Решение № 1655 от 2.02.2012 г. на ВАС по адм. д. № 3731/2011 г.

Решение № 1655 от 2.02.2012 г. на ВАС по адм. д. № 3731/2011 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. АПК.

Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Автомобилна администрация", гр. София, ул. "Гурко" № 5 срещу решение № 227 от 17.01.2011 г. на Административен съд, гр. София, постановено по административно дело № 4712/2010 г.

С обжалваното решение съдът отменил заповед № РД-01-570 от 15.05.2010 г. на изпълнителния директор, с която са прекратени правата, произтичащи от лиценз на Общността № 596 за международен превоз на товари, издаден на 9.11.2007 г. на "Граци" ООД.

Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Съдът неправилно приел, че неуведомяването на дружеството за започване на административното производство е съществено процесуално нарушение. Той не отчел, че в случая органа действа в условията на обвързана компетентност, поради което дори и да е допуснато такова нарушение, то не е съществено. Не отчел също така, че макар и да не е задължен да уведомява лицата, че следва да изпълнят законовите си задължения, на електронната страница на агенцията било публикувано съобщение, рег. № 11-04-127/3 от 7.01.2010 г., с което било напомнено на лицата, притежаващи лиценз на Общността за международен превоз на товари, че следва да представят доказателства за финансовата си стабилност в едномесечен срок. Въпреки това, "Граци" ООД не представило исканите от закона документи, поради което законосъобразно органът издал заповедта и прекратил правата на дружеството. Моли съда да отмени обжалваното решение и постанови друго, с което отмени оспорената заповед.

Ответникът по касационната жалба - "Граци" ООД, не взема становище.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Съдът неправилно приел, че не е налице фактическото основание за издаване на оспорената заповед. Не отчел, че органът действа в условията на обвързана компетентност и установяването на факта, че преклузивния срок за представянето им изтекъл без те да са депозирани при органа е основание за отнемане на лиценза. Решението противоречи на материалния закон и следва да бъде отменено.

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на касационно обжалване съдебен акт.

Съдът, като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания счита същата за основателна.

За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че:

1. "Граци" ООД е дружество, притежаващо лиценз на Общността № 596 от 9.11.2007 г. за международен превоз на товари.

2. На 29.01.2009 г. дружеството подало заявление до агенцията с приложени документи, доказващи финансовата му стабилност. Процесуалният представител на изпълнителния директор твърди, че документите са върнати, тъй като лицензът изтичал приз м. ноември 2009 г.

3. На 7.01.2010 г. Изпълнителната агенция публикувала на електронната си страница съобщение до всички превозвачи, притежаващи лиценз на Общността за международен превоз на пътници или товари, че на основание чл. 6, ал. 6, т. 3 и чл. 6, ал. 8 от Наредба № 11 на Министерството на транспорта и съобщенията от 31.10.2002 г. за международен превоз на пътници и товари (Наредба № 11) са длъжни в срок от един месец преди датата на изтичане на двугодишния срок от датата на издаване на лиценза да представят доказателства за финансова стабилност. В съобщението било посочено, че на непредставилите доказателства превозвачи правата ще бъдат прекратени.

4. С докладна записка, рег. № 11-04-53 от 10.05.2010 г., директорът на дирекция "Автомобилни превози и международна дейност" информирал директора на агенцията, че посочените в приложения списък фирми, чийто лиценз е издаден през м. ноември и декември 2007 г. не са представили доказателства за финансова стабилност и направил предложение на същите да бъдат прекратени правата. Под № 21 в списъка е "Граци" ООД.

5. На 15.05.2010 г. изпълнителният директор на агенцията издал, на основание чл. 11, т. 1, б. "б" във вр. с чл. 7, ал. 2, т. 3 от Закона за автомобилните превози (ЗАвтП), чл. 14, т. 2 във вр. с чл. 8, т. 5 и чл. 6, ал. 3, т. 3 и ал. 8 от Наредба № 11, чл. 6, ал. 1, т. 7 и чл. 7 от Устройствения правилник на Изпълнителната агенция и доклада на директора на дирекция "Автомобилни превози и международна дейност", рег. № 11-04-53 от 10.05.2010 г., заповед с която прекратил правата на "Граци" ООД произтичащи от лиценз на Общността № 596.

При така установените факти съдът приел от правна страна, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган и в исканата от закона форма. Приел, че органът не изпълнил задължението си да уведоми адресата на акта за започналото административно производство. Направеното общо съобщение на интернет страницата на агенцията приел, че не изпълнява изискванията на закона. Приел за неприемлива практиката контрола върху дейността на превозвачите, в т. ч. и относно финансовата им стабилност, да зависи изцяло от тяхната воля и действия. В случай, че превозвачът не изпълни задължението си за представяне на документи органът бил длъжен да събере необходимата информация по свой почин и със свои средства. Приел, че превозвачът трябва да е финансово стабилен във всеки един момент, поради което специалната уредба не изключва общите правила на административното производство. Приел, че неуведомяването лично на адресата на акта за започналото административно производство в случая е съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като законът цели да гарантира съществуването на финансовата стабилност, а не само представянето на доказателства за нея пред органа в конкретен момент. Въз основа на това направил извод за незаконосъобразност на оспорената заповед и я отменил.

В касационното производство касаторът представя писмо, изх. № 30-01-403 от 11.05.2009 г., с което представените му от "Грация" ООД документи за финансова стабилност към м. януари 2009 г. са върнати с изрично посочване, че финансовата стабилност следва да се докаже към м. октомври 2009 г., тъй като лицензът е валиден до 24.11.2009 г.

Изводът на съда е неправилен.

По делото няма спор за факти. Безспорно е, че "Граци" ООД е лицензиран превозвач, притежаващ лиценз на Общността за извършване на международен превоз на товари, издаден на 24.11.2007 г. Безспорно е, че на 29.01.2009 г. дружеството представило доказателства за финансова стабилност, които били върнати от касатора, тъй като били подадени предсрочно - десет месеца преди изтичане на срока на лиценза. Безспорно е също, че нито към 24.11.2009 г., нито към 15.05.2010 г. дружеството представило доказателства за финансова стабилност. Не се спори, че касаторът не уведомил изрично и лично "Граци" ООД за започналото административно производство по отнемане на правата по лиценза. Спорът по делото е досежно приложението на материалния закон.

Финансовата стабилност на превозвача, както правилно сочи в мотивите и съда, е едно от основните изисквания, които законодателят е поставил към лицата, които искат да извършват и които извършват правно регламентираната дейност - международен превоз на пътници и товари. Финансовата стабилност е съвкупност от обстоятелства, визирани в чл. 7, ал. 6 ЗАвтП , която доказва ниво на устойчивост на субекта срещу риск от загуби и финансова възможност за извършване на дейността в съответствие с изискванията и която с оглед на това гарантира, заедно с другите изисквания, определено нейно качество. С оглед на това правилен е извода на съда, че финансовата стабилност е състояние, в което превозвачът трябва да се намира през целия период на извършване на разрешената дейност. Но житейски нелогично е да се изисква непрекъснато доказване на финансовата стабилност. Законодателят е приел, че е достатъчно доказването на финансовата стабилност на определен период. Трябва ясно да се разграничи състоянието на финансова стабилност и доказването на финансова стабилност пред компетентния орган. Видно от разпоредбата на чл. 6 от Наредба № 11 законодателят е създал специален механизъм за установяване на наличието на финансова стабилност и доказването на това трайно състояние е свързано с представянето на точно определени - чл. 6, ал. 7 Наредба № 11, редакция към процесния период, документи.

Съгласно действалата към датата на издаване на заповед № РД-01-570 от 15.05.2010 г. нормативна уредба лицензираният превозвач е длъжен да представя определените документи, доказващи финансовата му стабилност, на всеки две години - един месец до изтичане на двегодишния срок на лиценза, чл. 11, ал. 1, б. "б" ЗАвтП във с чл. 7, ал. 8 от Наредба № 11. Разпоредбата в тази й редакция е в сила от 2006 г. и към датата на издаване на заповедта не е променяна. Т. е. задължението на превозвача е било визирано в надлежно публикуван нормативен акт и следователно му е било известно още към датата на издаване на лиценза. Нещо повече, били са му известни и последиците от непредставяне в срок на исканите документи, тъй като правните последици са определени в закона и наредбата и също не са променяни. С оглед на това правните очаквания на превозвача не биха могли по какъвто и начин да бъдат свързани с липсата на задължение, с незнание на срока за неговото изпълнение или с неяснота относно правните последици от неизпълнението.

Наред с горното следва да се посочи, че разпоредбата на чл. 26, ал. 1 АПК безспорно е процесуална норма, която създава правила за поведение, които подпомагат, улесняват правоприлагането в административното производство, в т. ч. и спазването на правата на страната, както приел и съда. По принцип нейното нарушаване би могло да доведе до постановяването на акт с друго съдържание. Но това не е абсолютно задължително винаги, тъй като тя не е норма, чието нарушение поначало води до материална незаконосъобразност на постановения акт. Понеже предназначението на разпоредбата на чл. 26, ал. 1 АПК е да улесни правилното прилагане на материалноправната норма то нарушението й ще бъде правно релевантно тогава, когато е довело до неправилно прилагане на тази норма, в това число разбира се и на нормите - принципи. Следователно, за да се отговори на основния по делото въпрос - има ли и съществено ли е в конкретния случай нарушението на чл. 26, ал. 1 АПК, за да е основание за отмяна на акта, следва да се прецени задължен ли е бил органа и ако да, да се установи степента, в която нарушението се е отразило на правилността на оспорения акт.

Както бе посочено по-горе задължението за представяне в срок един месец до изтичането на лиценза на доказателства за финансова стабилност е законово определено задължение, т. е. юридическо задължение. Законодателят, отчитайки характера на правнорегламентираната дейност, значението й за основни ценности и интереси на обществото е определил в закон задължението както на извършителя на дейността, така и на органа. Той е предпочел да регламентира императивно задълженията и на двете страни по административното правоотношение и по този начин да гарантира в максимална степен изпълнението на условията за извършване на дейността като избегне всякакви възможности за субективизъм. Административният орган е поставен в условията на обвързана компетентност. Той няма право на каквато и да било субективна преценка, а винаги, когато установи визираните в хипотезата на правната норма - чл. 11, т. 1, б. "б" във вр. с чл. 7, ал. 2, т. 3 ЗАвтП във вр. с чл. 14, ал. 2, т. 2 във вр. с чл. 8, т. 5 Наредба № 11, факти е длъжен да приложи автоматично нейната санкция. На практика законодателят е създал една фикция като е приравнил факта на непредставяне в определения срок на необходимите документи на липса на самото, подлежащо на доказване състояние. Неправилно съдът приема, че независимо от факта, че действа в условията на обвързана компетентност, органът бил длъжен по собствена инициатива да събира доказателства за финансовата стабилност на превозвача. Превозвачът е този, който има правен интерес от извършване на правно регламентираната дейност, той, по собствено желание и в собствен интерес, кандидатства за получаване на лиценза. Приемайки да извършва лицензираната дейност, той е приел и да спазва изискванията, при които това става. Общ принцип в правото е cuius commodum, eius incommodum - комуто ползите, нему и вредата/тежестите. Не е икономически целесъобразно държавата да заделя огромен административен ресурс, за да извършва непрекъснато проверка за наличието на финансова стабилност на всеки един превозвач, още повече, че характерът на два от трите документа, които установяват това - счетоводният баланс и банковата гаранция, са изцяло от компетентността на превозвача. Грижа на превозвача е - веднъж на две години, да докаже пред компетентния орган състоянието си на финансова стабилност като представи в срок необходимите документи.

С оглед на изложеното и при отчитане на факта, че от една страна, задължението на превозвача е законово определено по съдържание и срок, а от друга, че органът действа в условията на обвързана компетентност, не може да се приеме за нарушение, още повече - съществено, на административнопроизводствените правила неуведомяването на адресата на акта за започване на административното производство. За превозвача е налице едно юридическо задължение, неизпълнението на което води до установените в закона неблагоприятни правни последици. Разбира се, право на адресата на задължението е да прецени дали да го изпълни или да понесе последиците. Да се изисква от административния орган да уведомява адресата на юридическото задължение да го изпълни, защото в противен случай ще настъпят неблагоприятните правни последици, т. е. да го уведомява, че ще спази закона, е извод, който противоречи на правната и житейска логика. Без значение за правните изводи по делото, само за пълнота на изложението следва да се посочи, че в конкретния случай, органът първо, информирал превозвачите за законовото им задължение чрез съобщение на електронната си страница, и второ, конкретно по отношение на ответника по касационната жалба в писмото си от м. май 2009 г. го информирал изрично, че следва да представи доказателствата си за финансова стабилност през м. октомври 2009 г. Въпреки това, "Граци" ООД не изпълнила законовото си задължение.

Видно от изложеното неуведомяването на превозвача за започване на административното производство в конкретния случай не е нарушение, поради което не е и съществено нарушение на административнопроизводствените правила. С оглед на това извода на съда за неговото осъществяване и в резултат на това за незаконосъобразност на постановената заповед е неправилен, постановен в нарушение на закона. Решението следва да бъде отменено. Делото е изяснено от фактическа страна. Не се налага установяването на факти, за които събирането на писмени доказателства не е достатъчно, нито в хода на съдебното производство съдът е допуснал съществени нарушения на съдопроизводствените правила. С оглед на това съдът следва да отмени обжалваното съдебно решение и вместо него да постанови друго, с което да отхвърли жалбата на "Граци" ООД срещу заповед № РД-01-570 от 15.05.2010 г. на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Автомобилна администрация".

Страните по делото не са поискали присъждане на разноски, поради което съдът не следва да се произнася по дължимостта им.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 във вр. с чл. 172, ал. 2 АПК Върховният административен съд,