за вреди за присъждане на обезщетение за неимуществени вреди в размер на 50 000 лева, изразяващи се в "очерняне на доброто име и чест", уронване на достойнството, душевни болки и страдания, причинени от незаконосъобразните действия на съвета по възлагането на проверка, изготвяне и публично оповестяване на доклад от 28.01.2010 г. на назначената временна комисия, ведно със законната лихва, считано от 28.01.2010 г. В исковата молба ищецът твърди, че изпълнявал длъжността председател на Окръжния съд-Б. в периода 2004 г. - 2009 г. В началото на 2009 г. срещу него започнала кампания от политика Я. Я., която имала за цел да го дискредитира и да попречи той да повтори мандата си като председател на съда. С решение на Висшия съдебен съвет от 10.12.2009 г. бил насрочен избор за административен ръководител на Окръжния съд-Б., в който взели участие съдиите К. А. и Д. У.. Преди изслушването на кандидатите Висшият съдебен съдебен съвет взел решение за отлагане на избора и назначил измежду членовете си временна комисия в състав: Б. С., Г. З. и К. К., която да извърши проверка на сигнали и публикации във вестник "С.", свързани с дейността на К. А. като председател на съда. Докладът на комисията бил представен на заседание на съвета на 28.01.2010 г. и приет за сведение. Ищецът възразил срещу заключенията на комисията. По негово мнение докладът имал поръчков характер, което обяснявало, че не бил избран за председател на съда, а няколко месеца по-късно Висшият съдебен съвет избрал на тази длъжност съдия К. Б.. Въпреки констатациите на комисията срещу Аршинков не било образувано дисциплинарно производство и не била сезирана прокуратурата. На 28.01.2010 г. докладът бил обявен на интернет-страницата на Висшия съдебен съвет. Само месец и половина по-късно Комисията по установяване и предотвратяване на конфликт на интереси представила доклад, че в дейността на К. А. не е установен конфликт на интереси. Този доклад обаче не бил публикуван на интернет-страницата на съвета и обществеността не узнала за съществуването му. Според ищеца, действията на Висшия съдебен съвет, свързани със създаването на временна комисия, която извършила проверка от компетентността на друга комисия на съвета, както и изготвянето на доклад и неговото приемане за сведение, без разписани правила и възможност за защита, били незаконосъобразни. В резултат на незаконосъобразните действия на органа за ищеца настъпили значителни неимуществени вреди. С обявяването на доклада на интернет - страницата на Висшия съдебен съвет дискредитирането му получило широк медиен отзвук. Още в деня на публикуването, както и в следващите дни, всички електронни и печатни медии отразили, че Аршинков е ръководил окръжния съд в постоянен и тежък конфликт на интереси и е участвал в престъпна дейност, свързана с разпределението и разглеждането на делата, заведени от неговата съпруга адвокат М. А. от "правилните съдии". Въз основа на събраните по делото доказателства административният съд установил, че на заседанието на Висшия съдебен съвет на 10 декември 2009 г. били проведени разисквания относно предстоящия избор за председател на Окръжния съд-Б.. Обсъдени били анонимните сигнали, постъпили срещу единия от кандидатите за административен ръководител - съдия К. А.. Изборът, в който освен К. А., участвал председателят на Районния съд-С. Д. У., бил отложен. Висшият съдебен съвет назначил измежду членовете си временна комисия в състав: Б. С., Г. З. и К. К., на която възложил в срок до 8 януари 2010 г. да извърши проверка на сигналите на магистрати и критичните публикации във вестник "С.", свързани с дейността на К. А. като председател на Окръжния съд-Б. в периода 2004 г. - 2009 г. Комисията изготвила доклад, формулирайки задачата си като проверка във връзка с "твърдения за евентуални нарушения и съмнения за конфликт на интереси в дейността на административния ръководител на Окръжен съд - Б. К. А.". Според отразеното в доклада, комисията проучила постъпилите във Висшия съдебен съвет сигнали - анонимен сигнал вх. № 2711/15.12.2008 г. по описа на Инспектората към ВСС, анонимен сигнал от "група общественици в Благоевградски район", "Отворено писмо" и сигнал от С. Ч. от Монреал, Канада, както и публикации във вестник "С." в периода януари-декември 2009 г. Въпреки че сигналите били анонимни, те не били оставени без внимание от комисията с аргумент, че макар и анонимни, в съдържанието им е включен достатъчен обем информация, която би могла да бъде проверена. В хода на проверката членовете на комисията се срещнали със съдии от Окръжен