Решение № 8126 от 23.7.2025 г. на ВАС по адм. д. № 2313/2025 г.

Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба, подадена от Сдружение БЪЛГАРСКА РАБОТОДАТЕЛСКА АСОЦИАЦИЯ ИНОВАТИВНИ ТЕХНОЛОГИИ БРАИТ с ЕИК 175816050 със седалище и адрес на управление в гр. София, [адрес], представлявано от председателя на Управителния съвет сдружение Българска асоциация на софтуерните компании (БАСКОМ) , чрез Д. Д. Д., действащ чрез представител по пълномощие адв. А. Кръстев от Софийска адвокатска колегия срещу чл. 6, ал. 2, т. 1, б. а и ал. 3, т. 1 и чл. 7а, ал. 1, т. 2 от Наредбата за определяне на реда за установяване наличието на критериите за представителност на организациите на работниците и служителите и на работодателите (НОРУНКПОРСР), приета от Министерски съвет на Република България с ПМС 152 от 11.07.2003 год. (Обн., ДВ, бр. 64 от 18.07.2003 год.).

В жалбата се твърди, че в хода на процедурата по приемане на Наредбата са допуснати множество съществени нарушения на административнопроизводствените правила не са спазени чл. 26-28 от Закона за нормативните актове (ЗНА), в редакцията им, действала към момента на провеждане на производството. Уточнено е, че действащия чл. 6, ал. 2, т. 1, б. а от НОРУНКПОРСР е изменен с § 3, т. 2 на ПМС от 27.01.2016 год., в сила от датата на обнародване (Обн. ДВ бр. 8/29.01.2016 год.), чл. 7а от НОРУНКПОРСР е създаден с § 4 от същото ПМС от 27.01.2016 год., докато чл. 6, ал. 3, т. 1 е изменен с ПМС 13 от 27.01.2012 год. (Обн. ДВ, бр. 10 от 03.02.2021 год.). В подкрепа на твърдението за наличие на съществени нарушения на процесуалните правила е заявено, че при приемане на измененията в наредбата, касаещи спорните текстове, не са публикувани проектите за изменения с мотивите към тях, не са провеждани обществени консултации с гражданите и юридическите лица, както и че не е предоставен 14-дневен срок за постъпване на предложения и становища по предложените изменения.

По отношение на материалната незаконосъобразност на оспорените текстове, в жалбата е заявено, че в противоречие с чл. 35, ал. 1, т. 1 и т. 2 и ал. 3 от Кодекса на труда (КТ), в чл. 6, ал. 2, т. 1, б. а от НОРУНКПОРСР, членовете на организацията на работодателите се свеждат само до работодателите членове , докато в чл. 6, ал. 3 от НОРУНКПОРСР се лимитират до членуващите в тях работодатели . С оглед на това, по мнение на оспорващия, НОРУНКПОРСР стеснява обхвата на понятието членове по чл. 35 от КТ, като го обвързва с дефиницията на работодател по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на КТ и по този начин въвежда по-стриктни критерии, които не са регламентирани в закона. Уточнено е, че Наредбата отъждествява член с работодател , което означава, че за да бъде член на работодателска организация, съответното предприятие задължително трябва да е и работодател по смисъла на КТ. В този смисъл е формиран извод, че буквалният текст на чл. 35 от КТ предвижда изисквания за минимален брой членове на организацията на работодателите, а не минимален брой работодатели, поради което е налице недопустимо стесняване на обхвата на закона чрез приетия подзаконов акт.

По мнение на оспорващия, противоречие е налице и между чл. 35, ал. 1, т. 2 от КТ и чл. 7а, ал. 1, т. 2 от Наредбата. В подкрепа на това твърдение е заявено, че чл. 7а, ал. 3 от НОРУНКПОРСР предписва, че информацията, посочена в чл. 7а, ал. 1, т. 2 от НОРУНКПОРСР се използва при установяване на критериите за представителност по чл. 35, ал. 1, т. 2 от КТ. Тоест на база на данните, очертани от чл. 7а, ал. 1, т. 2 от Наредбата се изготвя и представя справка, която служи за оценка дали представителната работодателска организация покрива изискванията за брой икономически дейности по КИД. Посочено е, че доколкото в данните, които се предоставят от управителя на Националния осигурителен институт на министъра на труда и социалната политика в електронен вид на основание чл. 7а, ал. 1, т. 2 от НОРУНКПОРСР се включва само информация относно работодатели със сключени, регистрирани и непрекратени трудови договори към датата на началото на процедурата, които разпоредби според оспорващия също противоречат на чл. 35, ал. 1, т. 2 от КТ.

В жалбата са развити и доводи за противоречие на оспорените части от Наредбата с целта на закона, поради което и в съответствие с изискването на чл. 146, т. 5 от АПК следва същите да бъдат отменени. Твърди се, че духът на закона е да се осигури максимално широко участие и представителност на интересите на бизнеса и неговите служители, а не необосновано да бъде ограничавано участието на лицата в обществения дискурс чрез селективно и превратно прилагане на приложимата нормативна уредба.

В съответствие с така заявените доводи и аргументи е формулирано искане за отмяната им като незаконосъобразни чл. 6, ал. 2, т. 1, б. а и ал. 3, т. 1 и чл. 7а, ал. 1, т. 2 от НОРУНКПОРСР, приета от Министерски съвет на Република България с ПМС 152 от 11.07.2003 год. (Обн., ДВ, бр. 64 от 18.07.2003 год.). Претендира се и присъждане на разноски, в т.ч. и за адвокатско възнаграждение.

В съдебно заседание, жалбоподателя чрез процесуалните си представители адв. А. К. от Софийска адвокатска колегия и адв. Е. Хайриева от Адвокатска колегия Плевен поддържа жалбата по заявените доводи и аргументи, като формулира искане за отмяна на оспорените подзаконови нормативни текстове и присъждане на разноски по представен списък и доказателства за реалното им заплащане. Представя допълнителни писмени бележки по съществото на спора.

Ответникът Министерски съвет, чрез процесуалния си представител служител с юридическо образование и правоспособност Р. Иванова оспорва жалбата, като обосновава доводи за законосъобразност на оспорените текстове от НОРУНКПОРСР. Заявява искане за отхвърляне на жалбата и присъждане на разноски за юрисконсултско възнаграждение. Представя допълнителни писмени бележки по съществото на спора.

Ответникът Министерство на труда и социалната политика, чрез представител по пълномощие главен юрисконсулт И. Шопска в съдебно заседание и в представени писмени бележки оспорва жалбата. Заявява твърдение, че оспорените текстове на НОРУНКПОРСР не противоречат на материалноправни разпоредби от Кодекса на труда, нито на неговата цел, поради което заявява искане за отхвърляне на жалбата, като неоснователна. Прави възражение за прекомерност на претендираното адвокатско възнаграждение.

Представителят на Върховна касационна прокуратура в съдебно заседание и в писмено становище дава мотивирано заключение за допустимост и основателност на жалбата. Сочи, че в представената административна преписка липсват доказателства за проведени обществени консултации с граждани и юридически лица, като липсва и предоставен 14-дневен срок за представяне на предложения. С оглед на това и доколкото процесните изменения в Наредбата са приети в нарушение на чл. 26 от ЗНА, предлага същите да бъдат отменени.

Върховният административен съд, седмо отделение, след като се запозна с доказателствата по делото, прецени доводите на страните и съобрази законосъобразността на подзаконовия нормативен акт в оспорените му части, намира жалбата за допустима, като подадена от надлежна страна, обосноваваща наличието на правен интерес да оспори чл. 6, ал. 2, т. 1, б. а и ал. 3, т. 1 и чл. 7а, ал. 1, т. 2 от НОРУНКПОРСР, приета от Министерски съвет на Република България с ПМС 152 от 11.07.2003 год. (Обн., ДВ, бр. 64 от 18.07.2003 год.) по смисъла на чл. 186, ал. 1 от АПК. Съгласно чл. 187, ал. 1 от АПК правото да се оспори нормативен административен акт не е обвързано с определен срок, поради което и жалбата следва да се счита за допустима и на това основание.

Разгледана по същество жалбата е частично основателна по следните съображения:

Наредбата за определяне на реда за установяване наличието на критериите за представителност на организациите на работниците и служителите и на работодателите (Наредбата) е приета с Постановление 152 от 11 юли 2003 год. на Министерски съвет в изпълнение на чл. 36, ал. 5 от Кодекса на труда (КТ) и е обнародвана в ДВ, бр. 64 от 18.07.2003 год.

Оспорените текстове на чл. 6, ал. 2, т. 1, б. а и чл. 7а, ал. 1, т. 2 от Наредбата за определяне на реда за установяване наличието на критериите за представителност на организациите на работниците и служителите и на работодателите (Наредбата) в настоящата им редакция са приети с Постановление 15 от 27 януари 2016 год. на Министерски съвет за изменение и допълнение на Наредбата, като с § 3 от ПМС е указано изменение на чл. 6, като по силата на т. 2, алинея 2 се изменя така:

(2) Документите с които са установява наличието на необходимия по чл. 35, ал. 1, т. 1, буква а или буква б от КТ членски състав на организацията на работодателите са:

1. списък, заверен от представляващия организацията, съобразно нейния устав, в който се посочват:

а) пълното наименование и ЕИК по регистър БУЛСТАТ/ЕИК на работодателите членове на организацията;

б) броят на наетите по трудов договор работници и служители във всички членове на работодателската организация;

1. справка по работодатели с данни за броя на лицата със сключени, регистрирани и непрекратени трудови договори към датата на издаване на справката, изготвена и заверена от Националния осигурителен институт по писмено искане на представляващия работодателската организация, към което се прилагат в електронен вид ЕИК по регистър БУЛСТАТ/ЕИК на работодателите.

В § 4 на ПМС 15/27.01.2016 год. е указано, че в глава пета се създава чл. 7а:

Чл. 7а (1) В срок 10 работни дни от обявяването в Държавен вестник на началото на процедурата по чл. 36, ал. 3 от КТ управителят на Националния осигурителен институт предоставя на министъра на труда и социалната политика в електронен вид данни за:

1. броя на осигурените по трудови и служебни правоотношения лица през месеца, предхождащ с два месеца датата на началото на процедурата по чл. 36, ал. 3 от КТ, по икономически дейности, определени с код до втори знак от Класификацията на икономическите дейности, утвърдена от Националния статистически институт, съобразно кода на икономическата дейност на осигурителя по данни от Агенцията по вписванията или от Националния статистически институт;

1. броя на лицата със сключени, регистрирани и непрекратени трудови договори към датата на началото на процедурата по чл. 36, ал. 3 от КТ по икономически дейности, определени с код до втори знак от Класификацията на икономическите дейности, утвърдена от Националния статистически институт, съобразно кода на икономическата дейност на работодателя по данни от Агенцията по вписванията или от Националния статистически институт.

(2) Информацията по ал. 1 се публикува на интернет страницата на Министерство на труда и социалната политика.

(3) Информацията по ал. 1, т. 1 се използва при установяване наличието на критериите за представителност по чл. 34, т. 2 от КТ на организациите на работниците и служителите, а информацията по ал. 1, т. 2 при установяване наличието на критериите за представителност по чл. 35, ал. 1, т. 2 от КТ на организациите на работодателите, подали искане да бъдат признати за представителни.

При анализ на административната преписка към ПМС 15/27.01.2016 год. за изменение и допълнение на НОРУНКПОРСР, настоящият съдебен състав намира за основателни доводите на оспорващия за наличието на допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и по-конкретно на разпоредбите на чл. 26 от ЗНА в относимата редакция. Мотивите в подкрепа на това становище са следните:

От доказателствата по делото (л. 319) се установява, че на 15.01.2016 год. на интернет страницата Министерство на труда и социалната политика е публикуван Проект на Постановление за изменение и допълнение на Наредба за определяне на реда и установяване наличието на критериите за представителност на организациите на работниците и служителите и на работодателите, както и Проект на доклад. В съобщението изрично е посочена датата на публикуване 15.01.2016 год., както и срок за обсъждане до 28.01.2016 год. От приложената справка за отразяване на становищата, получени след съгласуване на проект на Постановление на Министерски съвет за изменение и допълнение на Наредба за определяне на реда и установяване наличието на критериите за представителност на организациите на работниците и служителите и на работодателите по чл. 35, ал. 1, т. 3 и ал. 3 от Устройствения правилник на Министерски съвет и неговата администрация (УПМСНА) се установява, че проекта е съгласуван от тримата заместник министър-председатели и министрите на отделните министерства, като предложения са дадени единствено от Министерство на транспорта, информационните технологии и съобщенията (което не е прието) и от Дирекция Правна от специализираната администрация на МС (които са приети за основателни). В справката изрично е посочено, че няма предложения и становища, постъпили по реда на чл. 26, ал. 2 от ЗНА.

С писмо изх. 03-114 от 25.01.2016 год., главният секретар на Министерство на труда и социалната политика е изпратил до главния секретар на Министерски съвет проекта на Постановление на МС за изменение и допълнение на Наредбата, ведно с всички необходими документи за неговото приемане. В писмото е формулирано и искане, проектът на акт да бъде включен за разглеждане като точка от дневния ред за заседанието на Министерски съвет на 27.01.2016 год.

Така внесеният проект на Постановление на МС за изменение и допълнение на Наредбата е разгледан на заседание на Министерски съвет, проведено на 27.01.2016 год., резултатите от което са обективирани в Протокол 4, от който е видно, че проекта е разгледан по т. 28 и е приет. Във връзка с това е издадено Постановление 15 от 27.01.2016 год. за изменение и допълнение на Наредба за определяне на реда и установяване наличието на критериите за представителност на организациите на работниците и служителите и на работодателите, приета с Постановление 152 на Министерски съвет от 2003 год. В §7 от ЗР на ПМС 15/27.01.2016 год. е указано, че постановлението влиза в сила от деня на обнародването му в Държавен вестник . Постановлението е обнародвано в Държавен вестник , бр. 8 от 29.01.2016 год.

С оглед така установените фактически обстоятелства, споделими са възраженията на оспорващия за наличие на допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила в производството по приемане на измененията и допълненията, в т.ч. и на оспорените чл. 6, ал. 2, т. 1, б. а и чл. 7а, ал. 1, т. 2 от Наредбата. В разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА, в редакцията, действала към момента на приемане на МПС 15/27.01.2016 год. (ДВ, бр. 46 от 2007 год.), е указано, че преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. В настоящия случай, така цитираната правна регламентация не е спазена. Установено е, че проекта на Постановление за изменение и допълнение на Наредбата е публикуван на интернет страницата на Министерство на труда и социалната политика на 15.01.2016 год., като изрично е записано, че срока за обсъждане е до 28.01.2016 год. Независимо от така посочения срок за обсъждане на 25.01.2016 год. съставителят на проекта Министерство на труда и социалната политика е внесъл проекта за подзаконов нормативен акт пред компетентния орган Министерски съвет. Заседанието на компетентния орган и Постановление 15 на Министерски съвет, с което са приети измененията и допълненията в Наредбата (в т.ч. и процесните) са с дата 27.01.2016 год. също преди изтичане на 14-дневен срок за предложения и становища по проекта.

В съответствие с тази фактически установявания следва да се има предвид, че трайна и непротиворечива е съдебната практика, съгласно която, целта на разпоредбата на чл. 26 от ЗНА е да се даде възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в производството по подготовка на актове, засягащи техни законни интереси. Публикуването, разгласяването на проекта и мотивите към него (съответно доклада) е начинът, чрез който принципите за откритост и съгласуваност, заложени в чл. 26, ал. 1 от ЗНА, намират част от своето проявление спрямо засегнатите лица и за чието спазване следва да следи на първо място органа, в чиито правомощия е да приеме или не дадения проект. В случая безспорно е установено, че на заинтересованите лица не е бил даден законоустановения 14-дневен срок за предложения и становища на проекта. С оглед на приложените по делото доказателства в тази връзка се установява, че от публикуването на проекта за Постановление за изменение и допълнение на Наредбата до датата на внасянето му, съответно до датата на заседанието на компетентния орган Министерски съвет не са изминали изискуемите се от закона 14 дни.

В тази връзка, нарушението на чл. 26, ал. 2 от ЗНА е съществено, тъй като нормата, и установения с нея срок, обезпечава правото на участие на заинтересованите лица, чието упражняване винаги би могло да доведе до друг изход от провежданото административно производство. Отделно от това разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА кореспондира с чл. 77 от АПК, който задължава компетентния орган да издаде нормативен акт, след като обсъди проекта с направените становища, предложения и възражения, което в случая не е сторено. Неспазването на чл. 77 от АПК и чл. 26, ал. 2 от ЗНА представлява нарушение на императивни правни норми, съдържащи се в нормативен акт с по-висока степен според правилото на чл. 15, ал. 1 от ЗНА, което обосновава незаконосъобразност на собствено основание.

В случая, доколкото е налице допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила при приемане на оспорените чл. 6, ал. 2, т. 1, б. а и чл. 7а, ал. 1, т. 2 от Наредбата, то безпредметен се явява анализа на материалната законосъобразност на тези текстове от подзаконовия нормативен акт.

По отношение оспорването на чл. 6, ал. 3, т. 1 от Наредбата, настоящият съдебен състав намира същото за неоснователно. Текстът на оспорената разпоредба в актуалната му редакция е следния: (3) Членският състав на организацията по чл. 35, ал. 1, т. 2 КТ се установява чрез:

1. списък на организациите на работодателите в повече от една четвърт от дейностите, определени с код до втори знак от Класификацията на икономическите дейности, утвърдена от Националния статистически институт, с актуални данни за числения състав на заетите лица (не по-малко от 5 на сто от осигурените по трудов договор лица във всяка икономическа дейност) в членуващите в тях работодатели, в който се посочват пълното наименование и ЕИК по регистър БУЛСТАТ/ЕИК на работодателите, или .

Въпросният текст на тази разпоредба е приет с Постановление 13 от 27.01.2012 год. на Министерски съвет за изменение и допълнение на Наредба за определяне на реда и установяване наличието на критериите за представителност на организациите на работниците и служителите и на работодателите. Производството по това изменение е започнало с публикуването на интернет страницата на Министерство на труда и социалната политика на проект на Постановление за изменение и допълнение на Наредбата, ведно с Доклад на министъра на труда и социалната политика. Видно от представеното доказателство (л.318), проектът е публикуван на 10.01.2012 год. С писмо от 24.01.2012 год. на главния секретар на Министерство на труда и социалната политика, проекта на ПМС за изменение на Наредбата е внесен в Министерски съвет за приемането му. Предложението е разгледано на заседание на Министерски съвет, проведено на 25.01.2012 год. (Протокол 3), като по т. 20 от дневния ред, предложения проект на постановление е приет. ПМС 13 е издадено на 27.01.2012 год. и е обнародвано в ДВ, бр. 10 от 3.02.2012 год.

С оглед така установените фактически обстоятелства се обосновава извод за липса на допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при приемане на оспорения чл. 6, ал. 3, т. 1 от Наредбата. В случая са спазени процесуалните срокове по чл. 26, ал. 2 от ЗНА в относимата редакция (ДВ, бр. 46 от 2007 год.). Проектът за изменение и допълнение на Наредбата е внесен пред компетентния орган Министерски съвет, ведно с доклад на министъра на труда и социалната политика, който съответства на нормативното изискване за съдържание по чл. 28, ал. 2 от ЗНА в относимата редакция.

С оглед горното, при приемане на текста на чл. 6, ал. 3, т. 1 от Наредбата не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които да обосноват незаконосъобразност на собствено основание.

По мнение на настоящия съдебен състав, в случая липсва и твърдяното от оспорващия противоречие на оспорения текст от подзаконовия нормативен акт с нормативен акт от по-висока степен. Твърди се, че разпоредбата на чл. 6, ал. 3, т. 1 от Наредбата противоречи на текстовете на чл. 35, ал. 1, т. 1, т. 2 и ал. 3 от КТ, доколкото членовете на организацията на работодателите се лимитират до членуващи в тях работодатели , т.е. Наредбата отъждествява член с работодател . Съдът не споделя така заявените доводи и аргументи, като счита, че не е налице твърдяното противоречие с КТ.

В разпоредбите на чл. 35, ал. 1, т. 1 и т. 2 и ал. 3 от КТ е предвидено следното:

Чл. 35. (1) За представителна организация на работодателите на национално равнище се признава организация, която отговаря на следните изисквания:

1. (обявена за противоконституционна от КС на РБ - ДВ, бр. 49 от 2012 г., изм., бр. 8 от 2016 г., в сила от 29.01.2016 г.) има най-малко:

а) 1500 членове и общо не по-малко от 50 000 работници и служители във всички членове на работодателската организация, или

б) 100 000 работници и служители, наети по трудов договор, във всички членове на работодателската организация;

1. да има организации на работодателите в повече от една четвърт от дейностите, определени с код до втори знак от Класификацията на икономическите дейности, утвърдена от Националния статистически институт, с не по-малко от 5 на сто от осигурените по трудов договор лица във всяка икономическа дейност или 10 членове във всяка икономическа дейност;

(3) В случаите, когато една браншова или отраслова организация на работодателите членува в две или повече национални организации на работодателите, при установяване на членския състав по ал. 1, т. 2 с оглед наличието на критериите за представителност тя се включва в списъка на тази организация, на която е дала изрично пълномощно да я представлява.

Анализът на така цитираната правна регламентация изцяло оборва доводите на оспорващия, че в противоречие с разпоредбите на КТ, в Наредбата неправомерно се отъждествява член с работодател . Това твърдение е неправилно, доколкото същото противоречи както на цитираните текстове от КТ така и на целта и духа на нормативните актове. В този смисъл, въведеното като кумулативно изискване в чл. 35, ал. 1, т. 1, б. а от КТ изискване за наличие на общо не по-малко от 50 000 работници и служители във всички членове на работодателската организация недвусмислено показва, че въпросните членове следва да имат съответните работници или служители, т.е. да са работодатели. В същия смисъл следва да се тълкува и разпоредбата на чл. 35, ал. 1, т. 1, б. б от КТ, изискваща 100 000 работници и служители, наети по трудов договор, във всички членове на работодателската организация т.е. всички членове на работодателската организация следва да имат наети по трудов договор работници и служители.

Неоснователни са заявените от оспорващия твърдения, че оспорения текст от Наредбата води до незачитане на действителни членове на работодателските организации, които към текущия момент на анализа от компетентните органи не са наели служители. В подкрепа на това твърдение се дава пример с т.нар. start-up дружества, които тепърва започват своята търговска дейност или дружества, които поради икономически съображения, вкл. преструктуриране временно са освободили своите служители. Твърдението, че член на организация на работодателите може да е субект, който не притежава качеството работодател в определения момент, не съответства нито на нормативните изисквания на КТ, нито на целта и духа на относимите разпоредби от КТ. Ако дадения правен субект не притежава качеството на работодател по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на КТ, то той няма как да бъде включен в членския състав на организациите на работодателите. Разпоредбата на чл. 35 от КТ регламентира изискванията за представителни организации на работодателите, а не представителни организации на търговски дружества или други правни субекти, нямащи качеството работодател .

По изложените съображения, оспорения текст на чл. 6, ал. 3, т. 1 от Наредбата не противоречи на нормативен акт от по-висока степен и в частност на чл. 35 от КТ. С оглед на това, оспорването в тази му част се явява неоснователно и като такова следва да бъде отхвърлено.

По делото е направено искане за присъждане на разноски от страна на оспорващия и от страна на ответника Министерски съвет. С оглед изхода на спора и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК, в полза на жалбоподателя следва да се присъдят разноски, съразмерно с уважената част от жалбата, която настоящия съдебен състав определя на сумата от 1 900,00 лева.

Мотивиран от горното и на основание чл. 193 ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение