Решение № 6567 от 20.6.2023 г. на ВАС, VI о.

Производството е по реда глава ХІІ от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Общински съвет Ямбол против решение 160 от 26.09.2022 г. на Административен съд - Ямбол, постановено по административно дело 191/2022 г., с което са отменени разпоредбите на чл. 2, ал. 1, т. 3 и чл. 13, ал. 2 от Наредбата за реда и условията за отпускане и изплащане на еднократна финансова помощ за стимулиране раждането и отглеждането на деца в Община Ямбол, и Община Ямбол е осъдена да заплати на Районна прокуратура Ямбол направените по делото разноски в размер на 20 лв. По съображения за неправилност на съдебния акт, относими към касационните основания по чл. 209, т. 3, предл. 1 и 2 от АПК нарушение на материалния закон и съществено нарушение на съдопроизводствените правила, касаторът моли решението на първоинстанционния съд да бъде отменено и да се потвърдят отменените от съда разпоредби, за чиято законосъобразност навежда доводи. Ответникът по касация Районна прокуратура Ямбол, редовно призована, не се представлява и не ангажира писмено становище по касационната жалба. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава заключение за допустимост и основателност на касационната жалба и неправилност на съдебното решение, поради което предлага последното да се отмени. Върховният административен съд (ВАС), шесто отделение, счита касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 от АПК от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за които оспореното с нея решение е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. След като провери решението по реда на чл. 218 от АПК, настоящият съдебен състав намира касационната жалба за основателна. Процесната наредба е приета от Общински съвет Смолян с решение по точка трета от протокол ХVІ/30.12.2020 г. и е в сила от 18.01.2021 г. С протестираните от прокурор от Районна прокуратура - Ямбол пред първоинстанционния съд общински разпоредби се въвеждат следните условия за отпускане на еднократен финансов стимул от общинския бюджет: чл. 2, ал. 1, т. 3 - двамата родители/осиновители са завършили задължителен етап на образование съгласно чл. 8, ал. 2 във връзка с чл. 73, ал. 3, т. 1 от Закона за предучилищното и училищното образование; чл. 13, ал. 2 - в случай, че поне един от родителите/осиновителите на детето е с висше образование, размерът на еднократната помощ, определен според ал. 1, се завишава с 50%. За да уважи сезиралия го протест, Ямболският административен съд е обосновал извод, че оспорените разпоредби са незаконосъобразни поради противоречието им с материалноправни норми от по-висок ранг. Съдът е посочил, че въведеният с наредбата критерий за отпускане на еднократна помощ при раждане/осиновяване на дете, води до неблагоприятно третиране на едни лица спрямо други на основата на признака образование, въведен като забрана в чл. 4, ал. 1 от Закона за защита от дискриминация (ЗЗДискр.)., като това е в противоречие и с чл. 6, ал. 2 от Конституцията на Република България (КРБ). Според първоинстанционния съд, Общинският съвет Ямбол е приел разпоредби, с които е поставил в привилегировано положение, родителите, респ. осиновителите с определена степен на образование, като същевременно е дискриминирал тези, които нямат такова. Настоящата инстанция не споделя извода на първоинстанционния съд за незаконосъобразност на оспорените пред него разпоредби. Решението на Административен съд - Ямбол е постановено при неправилно тълкуване и прилагане на закона. Съдът правилно е установил, че обсъжданата наредба е приета при спазване на визираната за това процедура и от надлежен орган, в кръга на неговата компетентност, като е спазена и изискуемата писмена форма. Материално незаконосъобразна обаче е преценката му, че посочените две разпоредби от общинския подзаконов нормативен акт са дискриминационни. На първо място, те не са приети по законова делегация от Закона за семейни помощи за деца (ЗСПД), който предвижда универсално и безусловно без връзка на възраст, образование и доходи на семейството, право на еднократна помощ за майката при раждане на живо дете. Единственото изискване е детето да не е настанено за отглеждане извън семейството по реда на чл. 26 от Закона за закрила на детето. Тези средства са осигурени от държавния бюджет. В конкретния случай обаче еднократните финансови стимули са от общинския, а не от републиканския бюджет, от който има отделни социални плащания за всички родители. Общинският съвет е регламентирал изплащане на недължими по закон стимули за определено социално поведение на родителите/осиновителите завършване на първи етап на средно образование, респ. висше образование. Преследваните с тези разпоредби цели не само не са обществено укорими, а напротив, реализирането им е обществено оправдано. Освен това е важно да се отбележи, че местното самоуправление, като форма на децентрализация на държавната власт, чиято цел е повишаване ролята на самоуправляващите се общности при решаване на въпроси от местно значение, се осъществява в рамките на общината, която е основна административно-териториална единица (чл. 136, ал. 1 от КРБ). За тази цел Конституцията й е придала (на общината) качеството на юридическо лице (чл. 136, ал. 3), със свои органи, имущество и бюджет (чл. 140 и чл. 141, ал. 1). На тази плоскост, а и съобразно функциите, посочени и в чл. 3 от Европейската харта за местното самоуправление "да регулират и управляват в рамките на закона, на тяхна отговорност и в интерес на тяхното население, съществена част от обществените дела", са нормирани и правомощията на общинските съвети, вкл. и това по чл. 21, ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), въз основа на което е приета и коментираната тук наредба. Обхватът на тези правомощия е максимално широк, а начините за тяхното упражняване - изградени върху идеята за широка автономия в рамките на собствения периметър на компетентност, вкл. свободата при определянето на приоритетите на разходите, съчетана с наличието на средства за осъществяването им (така решение 9 от 21.09.2000 г. на КС на РБ по конст. дело 6/2000 г.). По разбиранията на Конституционния съд "Принципът за равенство е равенство пред закона. Това, че за едно и също право или задължение законът предвижда диференциация, не означава нарушение на конституционния принцип за равенство пред закона. Диференциацията се основава на определен критерий и на него отговарят всички от една група субекти. Тази диференциация в по-голяма степен отчита и въвежда в закона точното и справедливо приложение на равенството" (решение 6 от 2010 г. по конст. дело 16 от 2009 г.). Прието е и че Няма как обаче нормативната уредба по подпомагането на семействата чрез предоставяне на семейни помощи да не се диференцира поради факта, че се наблюдават съществени различия с оглед нуждата от тях. Само така ще се гарантира и равенството пред закона при получаване на семейни помощи за деца, за която настоява чл. 6 от Конституцията. (решение 3 от 27.06.2013 г. на КС по конст. дело 7/2013 г.). Видно от приложените по първоинстанционното дело мотиви към проекта на наредбата, целите, които се поставят с нея, са стимулиране на раждаемостта в Община Ямбол и задържането на млади хора в нея, но също така преодоляване на раждането на деца от малолетни и непълнолетни майки и преждевременното напускане на училище от тях. Борбата с преждевременните раждания и ранното отпадане от училище е легитимна цел и е инвестиция в бъдещето на нацията, а предвидените с наредбата стимули са подкрепяща мярка за осъществяване на тази цел. Условията за получаването им могат да бъдат свободно определени от стимулиращия орган в зависимост от целта, която се преследва. Поради това Община Ямбол е в правото си и има свободата да определи условията за получаването на определени стимули в зависимост от целта, която преследва. В случая се касае не за право или привилегия, за да е налице противоречие с чл. 6, ал. 2 от Конституцията на Република България. Същевременно не съществува правна норма от по-висок ранг, която да повелява, че за всяко живородено или осиновено дете се дължи заплащане на родителя на определена сума пари от съответната община. В случая е юридически неиздържано да се търси наличие на дискриминационно поведение, защото няма конституционно или законово изискване местната власт да осигурява заплащане на родителите/осиновителите пари за всяко живородено или осиновено дете. Поради това протестираните разпоредби на наредбата не противоречат на чл. 6, ал. 2 от Конституцията на Република България и чл. 7, ал. 1, т. 2 във връзка с чл. 4, ал. 1 от Закона за защита от дискриминация, противно на приетото от първоинстанционния съд. За пълнота следва да се отбележи, че мерките за стимулиране на раждаемостта от пълнолетни родители и на по-висока образованост на родителите не само не са с дискриминиращ характер. Напротив, задържането на младежите в учебните заведения до получаване на средно (респ. висше) образование, свързано с констатираната обезпокоителна тенденция на раждане на деца от непълнолетни майки (т. нар. социален феномен деца раждат деца), води и до предотвратяване на преждевременното напускане на училище от тях. Подпомагането на млади образовани семейства с цел предотвратяване на демографската криза и недостига на образовани кадри в работоспособна възраст на територията на Община Ямбол само по себе си е легитимна цел и не може да се приеме за дискриминационно по смисъла на ЗЗДискр. Отговорното родителство също само по себе си е легитимна цел, с оглед защитата на висшия интерес на децата, част от която преценка по дефиниция е и способността на родителите да се грижат за децата си, в аспекта и на техния родителски капацитет (§ 1, т. 5, б. д и ж от Закона за закрила на детето). В този контекст, обсъжданите общински разпоредби са в духа на чл. 27 от Конвенцията за закрила на детето, защото са приети именно в аспекта на регламентираното с него право на всяко дете на жизнен стандарт, съответстващ на нуждите на неговото физическо, умствено, духовно, морално и социално развитие (чл. 27, § 1), първостепенната отговорност за осигуряването на който се носи именно от родителите (чл. 27, § 2), съобразно и дефинирания в чл. 18, § 1 от Конвенцията за закрила на детето принцип, че именно двамата родители/настойници носят обща първостепенна отговорност за отглеждането и развитието на детето, като висшите интереси на детето са тяхна основна грижа, а държавата (в случая в лицето на органа на местно самоуправление) им оказва подходяща помощ при осъществяване на тази им отговорност (чл. 27, § 3 и чл. 18, § 2). Предвид това, в случая е налице обективна и разумна обосновка за поставеното с протестираните разпоредби изискване, поради което и следва да се приеме, че е налице изключението, дефинирано в много решения на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ), а именно, предприето е с легитимна цел и е налице пропорционалност на използваните средства с оглед постигане на преследваната цел. В обобщение, прилагането на критерий, който се явява приет в отговор на обективно съществуваща необходимост, изрично посочена и мотивирана от компетентния орган на местно самоуправление, не съставлява форма на нарушаване принципа на равенството пред закона по смисъла на чл. 6 от Конституцията на РБългария, нито на дискриминация по смисъла на ЗЗДискр, нито е в нарушение на посочените международни актове. Така въведеният стимул, изразяващ се в предоставянето на еднократна финансова помощ на младите, образовани и отговорни родители, жители на територията на Община Ямбол, е съразмерна, подходяща и необходима мярка, с оглед постигане на заложените в проекта на наредбата цели - стимулиране на раждаемостта, при недопускане на ранно отпадане от образователната система и преждевременни раждания на деца от непълнолетни майки, и задържане на младите, образовани и работоспособни семейства на територията на Община Ямбол. В същия смисъл е формирана практика на Върховния административен съд, изразена в решение 15037 от 04.12.2020 г. на ВАС, VІ отд., по адм. дело 8266/2020 г., и в решение 435 от 14.01.2021 г. на ВАС, VІ отд., по адм. дело 9227/2020 г., постановени по сходни казуси. Изложеното обуславя извод, че сочените от първоинстанционния съд противоречия на протестираните от него общински разпоредби с материалноправни норми от по-висок ранг са несъществуващи. Игнорирайки горното, съдът е формулирал неправилен краен извод за материална незаконосъобразност (по смисъла на чл. 146, т. 4 от АПК) на оспорените пред него разпоредби, поради което неправилно е уважил сезиралия го прокурорски протест. Оспорените пред първата инстанция разпоредби от общинския подзаконов нормативен акт са издадени при спазване на материалноправните изисквания за законосъобразност, противно на отразеното в мотивите на проверявания съдебен акт, и не страдат и от други пороци по чл. 146 от АПК. При постановяване на решението си съдът е тълкувал и приложил неправилно материалния закон, довело до неправилен краен правен извод за незаконосъобразност на процесните разпоредби, поради което и при наличие на касационното основание по чл. 209, т. 3, предл. 1 от АПК неправилното съдебно решение трябва да се отмени. Доколкото спорът е изяснен от фактическа и правна страна и не се налага извършване на нови процесуални действия, вместо първоинстанционното решение следва да бъде постановено друго по съществото на спора, с което подадения прокурорски протест срещу обсъжданите текстове от общинската наредба се отхвърли като неоснователен. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, изреч. 1, предл. 2 и чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд в тричленен състав на шесто отделение