съд-Б., Районен съд-Б., Районен съд-П. и Районен съд-Сандански, а със съдействието на експерти-компютърни специалисти проучили действието на автоматизираната система за управление на дела и начина на разпределение на дела в Окръжния съд-Б. в периода 2007 г. - 2009 г. В доклада било посочено, че основният проблем, засегнат във всички източници, се отнася до начина правораздаването по граждански дела при съмнения за конфликт на интереси с оглед активната адвокатска практика на съпругата на председателя на съда. Комисията направила заключение, че сред съдиите в Благоевградския съдебен район съществувала силна поляризация по повод на отделни кадрови решения, формирането на съдебни състави и разпределението на делата, толерирането на определени магистрати и неглижирането на други, използването на административни правомощия и власт в личен интерес, липса на адекватна реакция при очевидни съмнения за конфликт на интереси, в резултат на което се злепоставяли интересите на страните по дела, влошавала се работната атмосфера и се формирала негативна обществена нагласа по отношение правораздаването в съдебния район. Докладът на комисията бил обсъден на заседание на Висшия съдебен съвет, проведено на 28 януари 2010 г. и приет от съвета за сведение. С възражение от 3 февруари 2010 г. К. А. оспорил констатациите в доклада на временната комисия като тенденциозни и необективни. Възражението било приобщено към образуваната от Комисията за установяване и предотвратяване на конфликт на интереси при Висшия съдебен съвет преписка по сигнал на партия "Ред, законност и справедливост". В отговор членовете на временната комисия внесли "уточнение" към доклада, в което заявили, че напълно поддържат констатациите си и считат за неоснователно възражението на К. А.. На заседание на 11 февруари 2010 г. Висшият съдебен съвет изслушал К. А., който останал единственият кандидат за административен ръководител на Окръжен съд-Б. след оттеглянето на другия кандидат. С гласуване Висшият съдебен съвет приел решение по протокол № 6/11.02.2010 г., с което не избрал К. А. за ръководител на съда. Докладът на временната комисия, приет "за сведение" на заседанието на Висшия съдебен съвет на 28 януари 2010 г., бил публикуван на интернет-страницата на съвета, раздел "Пресцентър". След обновяването на страницата през 2012 г. докладът останал достъпен на старата интернет-страница на Висшия съдебен съвет. Видно от протокол № 11 от заседанието на Висшия съдебен съвет, проведено на 11 март 2010 г., Комисията за установяване на конфликт на интереси представила доклад относно резултатите от извършената проверка по сигнал на Партия "Ред, законност и справедливост", препратен от отдел "Инспекторат" при Върховната касационна прокуратура. Сигналът съдържал твърдения за наличието на конфликт на интереси между адвокати и съдии в района на Окръжния съд-Б. и Районния съд-П., който блокирал нормалното правосъдие в Ю. Б.. В сигнала се визирали К. А. - административен ръководител на Окръжния съд-Б. и неговата съпруга М. А., И. Х., бивш председател на Районен съд П. и неговата съпруга, адвокат Д. Х.. Направени били твърдения за неравнопоставено положение на останалите адвокати спрямо това на съпругата на К. А., чиито дела с по-голям материален интерес се разглеждали от едни и същи съдии, и че кадровата политика на К. А. като председател на окръжния съд обслужвала интересите на семейството му. Подобни твърдения били направени и за семейството на И. Х.. След проверка Комисията за установяване на конфликт на интереси към Висшия съдебен съвет приела, че твърденията не са подкрепени с факти, от които да се направи заключение, че съществува конфликт на интереси. Въз основа на доклада Висшият съдебен съвет приел, че по отношение на К. А. и И. Х. не е налице конфликт на интереси. Впоследствие било прекратено и образуваното по сигнала на партия "Ред, законност и справедливост" наказателно производство. Случаят намерил широко отражение в национални медии. Споменат бил и в Междинния доклад на Европейската комисия до Европейския парламент и Съвета от 23.03.2010 г. относно напредъка на България по Механизма за сътрудничество и развитие, публикуван на електронната страница на Европейската комисия. През 2013 г. срещу К. А. бил подаден нов сигнал за конфликт на интереси от председателя на Управителния съвет на Център на неправителствените организации - Р., адресиран до Висшия съдебен съвет и главния прокурор на Р. Б., с копие до средствата за масова информация. В сигнала е посочено, че в приетия "за сведение" на заседание на ВСС от 28.01.2010 г. доклад на временната комисия се съдържат данни за престъпления и нарушения. Макар да констатирал корупционни практики, Висшият съдебен съвет не извършил проверка и не образувал дисциплинарно производство срещу К. А.. От правна страна административният съд приел, че ищецът претендира обезщетяване на неимуществени вреди, причинени от поредица незаконосъобразни действия на Висшия съдебен съвет в качеството му на административен орган. Обхванатата от фактическото основание на предявения иск дейност на Висшия съдебен съвет се изразявала във възлагането на проверка на временна комисия, изготвянето и приемането на доклада на комисията и неговото публично оповестяване. Според съда, назначаването на временна комисия и възлагането на проверка не представлявало фактическо действие, но не било и индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1-4 АПК, който предизвиква едностранно и самостоятелно правни последици в чужда правна сфера и може да бъде оспорен. Съдът заключил, че назначаването на временна комисия и възлагането на проверка съставлява акт на административния орган, който има подготвящ, несамостоятелен и вътрешнопроцесуален характер от вида на посочените в чл. 21, ал. 5 АПК. Поради това условието за допустимост на исковата претенция по чл. 204, ал. 1 АПК в случая не било приложимо. Проведената процедура, започнала с назначаването на временната комисия, била изначално опорочена, тъй като в нарушение на чл. 111, ал. 4 АПК било предприето проучване и проверка на анонимни сигнали. Съгласно чл. 110, ал. 1 АПК организацията на работата с предложенията и сигналите се определя в устройствените правилници на органите по чл. 107, ал. 1. Според чл. 16, ал. 1 от действащия към оня момент Правилник за организацията на дейността на Висшия съдебен съвет и неговата администрация (обн. ДВ, бр. 66 от 18.08.2009 г., отм. бр. 88 от 8.11.2011 г.), Висшият съдебен съвет избира от своя състав постоянни и временни комисии, които подпомагат дейността му. В чл. 16, ал. 2 от правилника са посочени постоянните комисии - Комисията "Професионална етика и превенция на корупцията" и Комисията по установяване и предотвратяване на конфликт на интереси, в чиято компетентност било да извърши възложената на временната комисия проверка. Освен това при извършването на проверката не били изслушани всички съдии, работещи в Окръжния съд-Б., както и лицата, чиито имена са цитирани в анонимните сигнали. Не били ясни критериите, по които били изслушани съдиите, а отправените въпроси били твърде общи. Формулираните крайни изводи на временната комисия били в противоречие с основен принцип на правото, според който при наличието на съмнения и подозрения, не би следвало да се формира извод за осъществено правонарушение. Административният съд направил извод, че публикуването на доклада на временната комисия на интернет-страницата на Висшия съдебен съвет съставлява незаконосъобразно фактическо действие на административния орган, тъй като не се основава, нито на правна норма, нито на административен акт. При разискванията в заседанието на Висшия съдебен съвет от 28.01.2010 г. част от членовете на колективния орган изразили сериозни резерви относно законосъобразността на действието по предоставяне доклада на медиите и оповестяването му чрез качване на интернет - страницата на ВСС. Т. резерви били мотивирани именно със съдържанието на доклада, формулираните в него изводи и процедурата, в рамките която К. А. нямал възможност да се защити. Съдът приел, че е налице първият елемент от състава на отговорността по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ - незаконосъобразни фактически действия, извършени от административния орган. Докладът на временната комисия, оповестен публично, пряко причинил на ищеца претендираните от него неимуществени вреди - "очерняне на доброто име и чест и накърняване на достойноството, стрес, тежка и дълбока емоционална увреда, която сериозно е променила начина му на живот и общуването му с приятели, познати, колеги промяна в светоусещането, безсилие от чувството, че не може да се пребори с една голяма несправедливост обида, огорчение от изводите в доклада и начина, по който се е стигнало до тях, неудобство от изнесените за него неверни данни. Докладът бил прегледан стотици пъти и пресъздаден в стотици публикации на електронни и печатни издания. Пряк резултат от незаконосъобразните фактически действия на ответника бил и подаденият срещу К. А. сигнал от неправителствена организация до Върховната касационна прокуратура. Според мотивите на съда, не била установена пряка причинна връзка между незаконосъобразната дейност на ответника и неизбирането на К. А. за председател на Окръжния съд-Б. с решение по протокол № 6 от заседанието на Висшия съдебен съвет, проведено на 11.02.2010 г. Тъй като всички елементи на обективната имуществена отговорност по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ били налице, административният съд присъдил на К. А. обезщетение за понесените от него неимуществени вреди в размер на 29 000 лева, заедно със законната лихва, считано от 28.01.2010 г. до окончателното погасяване на задължението. Съдът отхвърлил иска за разликата над присъдения до пълния предявен размер от 50 000 лева. Касационната инстанция намира, че решението в осъдителната му част е постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила и в нарушение на материалния закон. Формирайки убеждението си, първоинстанционният съд е подменил предмета на производството, очертан от разпоредбата на чл. 1, ал. 1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди, според която държавата и общините отговарят за вреди, причинени на граждани или юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност. Съдът се е занимал главно с преоценка на констатациите на временната комисия и установяване на обосноваността на едно или друго нейно твърдение. Разпитал е множество свидетели и е обсъждал пространно техните показания, без да съобрази, че повдигнатият пред него правен спор не предполага да се извърши проверка на истинността на медийно огласените обстоятелства за наличието на конфликт на интереси, допуснат в работата на председателя на Окръжния съд-Б.. Административният съд не е дал точен отговор относно вида на административната дейност на Висшия съдебен съвет, за която ищецът твърди, че му причинила вреди. Висшият съдебен съвет, ответник по предявения от К. А. иск по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ, е административен орган, който приема решения с пряко въздействие върху правното положение на изпълняващите длъжности в органите на съдебната власт съдии, прокурори и следователи. Издадените с такъв характер решения представляват индивидуални административни актове, които подлежат на съдебен контрол за законосъобразност. Съдът е отбелязал, че назначаването на временна комисия на заседанието на 10 декември 2009 г. е акт на Висшия съдебен съвет, който има подготвящ, несамостоятелен характер и е от вида на предвидените в чл. 21, ал. 5 АПК. Вместо да продължи разсъжденията си, като посочи приключващия производството индивидуален административен акт, който може да бъде съдебно оспорван, първоинстанционният съд е извършил проверка на законосъобразността на решението на Висшия съдебен съвет за назначаване на временна комисия, каквато не е допустима съгласно чл. 204 АПК. Административният съд не е достигнал до съответстващата на доказателствата преценка, че решенията на Висшия съдебен съвет за назначаване на временна комисия и приемането на изготвения от комисията доклад са приети в рамките на производството за избор на административен ръководител на Окръжния съд-Б.. Съгласно чл. 37, ал. 3 от Закона за съдебната власт (в редакцията съгласно ДВ, бр. 42 от 2009 г.) Висшият съдебен съвет може да създава временни комисии за изпълнение на конкретни задачи във връзка с неговите правомощия. В контекста на разглеждания случай, следва да се приеме, че Висшият съдебен съвет, който назначава административните ръководители на органите на съдебната власт, има право да извърши проверка за наличието на професионални и нравствени качества на лицата-кандидати за длъжността, както е подходил с назначаването на временна комисия за проверка на информацията, съдържаща се в сигналите и медийните публикации по отношение на дейността на К. А. в качеството му на председател на Окръжния съд-Б. за периода 2004 г. - 2009 г. Съветът не е открил производство по анонимни сигнали, както неточно е посочил административният съд, а е направил проверка във вече образувано производство, каквато е била необходима за провеждането на законосъобразен избор на председател на Окръжния съд-Б.. Съгласно чл. 201, ал. 3, т. 1 ЗСВ (в редакцията съгласно ДВ, бр. 42 от 2009 г.) един от критериите за оценка за заемането на ръководна длъжност е кандидатът да има поведение, което издига авторитета на съдебната власт. При наличието на подадени сигнали и медийни публикации относно някои от действията на К. А. като досегашен ръководител на съда, Висшият съдебен съвет е следвало да установи причините за проявилите се негативни обществени нагласи, поради което е отложил избора до приключване на проверката на назначената от него временна комисия. Производството приключило с решение, с което Висшият съдебен съвет не е избрал К. А. за председател на окръжния съд. Ищецът не е представил доказателства, че е оспорил по съдебен ред решението по избора, представляващо индивидуален административен акт. При положение, че актът е влязъл в сила и не е бил отменен като незаконосъобразен, няма основание за търсене на имуществена отговорност за вреди, които, по твърдението на ищеца, са причинени от инкорпорираните в крайния административен акт решения на Висшия съдебен съвет. Тези решения са част от производството по избора на административен ръководител на Окръжния съд-Б. и тяхната законосъобразност не би могла да се проверява отделно, както е сторил административният съд, а само по повод оспорването на приключващото това производство решение от 11 февруари 2010 г. на Висшия съдебен съвет. Не е налице основание за обезщетяването на вреди от незаконна административна дейност и с оглед публикуването на доклада на временната комисия на интернет-страницата на административния орган. Докладът е обсъден на заседание на Висшия съдебен съвет, включително и възможността за неговата публикуване. Съгласно чл. 33, ал. 4 ЗСВ (редакция ДВ бр. 42 от 2009 г.) заседанията на Висшия съдебен съвет са публични, освен в случаите, когато се обсъждат документи, класифицирани по Закона за защита на класифицираната информация, или предложения за налагане на дисциплинарни наказания. Тъй като законово предвидените изключения в случая не са били налице, докладът е добил публичност с обсъждането му на откритото заседание на Висшия съдебен съвет. По причина, че преписката не съдържа протокол, който удостоверява прието от Висшия съдебен съвет решение за публикуването на доклада, в тази част следва да се сподели тезата на административния съд, който разглежда публикуването на доклада като действие. За разлика от първоинстанционният съд обаче, касационната инстанция приема, че публикуването на доклада не е незаконосъобразно фактическо действие. Съгласно чл. 14 от Закона за достъп до обществена информация, органите информират за своята дейност чрез публикуване или съобщаване в друга форма. Информацията, съдържаща се в доклада на временната комисия, е служебна информация по смисъла на чл. 11 от Закона за достъп до обществена информация, достъпът до която е свободен. Както предвижда чл. 13, ал. 2 ЗДОИ, той може да бъде ограничен, когато информацията е свързана с оперативната подготовка на актовете на органите и няма самостоятелно значение, или когато съдържа мнения или позиции във връзка с настоящи или предстоящи преговори, водени от органа или от негово име, както и сведения, свързани с тях, и е подготвена от администрацията на съответните органи. Ако се приеме, че информацията в доклада е свързана с подготовка на решението на Висшия съдебен съвет по избора на председател на Окръжния съд-Б., то ограничението следва да се счита преодоляно съобразно чл. 13, ал. 4 ЗДОИ, според който достъпът до служебна информация не може да се ограничава при наличието на надделяващ обществен интерес. Б. случаят, свързан с проведената срещу ищеца медийна кампания, която получила широк обществен отзвук, попада в хипотезата на отпадане на ограничението за огласяване на служебна обществена информация поради надделяващ обществен интерес. П. това публикуването на доклада не е незаконно и не може да ангажира имуществената отговорност на Висшия съдебен съвет по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ. Постановеното в обратния смисъл решение на административния съд е неправилно и следва да се отмени. Вместо него следва да се постанови друго, с което да се отхвърли предявения от К. А. срещу Висшия съдебен съвет иск в частта за сумата 29 000 лева, ведно със законната лихва, считано от 28.01.2010 г. С оглед изхода на спора, решението следва да се отмени и в частта за присъдените в полза на К. А. разноски, както и в частта за присъждане на адвокатско възнаграждение в полза на адвокат М. А.. В останалата част решението на административния съд, с което предявеният от К. А. иск е бил отхвърлен и са присъдени разноски на Висшия съдебен съвет, е правилно по резултат и следва да се остави в сила. С оглед изхода на делото разноски на ищеца не се дължат. В полза на ответната страна следва да се присъди юрисконсултско възнаграждение в размер на 200 лева. По изложените съображения и на основание чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд