Решение № 3874 от 23.03.2010 г. на ВАС по адм. д. № 7415/2009 г.

Решение № 3874 от 23.03.2010 г. на ВАС по адм. д. № 7415/2009 г., V о., докладчик председателят Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба на Агенцията за социално подпомагане, съдебен адрес гр. София, бул. "Цар Освободител" № 23 срещу решение от 17.03.2009 г. на Софийски градски съд, административно отделение, постановено по административно дело № 3050/2006 г. Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за постановено при съществено нарушение на процесуалния и материалния закон и за необосновано - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Съдът неправилно е приел, че обжалваната заповед не съдържа описание на извършените нарушения, доказателствата, които ги потвърждават и на служебните задължения, които са нарушени. Неправилен е и изводът му, че нарушенията не са извършени от ответника по касационната жалба, като не са изложени мотиви за това, и не е отчетено, че нарушенията са констатирани в проверка на Инспектората на Агенцията за социално подпомагане. Съдът неправилно е приел, че в хода на дисциплинарното производство са допуснати съществени нарушения, тъй като не са искани обяснения на служителя. Съдът не е съобразил, че чл. 96, ал. 2 от Закона за държавния служител не изисква задължително изслушване на държавния служител, а предвижда само възможност за това. Моли съда да отмени обжалваното решение и постанови друго, с което остави без уважение жалбата на Магдалена Савова. Ответникът по касационната жалба - Магдалена Андреева Савова, счита същата за неоснователна. Съдът правилно е приел, че за част от нарушенията няма мотиви и не са посочени доказателства за тях, както и че някои от сочените в заповедта нарушения не са такива. Дисциплинарната отговорност за някои от нарушенията е погасена по давност, а за други - ответникът по касационната жалба би могъл да носи само отговорност за неупражнен контрол, но не и за осъществяването им, тъй като не са извършени от него. Дисциплинарният състав е извършил формална проверка, а констатациите му са относно работата на колективен орган. Моли съда да остави без уважение касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава становище за неоснователност на касационната жалба. Съдът правилно е приел, че оспорената заповед е издадена в нарушение на чл. 97, т. 1-7 от Закона за държавния служител, поради което я отменил. Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на касационно обжалване съдебен акт. Съдът, като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания счита същата за неоснователна. За да постанови обжалваното решение съдът е приел, че оспорената заповед е издадена при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Заповедта не съдържа описание на извършените от държавния служител нарушения, доказателствата, които ги потвърждават, както и не са посочени служебните задължения, които са нарушени. Приел е, че дисциплинарната отговорност за нарушението по т. 2 от заповедта е погасена по давност. А за нарушението по т. 5 служителят би могъл да носи отговорност за неосъществен контрол, но не и за осъществяването му. Приел е, че дисциплинарният съвет не е изяснил самостоятелно фактите и обстоятелствата от значение по делото, а се е доверил на констативния протокол на Инспектората на агенцията, в който никъде не се сочи като нарушител ответникът по касационната жалба. По този начин е изместен нормативно предвиденият орган, който следва да проведе дисциплинарното производство по установяване на нарушението. Въз основа на това е приел, че оспорената заповед е незаконосъобразна. Изводите на съда са правилни. Видно от доказателствата по делото оспорваната заповед е издадена въз основа на извършена проверка на организацията на работата по закрила на детето в Регионалната дирекция за социално подпомагане, гр. Варна от Инспектората на агенцията, становището на дисциплинарния съвет и писмените обяснения на ответника по касационната жалба. Видно също така от самата оспорвана заповед в нея са посочени шест нарушения, за които се твърди, че са допуснати от ответника по касационната жалба. Правилен е изводът на съда, че тези нарушения не са описани съгласно разпоредбата на чл. 97, ал. 1, т. 4 от Закона за държавния служител. От съдържанието на заповедта не може да се направи ясен извод за вида на нарушението, датата, когато е извършено, обстоятелствата, при които е извършено, както и доказателствата, които го потвърждават. По вида на нарушенията: Първото визирано в заповедта нарушение е, че в протоколите на Съвета, на когото наказаното лице е председател, не е отразено индивидуалното отношение на членовете му към разглежданите въпроси. Съгласно чл. 13, ал. 1 във вр. с ал. 3 от Правилника за дейността на съвета по осиновяване за всяко заседание на съвета се води протокол, който съдържа кратки мотиви на всяко взето решение. В нормативния акт не е визирано изискване в протокола да се отразяват становищата на членовете на съвета. Ако такова изискване е въведено по силата на вътрешно ведомствен акт е следвало касаторът да ангажира доказателства в тази насока. Липсата на доказателства за това и визираното в правната норма не дават основание да се приеме, че е налице доказано нарушение. Второто, визирано в оспорената заповед нарушение, е несъобразяване с разпоредбата на чл. 57в, ал. 3 от Семейният кодекс (отм.). Съгласно тази норма Съветът по осиновяване е длъжен, при определяне на подходящия осиновител, да се съобрази с поредността му на вписване в регистъра и други, подробно описани обстоятелства. Административният орган, в хода на дисциплинарното производство, не е обсъдил аргументите на ответника по касационната жалба за причините, поради които не е спазена поредността на вписване на кандидатите за осиновители. Аргументи в тази насока не са представени и в хода на съдебното производство. Това дава основание на съда да приеме, че органът се е произнесъл без да обсъди всички относими към нарушението доказателства. Третото нарушение също е посочено общо, без каквато и да било конкретизация. От констатациите на проверката на инспектората е видно, че част от протоколите през 2004 г. отразяват, че за всяко дете е разгледан само по един кандидат-осиновител. Наказващият орган е приел, че този факт е доказан без да е изложил мотиви поради какви причини - обективни или субективни, това се е случило. Такива няма и в дисциплинарното производство, и в проверката на инспектората. За сметка на това ответникът по касационната жалба, още във възражението си до наказващия орган е изложил подробни мотиви за този подход в конкретните случаи. Възможно е те да са субективна преценка на дисциплинарно наказаното лице, но касаторът не е взел становище по тях и не е ангажирал никакви доказателства в подкрепа на твърдението си. Четвъртото нарушение е точно обратното на третото - в протокол № 42 са разгледани 24 кандидати за едно дете, което според наказващия орган е неефективно. Дисциплинарно наказващият орган не е взел отношение по обясненията на наказаното лице. В обясненията си до него Савова е изложила в десет пункта конкретни основания за изключването на 17 от общо 24-те кандидати за осиновители. Възможно е тази нейни обяснения да са неоснователни, но органът не е изложил аргументи нито в хода на административното, нито в хода на съдебното производства. Административният орган не е посочил с горните четири деяния Савова кои свои служебни задължения е нарушила - дали това е задължението й по т. 5.20. на председател на Съвета по осиновяване или общото й задължение за контрол върху дейността на службата. Петото, визирано в дисциплинарната заповед нарушение, е, че за една част от децата не са избирани подходящи осиновители поради етническа принадлежност и здравословно състояние. Само по себе си това нарушение е изключително тежко. Въпросът е обаче това нарушение на какво служебно задължение е. Съгласно чл. 57в от Семейния кодекс (отм.), осиновителят се определя от Съвета по осиновяване, който е колективен орган. Съгласно чл. 13, ал. 2 от Правилника за дейността на Съвета по осиновяване, решенията си, съветът взема с явно гласуване и мнозинство 2/3 от присъстващите. Следователно Савова сама не може да избира осиновители. Ако има допуснато някакво нарушение то по-скоро би могло да бъде в начина на изпълнението на визираното в т. 5.20. от длъжностната й характеристика пряко задължение - председател на Съвета по осиновяване, но органа отново не е изложил аргументи в тази насока. По повод на последното твърдяно нарушение правилно първоинстанционният съд е посочил, че в длъжностната характеристика на Савова не съществува задължение за опазване на досиетата на децата за осиновяване. Съгласно чл. 11, ал. 1 от Наредба № 4 от 25.11.2003 г. за условията и реда за водене и съхраняване на регистъра на децата за пълно осиновяване (Наредба № 4) (отм.) директорът на регионалната дирекция за социално подпомагане е длъжен да организира незабавното вписване на детето в регистъра от длъжностното лице като за всяко вписано дете, съгласно ал. 2 на същата норма, се създава досие. Следователно първото задължение на Савова е да определи длъжностно лице, което да осъществява вписванията в регистъра и да води досиетата на децата. С нарочна заповед № 62 от 16.08.2004 г., задължението за водене и съхраняване на регистъра на деца за пълно осиновяване е възложено на определено длъжностно лице. Макар в преките задължения на длъжността на Савова да не е посочено осъществяването на контрол по воденето и съхранението на досиетата на децата, то от общото задължение, визирано в т. 5.2., за контрол на дейността на дирекцията е безспорно, че Савова е следвало да осъществява контрол за съхранението на досиетата на децата. Това е нейното служебно задължение, което тя не е осъществила, и за което административният орган би могъл да й наложи наказание. Такова нарушение обаче не е посочено от органа. Без правно значение за законосъобразността на оспорваната заповед, само за пълнота на изложението, следва да се посочи, че при така визираното в наредбата задължение на директора на регионалната дирекция за социално подпомагане, не е ясно защо в длъжностната характеристика на Савова, в т. 5.17, 5.18 и 5.19 като нейни задължения са посочени поддържането и актуализирането на базата данни, вписването в регистъра на децата за осиновяване и воденето на регистъра на кандидат-осиновителите. Тези дейности в наредбата са изрично посочени като осъществявани от нарочно длъжностно лице. Видно от изложеното в оспорваната заповед не са индивидуализирани нарушенията, послужили като основание за налагане на наказанието, и на са посочени нарушените с тях служебни задължения. По датата, на която са извършени нарушенията: От общо формулираните нарушения, а и от доказателствата по преписката, не може да се направи извод за кой период се отнасят твърдените нарушения, дали те са констатирани в рамките на целия период, в който Савова е председател на съвета. В заповед № РД-01-488 от 1.11.2005 г., с която е възложено на Инспектората да извърши проверка, не е посочен проверявания период. Магдалена Савова е назначена за директор на регионалната дирекция със заповед № 497 от 26.02.2003 г. Ако проверката обхваща целия период, в който Савова е била директор, то безспорно, съгласно чл. 94, ал. 1 от Закона за държавния служител, за нарушенията, извършени преди повече от една година от датата, на която всички материали по дисциплинарната преписка, заедно с решението на дисциплинарния съвет са представени на наказващия орган, възможността за налагане на наказание е погасена по давност. От заповедта не става ясно в кои протоколи от заседанието на съвета не е отразено индивидуалното отношение на членовете му, както и кога при избора на осиновители не е спазено изискването за определяне на осиновителя по поредността му. В констативния протокол от проверката на Инспектората са посочени протоколи от заседания на 23.07.2004 г., протокол № 40 от 21.09.2005 г., протоколи № 39 и 31, за които по делото няма доказателства от коя дата са. Правилен е изводът на съда, че за нарушението по протокола от 23.07.2004 г. давността за налагане на наказание е изтекла. Липсата на данни за датата на заседанията на съвета и на провеждане на заседанията, за които са изготвени протоколи № 39 и 31, не дава възможност да се извърши проверка за законосъобразност. Същото е вярно и за останалите нарушения - от заповедта не е ясно кога при определяне на осиновителите не са разглеждани по няколко кандидатури, кога за едно дете са разглеждани 24 осиновители, кога е допуснато да не се избират осиновители за деца поради етнически произход и здравословно състояние и кога са загубени досиетата на децата. Изискването на закона за посочване на датата на осъществяване на нарушението не е самоцелно, то е необходимо, за да може да се извърши проверка за допустимостта на наложеното наказание. Ако срокът по чл. 94, ал. 1 от Закона за държавния служител е изтекъл, то правото на административния орган да наложи наказание е погасено по давност. Като не е индивидуализирал нарушенията досежно времето на тяхното извършване административният орган лишава съда от възможност да извърши проверка за законосъобразност на оспорения акт, което е основание за неговата незаконосъобразност. По обстоятелствата и доказателствата: Нито в оспорваната заповед, нито в становището на дисциплинарния орган, нито в констативния протокол на инспектората са описани обстоятелствата, при които са извършени твърдяните нарушения, както и доказателствата, които ги доказват. Нещо повече, административният орган е възприел изцяло мотивите на дисциплинарния състав, а той от своя страна се е позовал на заключенията на инспектората. В последните обаче, тъй като се е извършвало проверка на дейността на дирекцията и съвета като цяло изводите са досежно пропуски в работата им без да има констатации относно работата на директора. Следвало е на базата на тези констатации дисциплинарният съвет да определи индивидуалната отговорност на Савова и да конкретизира извършените от нея нарушения. Недостатъчността и неточността на мотивите на оспорвания акт, особено, когато законова норма лимитативно изброява фактическите обстоятелства, които задължително следва да са посочени, лишават съда от възможност да извърши проверка за законосъобразност и само на това основание правят акта незаконосъобразен. Видно от изложеното действително, както и първоинстанционният съд сочи в мотивите си, при издаването на оспорваната заповед административният орган не е спазил изискванията на чл. 97, ал. 1, т. 4 от Закона за държавния служител като не е описал извършените нарушения, датата, на която и обстоятелствата, при които са извършени, както и доказателствата, които ги потвърждават. Това представлява неизпълнение на разпоредбата на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Неоснователно първоинстанционният съд приема, че в хода на административното производство органът е допуснал нарушение на административнопроизводствените правила като дисциплинарният съвет не е изслушал служителката и е изградил заключението си на базата на установените факти от проверката на инспектората. В Закона за държавния служител няма забрана дисциплинарният състав да ползва събраните от друг орган доказателства. Това са факти, които имат отношение към твърдяното нарушение и законово право на дисциплинарния състав е да ги цени в контекста на всички доказателства по дисциплинарното дело. Не е нарушение и обстоятелството, че дисциплинарният състав не е изискал обяснения от наказваното лице. Съгласно чл. 96, ал. 2 от Закона за държавния служител, това е въпрос на негова преценка по целесъобразност. Проблемът е, че дисциплинарният съвет не е индивидуализирал нарушенията на Савова и че когато наказващият орган е получил възраженията на служителя, съгласно чл. 93, ал. 1 от Закона за държавния служител, той не ги е оценил в контекста на становището на дисциплинарния съвет. Ако административният орган беше направил проверка и оценка на твърденията на наказаното лице, би могъл, дори и да не достигне до друг извод досежно нарушенията, да мотивира всяко едно от тях с конкретни факти и по този начин да постанови един законосъобразен акт. Като не е сторил това административният орган е постановил незаконосъобразна заповед, която правилно административният съд е отменил. Видно от изложеното твърденията на касатора за неправилност на съдебното решение поради съществено нарушение на процесуалния и материалния закон и за необосновано са неоснователни. При неоснователност на касационните основания и след извършена служебна проверка на валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон съгласно чл. 218, ал. 2 АПК съдът счита, че обжалваното решение следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо във вр. с чл. 218 АПК Върховният административен съд